關于改進和完善昌吉回族自治州信訪工作的幾點思考

盧 靜

（中共奇臺縣委黨校，新疆奇臺縣 831800）

昌吉回族自治州（以下簡稱昌吉州）是新疆人口相對集中、社會經濟相對發達、市場化進程快速發展的地區，在社會轉型期承受的各種壓力與矛盾也相對更加突出。隨著城鄉社會控制的不斷弱化，鄉村傳統社會關系逐步解體，引發民眾價值觀和生活態度的嬗變，使城鄉社會管理難度加大，不穩定因素增多，新問題層出不窮，新矛盾日益凸顯，給昌吉州的穩定和發展帶來了新的壓力和挑戰。在這樣的背景下，探索信訪工作長效機制、化解各種社會矛盾、著力做好信訪工作就顯得尤其重要。

一、昌吉州信訪工作的現狀及特點

1.建立了“大信訪”工作機制。昌吉州高度重視信訪工作，從2003年開始，逐步建立了“大信訪”工作機制，建立健全了領導包案制度、臺賬式銷號制度和信訪責任追究制度，將每件信訪案件都建立了臺賬，明確處理時限和相關責任。[1]這使全州干部的信訪意識明顯增強，信訪責任逐步明確，信訪工作由信訪部門一家負責變成了全黨全社會的責任，有效解決了一些重大、復雜、疑難的越級訪、重復訪和集體訪問題，取得了較為顯著的成效，從2005年開始，集體訪數量呈下降趨勢。

2.集體訪數量多，年度間波動較大。近年來，隨著經濟的快速發展和城市化進程的不斷推進，各類問題和矛盾大量涌現。一些地方的新老矛盾相互交織，錯綜復雜，利益不易協調，沖突難以化解，導致集體訪數量多，年度間波動較大（見下表）。

3.信訪內容相對集中。據統計，由土地征用、房屋拆遷、社會保障和干部作風等引發的上訪占信訪總量的50%以上。在土地征用方面，主要由于地價升值，因土地征用和土地權屬糾紛而產生的矛盾日益突出；在拆遷安置方面，主要集中在拆遷補償費、房屋重置價及安置時間上的矛盾；在社會保障方面，主要集中在企業拖欠職工生活費、養老金，不給職工辦理“兩?！焙碗x退休人員待遇等問題；在干部作風方面，主要集中在村組干部以權謀私、隱匿村務、揮霍侵吞集體財產、粗暴行政、作風霸道和企業法人違紀、違法等問題。

4.部分上訪人員的上訪行為日趨激烈。近年來，群眾的信訪活動開始由原先的單干單訪，逐漸向有組織、有策劃的信訪方式轉變。目前，這種有固定信訪群眾、固定策劃人、負責人，甚至還有固定的活動經費的信訪開始增多，有的集體訪策劃人通過聚會招集人員，制定信訪策略，甚至邀請老上訪戶介紹上訪經驗等方式精心籌劃，為勸訪和處置工作帶來了新的挑戰。同時，由于群眾反映的都是與自身利益密切相關的問題，因此提出的要求一旦得不到滿足，便會出現過激行為。有的上訪群眾集體到州、縣（市）黨委、政府大樓前靜坐，打橫幅，圍堵政府大門，攔截領導，甚至還發生數十起集體進京上訪、扛尸上訪等事件，造成了極壞的社會影響。

昌吉州2003——2011年上半年集體訪總量及比上年增減比率一覽表

二、當前昌吉州信訪工作存在的主要問題

1.缺乏解決信訪問題的長效機制。對于群體性上訪問題，不少地方多是采取一些臨時性的“土辦法”，或給予一些臨時性的恩惠，或派專人“看牢盯死”等等，不一而足，都是一些權宜之計。2012年“兩會”期間，某村的一個村民聲言要去北京上訪，鎮里緊張得每天派一名干部假借一個理由找他，以便能夠看住他，十幾天下來實在沒有借口了，只好由有關干部自己掏腰包謊稱是有人要買這個村民的玉米良種，以此拖住他。為了截訪，為了“零上訪”，政府花費了不少人力、物力，牽扯了很多精力。但是，指標下的信訪率下降卻只是把矛盾掩蓋了起來，并沒有反映出基層政府或者干部調?；饷艿膶嶋H能力的提高。其結果只能是傷害群眾的感情，引起他們對基層干部工作的不信任、不配合，這樣又進一步加大了解決信訪問題的難度。如何建立解決信訪問題的長效機制，地方政府往往是心有余而力不足，治理無序信訪的難度越來越大。

2.社會對信訪工作的認識不到位。部分機關、鄉鎮（街道）干部往往認為，現在的民主政治進程較快，政府的“親民”政策使信訪工作難開展，因而在處理問題時態度比較消極，往往采取暫時息事寧人的辦法，而不注重從根本上解決問題，使重復信訪不斷發生。此外，部分群眾對信訪工作認識有偏差，有相當一部分群眾存在著“小鬧小解決”、“大鬧大解決”、“不鬧不解決”的心理，在爭取合法權益時，往往忽視了應該遵守的法律、法規和應盡的義務，在信訪過程中出現過激的行為，從而加重了信訪部門的工作任務，也加大了解決信訪問題的難度。

3.信訪工作責任機制不完善。一方面是信訪機構沒有發揮好應有的作用。現在雖然制定了信訪工作領導責任制，但由于傳統的體制原因，信訪機構缺乏必要的權威性，對職能部門沒有約束力，沒有解決實際問題的權限，遇到上訪事項只能上報領導或批轉給有關部門，往往是“收收信件，聽聽意見，報告領導，等待處理”，處于“二郵局”的地位，在一定程度上僅起著民意通道的作用，沒有發揮實際的功效。另一方面是職能部門對信訪工作落實不到位。一些職能部門對可能引發群體性事件的苗頭沒有引起足夠重視，對群眾信訪反映的問題“踢皮球”，相互推諉，單純應付，使一些問題得不到及時解決，加劇了上訪人員的對立情緒。一些地方長期積累的矛盾和問題不能及時解決，潛伏著較大的社會風險，群眾對社會的不滿意和對政府的不信任情緒，往往會由于一個非常偶然的事件引發，并迅速演變成為一場集體行動。

4.信訪部門的工作機構不健全。一方面，州、縣（市）、鄉鎮（街道）、村居四級信訪網絡建設不夠健全，有的村、居委會信訪調解組織處于癱瘓、半癱瘓狀態，遇到糾紛和突發事件，基層信訪組織沒能把好第一道關口，導致矛盾激化，造成更大的集體上訪和越級上訪。另一方面，信訪部門工作力量比較薄弱。由于編制受限，信訪部門辦信、接訪與督查等機構混編在一起，存在工作人員過少、設施簡陋、經費短缺等問題，難以適應當前信訪案件量大面廣、工作強度急劇加大的需要。這些嚴重制約著信訪工作的正常開展，使得信訪工作者疲于應付。

三、進一步完善昌吉州信訪工作的對策建議

1.建立健全長效工作機制。首先，應完善地方性的土地征用法規。應按照“保持被征地農民原有生活水平不下降，長遠生計有保障”的原則，結合各縣市經濟社會發展和土地資源狀況，適當提高征地補償標準。[2]建立并實行征地補償標準聽證制度，在制定區域性征地補償標準時，應按有關規定舉行聽證會，廣泛聽取社會各方面的意見。征地補償標準確定后，要按規定進行公示，接受社會監督。建立征地監管制度，加強對征地實施過程的監督管理，督促及時給予征地農民合法補償、落實安置措施，走出一條依法保障失地農民合法權益的路子。其次，應建立完善相應的接訪制度。要堅持完善重點部門和鄉鎮、街道月接待日制度。由重點部門和鄉鎮、街道領導每月定期輪流到各自的信訪室接待群眾來訪。積極開展律師參與接訪的試點工作?？梢栽谥荨⒖h（市）信訪局專門設立律師信訪接待處，由律師和法律仲裁工作者參與接訪，提供相關的法律咨詢服務，依法調處信訪問題。

2.逐步健全信訪網絡。要處理好群眾的信訪問題，必須有暢通的信息渠道，及時妥善解決群眾反映的有關問題，逐步形成“橫向到邊、縱向到底”的信訪工作網絡。首先，應健全完善州、縣市（部門）、鄉鎮（部門）、村居四級信訪工作網絡。實行對來信來訪統一接待、統一調處、統一歸檔、政法辦和司法、派出所力量統一調配的運作模式，努力促進“大信訪”運作態勢的形成。其次，要建立多方聯動體系。信訪系統上下級之間、各級政府之間應加強聯系，密切合作，做到一方受理，多方聯動，確保群眾反映的問題能及時、就地、妥善得到處理和解決，提高信訪工作效率和效果。再次，應建立健全人大、政協信息網絡。要充分發揮人大、政協上通下達、言路暢通、聯系面廣的優勢，把代表提案和反映社情民意等信息工作作為重要抓手，積極搭建新的信訪平臺，更好地激發社會活力，協調社會利益，整合社會力量，化解社會矛盾，維護社會穩定。[3]

3.改善信訪工作方式。首先，要加大《信訪條例》的宣傳力度，使廣大群眾對《信訪條例》的基本內容和精神有深入的了解，進一步明確自身的權利和義務，讓群眾明白哪些是合法上訪、哪些是違法上訪，增強群眾的法制觀念，逐步形成依法上訪、文明上訪的良好氛圍。其次，要建立重大信訪事項排查預警機制。對于可能引發重大信訪事項的因素，信訪工作人員應經常深入群眾開展調查研究，廣泛搜集信息，及時掌握動態，對于帶有苗頭性、傾向性的問題，要立足于早準備，早發現，早介入，早控制，早化解，力求把問題解決在基層，把矛盾化解在萌芽狀態，防患于未然。[4]再次，要切實落實好信訪工作責任制。應真正將信訪工作作為“一把手”工程抓實抓好，形成一級抓一級、一級對一級負責的工作格局。對信訪工作中的失職、瀆職行為，要嚴格依照有關法律、法規和《信訪條例》的規定，追究有關責任單位和責任人的行政和法律責任。另外，要堅決打擊違法上訪行為。對按照《信訪條例》要求進行正常上訪的群眾，所有接訪人員都應轉變“上訪無好人”的觀念，正確對待上訪群眾，教育引導群眾通過正當渠道反映問題，依法、依紀解決矛盾。對少數屢教不改、堅持違法上訪的，要加大打擊力度；對極少數別有用心、以上訪為幌子借機鬧事的，更應依法處置，決不手軟，以儆效尤，建立和維護正常的信訪秩序。

4.加強信訪干部隊伍建設。信訪干部的素質高低關系到信訪問題解決的質量和效果的好壞，提高信訪干部素質是做好信訪工作的基礎性環節。首先，應加強理論學習和業務培訓。要努力提高信訪干部的政策理論水平，明確職責，增強信訪干部做好新形勢下信訪工作的使命感和責任感，增強信訪干部的政治意識、法制意識、大局意識和奉獻意識。要加強信訪干部的業務培訓，當前應著重學習新頒布的《信訪條例》和《中華人民共和國行政許可法》，進一步加深對新時期、新階段信訪工作重要性的認識，提高依法行政水平。作為信訪干部要不斷提高處事應變能力。平時要密切觀察，見微知著，防微杜漸，處理各種矛盾既要周到細致，又要合情合理；既要旗幟鮮明，又不可失之偏頗，不讓通過努力可以解決的問題演變成群體性沖突。[5]其次，要充實信訪工作力量。要把對群眾感情深、政治素質好、工作責任心強的干部安排、充實到信訪工作崗位上，要積極引進一批懂法律的專業人才加入到信訪隊伍。完善中青年干部到信訪部門掛職鍛煉制度，努力造就一支政治強、業務精、作風正、紀律嚴的信訪干部隊伍。再次，要建立有效的激勵機制。既要考慮在經濟上提高信訪干部的待遇，又要在政治上為信訪干部創造發展機遇，積極做好推薦、輸送等工作，大力激發他們的工作熱情和事業心，使信訪干部心里時刻裝著群眾，腦中時刻想著問題，切實把心思集中到“想干事”上來，把本領體現在“干實事”上來，把目標鎖定在“干成事”上來，在全州上下形成心系群眾、解決實際問題的濃厚氛圍。

[1]昌吉州紀委監察局.昌吉州農村基層黨風廉政建設綜述[R].昌吉日報，2012-2-19.

[2][3][5]向德平.社會轉型期群體性行為研究[J].社會科學研究,2003，（4）：53～54.

[4]馮書泉.構建社會主義和諧社會必須解決弱勢群體問題[J].攀登,2005，（4）：42.