我國環境與健康立法反思及規則建構

代 杰郝 榮

（1.中國政法大學，北京100088；2.天津市武清區人民法院，天津301700）

由于快速工業化進程所導致的嚴峻的環境污染形勢沒有得到根本遏制，我國環境污染對人體健康的負面影響正逐步加強。與環境污染相關的一些疾病，如惡性腫瘤、呼吸系統疾病和出生缺陷等問題凸顯，環境污染導致的人體健康問題越來越突出，加強環境與健康管理已迫在眉睫。環境與健康立法是實施環境與健康管理的重要依據，然而我國環境與健康立法還存在較大缺陷，不能有效推進環境與健康管理。筆者對我國環境與健康立法進行梳理，分析我國環境與健康立法存在的問題，提出完善我國環境與健康立法的建議。

一、我國環境與健康立法現狀

我國環境與健康立法的規定散見于環境保護相關法規之中。筆者通過法律檢索工具，收集了環境與健康相關法律政策文件30部，其中與環境和健康相關的內容共135條。我國環境與健康立法是探索式前進的，奉行成熟一個、制定一個的思路。伴隨著實踐中問題的凸顯和理論研究的深入，環境與健康立法也在逐步制定，這可從我國環境與健康立法時間表中看出。這種立法思路，是我國國情決定的。由于我國進行環境保護工作的經驗不是很豐富，環境與健康工作更是處于起步階段，只能逐步開展環境與健康立法。哪些部分的立法條件成熟了，就先進行此部分的立法，對于尚未成熟的，不匆忙立法。

（一）法律位階

如圖1所示，我國環境與健康立法位階分布按數量依次為根本法1件、基本法律2件、行政法規4件、普通法律11件以及行政規章12件。單純從數量可以看出法律（包括基本法律和普通法律）最多，行政規章次之，除根本法外，行政法規數量相對較少。

（二）立法主體

環境與健康的立法部門分布情況在一定程度上可以反映出環境與健康管理工作的主管部門、相關部門之間的關系。我國環境與健康的立法主體包括：全國人民代表大會及其常務委員會、國務院、環境保護部（原國家環境保護總局）、衛生部、涉及環境與健康管理工作的多部門聯合。如圖2所示，其中全國人大占比10%，全國人大常委會占比37%，國務院占比14%，各部委（包括原國家環保總局、衛生部以及多部門制定）占比39%。

（三）內容范圍

環境與健康相關政策的內容范圍及對應條款數量如圖3所示，依次為：環境污染損害賠償（23條）、突發環境污染事故應急處理（22條）、環境重點區域保護（17條）、環境標準制定（13條）、立法目的（13條）、環境影響評價（12條）、環境監測（12條）、主要環境污染物控制（10條）、環境管理機制（8條）、清潔生產（4條）以及原則性規定（1條）、環境犯罪（2條）。可以看出環境損害賠償和突發環境污染事故應急處理在環境與健康相關政策法規中涉及內容較多，環境重點區域保護次之，清潔生產和原則性規定內容涉及較少。

目前環境與健康立法內容基本上可以形成了事前、事中、事后三大部分。如下圖所示：

（四）相關性

在以上立法中，內容與健康的相關性分為直接相關與間接相關。135條相關條款中，與健康直接相關的條款為50條，占37%；與健康間接相關的條款為85條，占63%（如圖4所示）。其中根本法（1條）與健康間接相關；法律13條（包括2條基本法律和11條普通法律）中直接相關為1條，間接相關為12條；行政法規（4條）中直接相關2條，間接相關2條；行政規章（12條），直接相關5條，間接相關7條（如圖5所示）。可見，環境與健康立法中，多數是與健康間接相關，而直接相關的條款數量相對較少。

從環境與健康立法相關性上看，直接相關的政策法規位階分布情況如下：根本法1，普通法律1，行政法規2，部門規章5。

因此，筆者以為，我國環境與健康立法基本狀況是：我國環境與健康立法工作已經開展，形成了一些條文；立法主體分散，主要的主體是國家環境保護部（原國家環境保護局）；立法內容龐雜，包括損害賠償、突發環境事故應急處理、環境重點區域保護、環境標準、立法目的、環評、環境監測、主要環境污染物控制、管理體制、清潔生產以及原則性規定、環境犯罪等，并分散于《環境保護法》、《侵權責任法》等多部文件中。上述內容中，多數與環境健康間接相關，少數直接相關。

二、我國環境與健康立法存在的問題

從總體上看，我國環境與健康立法已經為數不少，在主要的制度領域或多或少形成了一些規定，對于開展環境與健康工作起到了一定的作用。但是應當看到，我國環境與健康立法整體上仍顯滯后，在體系和內容上均存在一些問題。

（一）法律體系缺陷

由于我國環境與健康立法秉持成熟一部、制定一部的思路，雖可逐步推進環境與健康法制建設，但是卻帶來立法的不同步、分散和沖突，需要進行統合和整理。

1.根本法依據較弱

憲法第26條第1款規定，“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”憲法作為國家的根本大法，對環境與健康管理、環境與健康政策法規體系的形成未給予明確規定。環境與健康相關政策法規缺乏直接相關的根本依據，未來的環境與健康政策法規的立法依據在憲法中并不明確。

2.分散立法

圍繞環境與健康制定的法律規范，分散在若干的文件中，尚沒有一部專門的法律、法規、規章對環境與健康作出系統的規定。環境與健康分散立法易于產生規范的重疊或沖突。規范重疊會造成立法資源的浪費，規范沖突則會造成法律體系的混亂和法律適用的困難。例如我國《民法通則》第124條與《環境保護法》第41條、《侵權責任法》第65條在環境健康侵權的構成要件上就有所不同，以致實踐中會有達標排污而不承擔責任的案例出現。

3.法律的主要淵源為政策性文件

環境與健康法律的主要淵源包括：《衛生部國家環保總局環境與健康工作協作機制》、《關于成立國家環境與健康工作領導小組的通知》、《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》等。特別是《國家環境與健康行動計劃（2007-2015）》，涉及了環境與健康管理的主體、職責以及協調機制，提出了環境與健康宏觀管理的主要內容和工作目標，因此可作為環境與健康法律的主要淵源。上述文件都屬政策性文件，沒有上升為法律。政策性文件作為主要環境與健康法律體系的主要淵源，存在著法律位階較低、權威性不足、穩定性較差等問題，難以滿足環境與健康法律關系調整的要求。

（二）立法內容缺失

我國環境與健康立法在內容上也存在一些問題，主要是內容偏事后性和行政性，條文的相關性差，制度內容上有所缺失。

1.偏事后性和行政性

從條文數量上講，我國環境與健康立法事后救濟規范偏多，事前預防規范較少。環境損害賠償與應急處理的條款為43條，環評、監測與標準制定的調控為37條，總體看，內容偏重于事后的應急和救濟，與環境和健康管理所要求的事前預防原則不相符合。在調整方法上，我國環境與健康立法具有行政性，多采取強制性手段。我國環境與健康立法的內容主要是行政性條款，調整方法上采用行政管制措施，對于民事方法比較忽視，特別在環境污染致人體健康損害方面沒有足夠重視，對于公民權利保護不夠。

2.條文關聯性較差

條文的關聯性較差是指環境與健康立法條文或者屬于原則性條款，或者屬于一般性條款，與環境與健康法律關系調整的關聯性差。

第一，一些條文屬于環境與健康立法的原則性條款，如憲法的依據性條款、立法目的條款等。這類條款沒有具體的權利義務內容，因而其指導性和宣示性意義大于操作性和實際性意義。雖然從表面上看這類條文屬于環境與健康立法，但是對環境與健康法律關系的調整意義不大。

第二，多數條文都不是專門規定環境與健康的，而是從環境保護相關法律的制度，特別是污染防治的制度中引申出來，如環境標準、環境影響評價、環境監測、環境預警、環境應急等。之所以將其納入環境與健康立法范疇，原因在于上述規范的實施也能起到保護人體健康的作用。但此類條文在性質上更多屬于一般性的環境污染治理條文，而非專門規范環境與健康的。這類條文從表面上難以看出是否屬于環境與健康立法，在法律適用上經常被忽視。

3.制度內容不完整

從實證法來看，環境與健康立法內容主要在管理體制、應急管理、損害賠償、立法目的等幾個方面，環境與健康很多重要的制度缺失，導致環境與健康立法體系運行不暢。環境與健康立法制度內容還缺乏健康風險管理制度、健康準入制度等重要制度，制度體系上有重大缺口，制度運行上有阻塞。同時，已有制度，如環境與健康管理體制、環境健康標準、環境健康監測、環境健康事故應急、環境健康損害賠償等也比較粗糙，內容上很不完備。

三、完善我國環境與健康立法的對策建議

為了推進我國環境與健康立法，必須將風險管理與損害賠償相結合，重點從健康風險管理入手，完善現有立法。

（一）風險管理與損害賠償相結合

《國家環境保護“十二五”環境與健康工作規劃》指出：“立足風險管理是環境與健康工作的核心任務。環境風險管理是基于科學決策的管理模式，體現了防患于未然的管理理念。”[1]從環境與健康立法的國際經驗來看，主要有兩種管理立法模式：一是風險管理導向的立法體系，一是損害賠償為核心的立法體系，二者在不同的國家分別得以體現和運用。美國是典型的風險管理模式，[2]而日本則是典型的損害賠償模式，[3]但無論是哪種模式，都沒有將風險管理和損害賠償割裂，而是相互結合。特別是在日本，其環境與健康立法起初走的是末端損害賠償之路，但是也逐漸發展出環境風險管理制度，與傳統的健康損害賠償制度相結合，摸索出了一套損害賠償與風險管理相結合的模式。風險管理和損害賠償相結合是指環境與健康立法既要注意事前預防性質的風險管理，又要在環境污染事故發生之后，充分保護相對人的權利，構建完善的損害賠償制度。

風險防范原則是環境保護的基本原則，環境健康領域亦是如此。一旦發生了污染事故，將可能對人體的生命健康造成嚴重危害。這種危害后果可能是無法挽回的，也無法用金錢完全彌補，因此，做好事前風險防范是最佳選擇。同時，風險管理有利于環保部門進行管理，是環境與健康管理的有力抓手。另一方面，環境損害賠償也是必不可少的。環境損害賠償可以從經濟上遏制排污者的排污沖動，維護受害者的權益。環境健康風險管理做得再好，也不能避免環境污染事故的發生，環境與健康問題的最終解決，還得依賴于環境健康損害賠償機制。

基于上述理由，我國環境與健康立法應當秉持健康風險管理與健康損害賠償相結合的思路，著力加強健康風險管理，構建環境與健康事故的防火墻。

（二）構建環境健康風險管理的立法

依照上述思路，必須重視環境健康風險管理立法，推進環境健康風險評價、人體健康準入等支柱性制度的建設。

1.革新立法目的和基本原則

首先，應當將“降低環境風險，保障人體健康”作為環境立法目的的重要部分，在修改《環境保護法》和污染防治單行法時予以落實。

其次，確立人體健康保障的優先地位。《環境保護法》第一條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”可見，這部法律從根本上還是為經濟建設服務的。應該在立法目的上明確規定，經濟社會發展與環境保護相協調，這樣才能確保環境保護工作的優先地位，確保人民群眾的生命安全和身體健康。

再次，將預防為主、防治結合原則變為風險防范原則。[4]防治結合的原則看似合理，但其中卻包含了允許一定的環境污染和破壞存在，這實際上在人們的心理上打開了一個缺口，即如果沒能得到預防，還是可以治理的。目前我國經濟發展迅速，環境污染形勢沒有得到根本遏制，預防為主、防治結合的做法在實踐中被證明是不可行的，風險防范原則必須要得到重視。風險防范原則要求人們及時評估風險，及時發現事故苗頭，控制風險轉化為事故，是徹底的預防思路。

2.確立環境健康管理體制

明確各級地方政府和環境保護部門的健康保護職責和環境健康風險防控責任。應當確定環境保護部門為環境與健康事務的主管部門、衛生部門等相關管理部門在各自職責領域內負責的管理體制。

3.構建環境健康風險管理制度

風險管理是安全管理的重要方法，在內容上至少包括風險識別、風險評估、風險控制三個環節。第一，國家進行環境與健康風險管理，制定環境健康風險物質清單，對納入清單的物質進行重點和優先控制，實行總量控制和風險預防，清單由國務院環境行政主管部門會同相關部門制定。第二，從源頭上識別健康損害風險，即識別人類活動帶來的人體健康損害風險源。必須實施全天候監測和監控，建立環境健康標準，特別是特征污染物的環境健康標準。根據環境健康標準，識別健康風險。第三，建立健康風險評價制度。我國環境法體系有環境影響評價，卻無環境健康風險評估。環境健康風險評估，是環境與健康管理的前提，通過風險評估確定重點控制污染物和確立風險等級。建議在修改《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》時，將建設項目和規劃的健康影響評價納入環境影響評價的范疇，對建設項目和規劃的環境健康影響進行評價。第四，完善環境健康突發事件應急制度，減少環境污染突發事件對人體健康的危害。

（三）完善環境健康損害救濟制度

我國的環境健康損害附屬于《侵權責任法》和《環境保護法》等法律文件中，沒有考慮到環境健康損害的特殊性。筆者以為，應當建立環境污染健康損害與環境污染財產損害二元歸責機制，并在環境健康損害領域引入懲罰性賠償制度。

1.環境健康損害與環境財產損失的二元歸責

環境健康損害和環境財產損害的二元歸責是指在堅持環境污染致人體健康損害無過錯責任時，確立環境污染致財產損害的過錯責任。

我國現行法將環境侵權統一確定為無過錯責任。筆者以為，應當將環境污染導致財產損害的規則從統一的環境侵權規則中分離出來，即環境健康侵權仍然堅持無過錯責任，但環境污染導致財產損害應當為過錯責任。之所以如此，原因在于：如果環境侵權采取一刀切的一元規則，是沒有認識到人身價值與經濟價值之間的本質區別的結果，這種做法忽視了人身健康之于物質財富的價值優位，在賠償能力一定的情形下，很可能使得環境健康侵權得不到充分的賠償。同時，一元模式加重了排污者的負擔，排污者的責任過重，這對排污者是不公平的，也可能會遏制社會經濟的發展。

2.懲罰性賠償

根據《民法通則》和《侵權責任法》等法律文件的規定，我國環境健康損害賠償以補償為原則。如果被告因為其侵權行為所獲得的收益大于其應當支付的賠償費用，那么損害賠償便不足以阻止加害行為的發生。人們常說，我國環境健康侵權領域是“守法成本高，違法成本低”[5]。之所以如此，原因之一在于賠償責任對排污者沒有足夠的威懾性。故需要引入懲罰性賠償制度，[6]加大賠償的額度，從而改善上述局面。但也應當注意，懲罰性賠償的適用范圍應當加以限定。筆者認為，環境健康侵權領域的懲罰性賠償適用于兩種情形：未進行排污申報登記而偷排的和故意超標排污的。兩種行為的行為者主觀惡性較大，符合懲罰性賠償制度的機理。排污者有上述兩種情形之一的，應當雙倍賠償受害者的損失。

我國環境與健康立法工作雖然已經開展，但是也存在一些問題，遠遠跟不上實踐的需求，其突出問題是立法分散，和環境與健康法律關系的調整關聯性不大。為了推進我國環境與健康立法，必須堅持健康風險管理和損害賠償相結合的立法思路，著重從風險管理入手，構建健康損害評估等制度。當然，環境健康損害賠償領域的革新也需跟進。例如，構建環境健康損害與環境財產損失的二元規則，在環境健康損害領域引入懲罰性賠償制度。

[1]文雯.防范環境風險管理怎么跟上？[N].中國環境報,2011-04-03.

[2]賀桂珍,呂永龍.美國、加拿大環境和健康風險管理方法[J].生態學報,2011,(2)：557.

[3]程凌香.日本的自然災害風險管理法律體系及其啟示[J].公民與法,2012,(3)：64.

[4]王燦發.論我國《環境保護法》的修改[J].中國地質大學學報(社會科學版),2011,(5)：32.

[5]吳曉鋒.必須矯正環評“違法成本低，守法成本高”反常現象— —訪環境法專家曹明德教授[N].法制日報,2008-07-20.

[6]高麗紅,余耀軍.環境民事侵權適用懲罰性賠償原則之探究[J].法學,2003,(3)：111.