什么是環保立法的方向

環保部近日公布了向全國人大常委會法制工作委員會提交的關于《環境保護法修正案（草案）》的主要意見，意見認為該草案存在四個方面的問題，包括在合理界定環境保護法與專項法的關系上，基本定位還不夠清晰，在配置環保監管職能上，會對現行體制造成沖擊等。

從1979年頒布了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，到1989年環保法頒布后，一直沒有改動。環保法是核心，是環保領域的基本法。我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。十八大響亮地提出了努力建設美麗中國的目標，要求從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，為人民創造良好的生產生活環境，并為全球生態安全作出貢獻。因此，從加強生態文明制度建設的角度看，此次環保法的修訂，意義極大。

從環保部對草案意見的“需要完善的環境管理制度和措施及相關規定”的具體內容來看，環保部的意見分為三類。

第一類是強調環保部門在環保標準、規范等制定上的排他性地位。例如，將草案中環保標準由環保部門會同有關部門制定恢復為環保部門制定；環境基準表述為環保部門組織制定；環境監測由“環保部門會同有關部門制定監測制度和規范”，恢復為現行法律規定的“環保部門制定監測制度和規范”。

第二類是強化環保部門的管制權限。例如，希望總量控制指標分配由草案規定的“由國家發改委提出”改為“由環保部提出”，將排污收費中的“征繳費用”改為“繳納排污費”或“繳納環境稅費”，將建設項目“污染防治設施”改為“環境保護設施”，刪除擅自拆除、閑置污染防治設施只有“超標”才能處罰的限制條件，建議“在法律責任部分補充10個方面的通用性處罰規則”等等。

第三類是強調環保在國民經濟與社會發展中的重要地位。例如，建議恢復和保留現行法律第四條關于“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展規劃”的規定；或者將草案中“根據國民經濟和社會發展規劃編制環保規劃”，修改為“環保部門會同有關部門，與國民經濟和社會發展規劃綱要同步編制國家環保規劃”。

這些意見背后的含義是：第一，環保部門原有的獨占性權力（正式的說法是“綜合宏觀職能”），不能因為修正案的出臺而被削弱。第二，環保部門未來得自嚴格管制的收益，應當因為修正案的出臺而增加。第三，分享權力必須以環保相關的原有利益擴大、原有地位提升（或至少不被削弱）為前提。

意見給人感覺到被忽視的是，修正案中提出的“會同有關部門”等看似分權的內容，是在現有環保監管失控事件屢屢出現、環保問題引發的群體性事件頻繁發生、人民群眾對環境問題的關切越來越嚴重等背景之下提出來的。

或者說，環保部門可能并未忽視這一點，但其提出的辦法是強化環保部門的地位與權力，其立論的依據或許是因為環保是一個非常專業的議題，必須由環境保護相關專業的技術專家與官僚來進行決策和作出結論，例如，環保部的意見提出，“補充規定縣級以上地方環保部門統一發布本轄區環境信息”。

環境深深地嵌入了每個人的生活，環保是每個人最直接的感受。彌漫在空氣中的霧霾與臭雞蛋氣味、發黑或發黃發綠的河水，已等不及環保部門發布的指數來證實或證偽。正像陪審團制度下，幾乎所有的陪審員都不是法律專家一樣，對與錯、是與非、正義與邪惡、高尚與卑下，最普通的人也可以通過最樸實的認知，進行分辨。這也是原環保法“公眾參與原則”的精髓。

環保法的歲數已經不小了，人們期待修正案讓它恢復青春與活力，但這并不意味著一定要讓環保部門借此獲得更大的管制權力。環保牽涉到經濟社會生活的方方面面，但也絕不意味著環保部門的影響要據此滲透到經濟社會的方方面面。恰恰相反，這意味著各利益相關的部門、企事業單位與民眾本身，應當更廣泛地介入到環境標準、規范、制度的決策中去，這樣才能賦予環境決策協商民主程序的合法性，從而讓出臺的標準、規范、制度具備更高的可執行力。

作為環保領域的根本大法，環保法固然要對環保部門的權限作出必要的強調與尊重，以確保其執行有關規制的權威，但歸根結底，它不是環保部門據以管制社會的手段，而是中國民眾向環保部門要求基本環境權利與環境服務的依據。環保法是整個生態環境保護制度建設的要件。除了在環境保護上做到更具操作性的有法可依之外，更重要的還有增強全民全社會節約資源意識、環境保護意識、生態文明意識，并通過法治的軌道邁向生態文明的新時代，理解這一點，才不會迷失環保立法的正確方向。