新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度簡析——以海南省海口市為例

鄺 野

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）是我國社會保障體系的重要組成部分，是一項與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其它社會保障政策相配套的政策，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系健全完善的重要“民生工程”。海口市實施新農(nóng)保制度以來，雖取得了一定的成績，但也存在著不足，如何在海南建設(shè)國際旅游島、海口市建設(shè)“宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜游”最精最美省會城市背景下，促進海口市新農(nóng)保工作健康持續(xù)發(fā)展，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險體系，有效保障城鄉(xiāng)居民老年基本生活，促進社會和諧穩(wěn)定，筆者就此問題做些粗淺的探討。

一、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提出的背景

我國改革開放后，黨和政府高度重視社會保障制度建設(shè)，在社會保障制度尤其是在社會養(yǎng)老保障制度體系建設(shè)方面采取了一系列重大措施。1997年統(tǒng)一了全國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，確立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，覆蓋范圍逐步擴大到城鎮(zhèn)個體工商戶。在農(nóng)村，始終堅持實行五保供養(yǎng)制度，為“三無”老年人提供基本生活保障，2007年又全面實施農(nóng)村最低生活保障制度，農(nóng)村居民的生活得到有效的保障。雖然改革開放以后，農(nóng)民擁有集體土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，家庭養(yǎng)老、土地保障是農(nóng)村養(yǎng)老保障的主要方式，但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村青壯年勞動力大量外出務(wù)工，加上大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，家庭養(yǎng)老和土地保障的功能逐步弱化，農(nóng)村老年貧困人口越來越多，農(nóng)村老年居民的基本生活缺乏有效保障。1997年，全國31個省、市、自治區(qū)的很多縣，根據(jù)當(dāng)時國家民政部頒布的方案精神，也都開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險探索，但由于多數(shù)地區(qū)沒有集體補助和政府補貼，制度模式滯后，保障水平較低，參保率不高，農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)處于停滯狀態(tài)。為順應(yīng)從以家庭養(yǎng)老模式為主向社會養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)變，我國政府決定，從2009年開始試行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，要求在10%的縣(市、區(qū))實行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，到2020年以前實現(xiàn)全部覆蓋。2009年9月，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，明確了實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作的基本原則、制度模式和籌資方式等政策措施，也明確了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的制度模式，自此新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作正式啟動。這標(biāo)志著我國基本養(yǎng)老制度向城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)，邁出了具有歷史意義的一步。

二、海口市實施新農(nóng)保制度過程中值得借鑒的經(jīng)驗做法

2009年國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。海口市美蘭區(qū)被國家列為首批新農(nóng)保試點單位，并于當(dāng)年啟動試點工作。2010年10月海口市秀英區(qū)、瓊山區(qū)、龍華區(qū)接著也開展新農(nóng)保制度工作，自此新農(nóng)保制度在海口市實現(xiàn)了全覆蓋。截至2011年海口市參保人數(shù)為27.5萬人，參保率達到了95%，發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金人數(shù)75855人，發(fā)放率100%，真正實現(xiàn)了新農(nóng)保制度全覆蓋。海口市實施新農(nóng)保制度以來，取得了較為顯著的階段性成果，總結(jié)出了一些有益的經(jīng)驗。

1.制定政策，建立制度。2009年12月底，海口市美蘭區(qū)作為全國首批新農(nóng)保試點單位正式啟動新農(nóng)保試點工作，根據(jù)《海南省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點方法》（瓊府〔2009〕81號），2009年12月海口市出臺了《海口市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實施方案》（海府辦〔2009〕368號），為美蘭區(qū)實施新農(nóng)保試點工作提供了政策、制度和措施保證。自2010年第四季度起全省鋪開新農(nóng)保工作，同年10月，《海南省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險暫行方法》(瓊府〔2010〕）70號)頒布實施，海口市重新修訂并出臺了新的《海口市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作實施方案》（海府辦〔2010〕352號），指導(dǎo)全市實施新農(nóng)保工作，從此新農(nóng)保工作就有政策、法律做保障。

2.扎實開展，夯實基礎(chǔ)。一是制定工作方案，建立聯(lián)動機制。制訂新農(nóng)保試點工作實施方案，成立市、區(qū)新農(nóng)保試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各區(qū)建立由鎮(zhèn)、村、組干部組成的三級聯(lián)動工作機制，形成了自上而下，橫向到邊、縱向到底的綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是加大財政投入，提供資金保障。按照民生優(yōu)先、保障為重的原則，認(rèn)真做好資金測算工作，適當(dāng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，及時落實新農(nóng)保啟動經(jīng)費、工作經(jīng)費和配套補貼。三是深入調(diào)查摸底，加快信息錄入。組織區(qū)、鎮(zhèn)、村、組四級工作人員1000多人次進村入戶開展調(diào)查摸底，發(fā)放填寫10多萬份調(diào)查表，連續(xù)苦干一個多月，完成了適齡參保人員的信息錄入工作，為保費征繳和待遇發(fā)放打下了堅實的基礎(chǔ)。四是強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高工作效能。組織開展以政策業(yè)務(wù)知識和實際操作為主要內(nèi)容的培訓(xùn)，并有針對性地把培訓(xùn)班辦到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會，重點強化村（組）干部的政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強服務(wù)意識，為全面開展新農(nóng)保工作夯實基礎(chǔ)。五是加強宣傳引導(dǎo)，營造參保氛圍。海口市在實施新農(nóng)保工作中，按照“多渠道、廣角度、深層次、全覆蓋”的要求，全方位開展宣傳發(fā)動工作，讓農(nóng)民真正認(rèn)識到新農(nóng)保的優(yōu)越性，不斷增強農(nóng)民群眾參保意識，變要我參保為我要參保。

3.以點帶面，推動征繳。保費收繳是推行新農(nóng)保試點工作的重點難點工作，海口市按照“以點帶面，先易后難，科學(xué)安排，整體推進”的思路，通過建立參保繳費平臺，開設(shè)綠色通道；找準(zhǔn)突破口，逐步鋪開；抓典型示范作用，帶動參保繳費；落實工作責(zé)任，層層包干；合理按排，整村推進，集中代繳，加快繳費等舉措，有效推進保費收繳工作。

4.經(jīng)驗帶動，全面推行。雖然新農(nóng)保工作政策性強、涉及面廣、任務(wù)重，加上經(jīng)辦機構(gòu)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)辦能力不足，海口市在推進新農(nóng)保過程中遇到很多困難和問題，但通過理清思路，不斷實踐，探索總結(jié)并完善了試點形成的新農(nóng)保工作“105431”模式經(jīng)驗。在試點模式經(jīng)驗帶動下，全市新農(nóng)保工作按照“機構(gòu)、人員、經(jīng)費、場地、設(shè)備”五到位的要求，扎實有效地推進，新農(nóng)保工作取得了明顯的成效。

三、海口市新農(nóng)保制度存在的主要問題

海口市實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度取得了顯著成果，但由于制度設(shè)計上的某些缺陷、工作條件的限制及工作經(jīng)驗的缺乏等，在推進新農(nóng)保工作中仍暴露出一些問題，值得深入研究。

1.制度設(shè)計缺陷。新農(nóng)保基金實行市縣統(tǒng)籌，而市縣統(tǒng)籌在實踐中暴露出一些問題。第一，市縣統(tǒng)籌保障層次低，各市縣養(yǎng)老待遇標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，社會保障互濟性的特點沒有充分體現(xiàn)出來。第二，實行市縣統(tǒng)籌，導(dǎo)致信息管理系統(tǒng)不能實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計和使用過程會產(chǎn)生各種問題，影響系統(tǒng)操作使用。第三，關(guān)于城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險的制度共有新農(nóng)保、老農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險4等項制度，但制度銜接政策不明確，一定程度上影響了新農(nóng)保及其它制度的有效開展。

2.管理體制不順。目前海口市社會養(yǎng)老保險制度有城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、老農(nóng)保、被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，這些不同類型的養(yǎng)老保險所屬的管理機構(gòu)不一。當(dāng)前由于社會人口流動性較強，部分農(nóng)村富余勞動力就業(yè)不穩(wěn)定，所參加的社會養(yǎng)老保險也經(jīng)常在變。當(dāng)他們處于就業(yè)狀態(tài)時，參加的是城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險，當(dāng)處于在家待業(yè)狀態(tài)時，就參加新農(nóng)保。由于城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險和新農(nóng)保分屬不同的單位負責(zé)，管理體制不夠順暢，效率不高，給參保人造成不便，同時也難以體現(xiàn)社會保障公平性的特點。

3.資金投入不足。新農(nóng)保資金投入不足主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)偏低上。國家確定的新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金為每人每月55元，海南省新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金經(jīng)過調(diào)整后為每人每月70元（中央財政負擔(dān)55元，地方財政負擔(dān)15元）。總體來說，基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平偏低，吸引力不大，尤其對中青年人來說，由于就業(yè)情況不穩(wěn)定，擔(dān)心制度銜接不順暢等原因，存在著等待觀望情緒，成為新農(nóng)保持續(xù)健康發(fā)展的制約因素。

4.基金運行渠道單一，管理手段不高。按照現(xiàn)行政策，新農(nóng)保資金只能存入銀行和購買國債，其保值增值能力不強。新農(nóng)保基金財務(wù)管理缺乏會計管理專業(yè)人才，管理手段不高，管理不夠規(guī)范，影響了基金管理的效率和安全。按規(guī)定，個人賬戶儲存額參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息。投資渠道單一，基金收益率不高，養(yǎng)老基金保值增值能力不強，不利于新農(nóng)保制度吸引力的提高。

5.經(jīng)辦力量薄弱。隨著新農(nóng)保工作的深入開展，新農(nóng)保工作由試點初期的多個部門協(xié)作推進轉(zhuǎn)向由新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)全面具體負責(zé)常態(tài)化管理工作。從海口市新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)能力比例表（如下表）可知，各級農(nóng)保工作平臺基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)辦人員少。此外，行政村沒有勞動保障服務(wù)機構(gòu)，行政村和經(jīng)濟社（自然村）沒有專管員和協(xié)管員，造成村級新農(nóng)保常態(tài)化管理工作跟不上，自然減員注銷、新增待遇領(lǐng)取人員申報等大量工作難以規(guī)范辦理。同時，基層經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)能力較低，難于適應(yīng)經(jīng)辦管理工作需要。所以，面對全市新農(nóng)保將近28萬參保人員，海口市新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)體系必將面臨極大的挑戰(zhàn)。

海口市新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)能力比例表

四、完善海口市新農(nóng)保制度的對策建議

通過對海口市新農(nóng)保制度運行過程問題的剖析，存在的問題既有政策制度層面的，也有具體操作層面的。筆者認(rèn)為必須積極研究對策，不斷健全社會保障制度，完善社會保障體系，逐步實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化，更加體現(xiàn)社會保障的公平性和互濟性特點。

1.加強新農(nóng)保制度的法制建設(shè)。《中華人民共和國社會保險法》于2011年7月頒布實施，為全國各地新農(nóng)保試點的進一步實踐提供了宏觀的法律指導(dǎo)。海口市的新農(nóng)保事業(yè)剛剛起步，迫切需要加強法制建設(shè)。首先要以《社會保險法》為準(zhǔn)繩，結(jié)合實際情況建立健全新農(nóng)保制度的法律法規(guī)，同時做好《社會保險法》和相關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育普及工作，使廣大參保農(nóng)民真正認(rèn)識和認(rèn)同新農(nóng)保制度，并能運用法律法規(guī)來維護自己的權(quán)利和正確履行義務(wù)；其次要依法建立健全各種有關(guān)工作機制，如信訪接待、紀(jì)檢監(jiān)察等，使新農(nóng)保制度的法制建設(shè)能夠長期發(fā)揮效應(yīng)。

2.加大財政投入力度。資金支持是建立新農(nóng)保制度的重要條件，政府要加大財政補貼力度，保證資金的及時到位，確保新農(nóng)保制度持續(xù)運行、健康發(fā)展。一是對“出口”補，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)保制度設(shè)計的出發(fā)點是堅持低水平起步，確保把制度先建立起來。當(dāng)前物價水平越來越高，海口市新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月70元標(biāo)準(zhǔn)是較低的，對于需要參保繳費的年輕人來說，吸引力不大。要參考城市最低生活保障線和農(nóng)村最低生活保障線，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展、居民收入及物價消費水平，地方政府可通過加大投入來提高“出口”補貼，適當(dāng)提高新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老保險待遇標(biāo)準(zhǔn)。二是對“入口”補，提高財政對參保農(nóng)民繳費補貼。目前海口市新農(nóng)保繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置為100至1000元七個檔次，假如按照最高標(biāo)準(zhǔn)每年繳納1000元計算，連續(xù)繳費15年個人賬戶才積累16500元，個人賬戶始終處于一個很低的積累水平。地方政府要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展水平，提高繳費補貼標(biāo)準(zhǔn)，尤其是要適當(dāng)增加高繳費的補貼額度，體現(xiàn)“多繳多補，多繳多得”原則。這就讓青年農(nóng)民看到希望，更加愿意參保繳費，在一定程度上既提高新農(nóng)保的參保率，又提高個人賬戶基金積累。

3.加強新農(nóng)保管理機構(gòu)能力建設(shè)。通過整合基層勞動保障工作平臺資源，創(chuàng)新基層勞動保障平臺建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，積極吸收社會保障、財務(wù)會計、基金會計、計算機等專業(yè)人才，迅速擴大與新農(nóng)保工作任務(wù)基本相適應(yīng)、能滿足業(yè)務(wù)工作開展需要的人才隊伍；根據(jù)工作的分工，定期安排相應(yīng)的培訓(xùn)課程，使培訓(xùn)工作規(guī)范化、制度化、科學(xué)化，全面提升經(jīng)辦隊伍人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)工作技能和管理服務(wù)能力；經(jīng)辦機構(gòu)要按照科學(xué)合理、優(yōu)質(zhì)高效、責(zé)權(quán)明確的原則，制定內(nèi)部控制度、基金內(nèi)審稽核制度及信息披露制度等，不斷強化基礎(chǔ)管理，在工作中執(zhí)行統(tǒng)一的業(yè)務(wù)流程和崗位規(guī)范，進一步加強新農(nóng)保管理機構(gòu)能力。

4.加大宣傳工作力度。宣傳工作是新農(nóng)保工作的一項重要內(nèi)容，尤其是在制度實施初期，農(nóng)村居民對政策還不熟悉不認(rèn)同時，就必須把宣傳工作擺在更加突出的位置。政府要制定專門的宣傳方案，充分利用廣播、電臺、電視、報紙等媒體，進行廣泛深入宣傳。組織專人負責(zé)到農(nóng)村入戶宣傳，解讀政策。各農(nóng)村地區(qū)也可充分利用當(dāng)?shù)刭Y源進行宣傳，讓新農(nóng)保制度真正深入人心，使此項惠農(nóng)政策真正落到實處，為新農(nóng)保工作的順利開展?fàn)I造良好的輿論氛圍。

5.推動社會保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。目前海口市實施的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險有老農(nóng)保、新農(nóng)保、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險（以下簡稱城鎮(zhèn)居保）、被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，由于各保險制度之間有差別，不能很好的體現(xiàn)社會保障的公平性和互濟性原則。要實現(xiàn)社會保障城鄉(xiāng)一體化，當(dāng)務(wù)之急是將城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險統(tǒng)一起來。基本思路是：不再以老農(nóng)保、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險作為單獨的社會保障政策，而是讓身份變換的人員自主選擇參加新農(nóng)保、或城鎮(zhèn)居保、或城鎮(zhèn)從業(yè)人員養(yǎng)老保險，使其在享受較高養(yǎng)老待遇的同時有效解決因身份不清不好參保的問題。建立城鄉(xiāng)一體化的居民社會養(yǎng)老保險制度，有利于推進城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，進一步理順管理體制，推動戶籍制度改革，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

[1]鄭功成.社會保障學(xué)［M］.北京：中國勞動社會保障出版社，2005：7-8.

[2]吳英英.建立我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的研究［D］.天津：天津師范大學(xué)，2008.

[3]張惠英.長沙市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老研究［D］.長沙：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2010.