海南陵水可持續發展的財政政策研究

黎 云

加快民族地區的經濟發展，統籌城鄉關系，實現各民族、社會各階層的共同繁榮，縮小民族地區與經濟發達地區之間的差距，是從根本上落實科學發展觀的必然選擇，也是海南今后經濟和社會發展的共同選擇。羅保銘同志在海南省第六次黨代會上明確指出，“到2016年，力爭全省生產總值、地方公共財政收入、城鄉居民收入在2011年的基礎上翻一番。……創建基本公共服務均等化先行區取得顯著成效……基本普及學前教育、高中階段教育，實施中等職業教育免費，健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”近幾年來，按照省委省政府經濟發展思路，作為民族地區的陵水縣，把可持續發展的財政政策總體目標作為實現政府發展目標的重中之重，通過財政支出與稅收政策來調節總需求，提高財政政策對市場的調控力度，從而使經濟社會保持穩定增長。

一、“十一五”期間，陵水縣財政工作的幾個亮點

“十一五”時期，陵水縣按照公共財政要求，運用積極的財政政策為地方經濟社會可持續發展提供強有力的保障。

（一）支持社會事業發展

1.增加教育投入力度，大力發展教育事業。通過多方籌措資金，確保教育投入快速增長。累計投入77109萬元，主要是通過積極落實“兩免一補”政策，并從2010年起將政策范圍擴大到高中階段，學生課外輔導讀物全部由政府買單，提高義務教育階段公用經費標準和貧困寄宿學生補助標準；積極實施教育移民工程；完成67間農村中小學校舍改，新建1所小學，改擴2所中學；實行教師工資與公務員工資拉平；投入3591萬元扶持中等教育，免除中專生學雜費及課外輔導讀物等。

2.加大科技投入，促進農業科技服務水平進一步提高。陵水縣始終堅持做好“強化培訓強素質，拓寬領域促服務”文章，營造農技推廣服務平臺，提升農技服務水平。科學技術累計投入390萬元，主要是用于擴大農業科技110服務覆蓋面，新增12個服務站，培訓農民5萬人次，不斷擴展農業科技服務內容，提供優良品種、節水灌溉、測土配方施肥、設施農業等技術服務，科技服務水平不斷提高，農業節本增效日趨明顯。

3.增加文化投入，豐富人民文娛生活。通過加大文體基礎設施的投入及舉辦一系列的文體活動，在豐富人民群眾文體生活的同時，進一步提升陵水的知名度。“十一五”時期，文化體育累計投入28896萬元，主要是建設文化廣場、文化綜合樓，擁有10000座位的綜合體育場、4000座位的室內體育館及游泳館、國家羽毛球隊冬訓基地等相繼落成。

4.扎實推進就業和社會保障工作，維護社會穩定。堅持把提升城鄉群眾的幸福指數作為各項工作的出發點和落腳點，扎實推進就業社會保障工作。社會保障和就業累計投入56622萬元，主要是用于實施農村富余勞動力轉移培訓工程，為1.3萬城鄉勞動者提供職業技能培訓補助；新開發419個公益崗位；為城鄉居民提供最低生活保障，實現動態管理下“應保盡保”；新建廉租住房930套，建設面積4.65萬平方米；建設舊糖廠安置區720套經濟適用房及300套城市棚戶區改造；提前3年完成茅草房改造；完成3598戶農村危房改造。

5.加大醫療衛生投入，逐步完善醫療衛生服務體系。陵水縣注重以改善民生為出發點，不斷完善醫療衛生服務體系。通過加大醫療衛生投入，促進基本公共衛生服務均等化，確保人均基本公共衛生服務經費標準不低于25元。醫療衛生累計投入35374萬元，主要是用于完成89個村衛生室、16個衛生院建設，提高農村衛生服務水平；建設新人民醫院和縣中醫院及配備醫療設施，提高公立醫療服務能力；提高新型農村合作醫療補助標準，實現參保率100%，財政補貼標準從原來2006年的90元/年，提高到2010年的120元/年；提高城鎮居民基本醫療保險補助標準，實現參保率保持在90%以上。

6.加強生態環境保護，促進經濟可持續發展。環境保護累計投入7349萬元，主要是用于建設縣垃圾處理場和污水處理廠，為地方經濟可持續發展奠定了良好的基礎。

7.加大“三農”扶持力度，逐步改善農民生產生活條件，促進農業增產、農民增收。農林水事務累計投入67854萬元，主要是用于落實各項惠農補貼政策，除了及時撥付上級下達轉移支付資金外，2010年縣政府還按1：1比例予以配套；加大農村基礎設施建設，修建除險加固水庫22座，硬化渠道159公里，整治田洋10個、面積9.67萬畝，新建鄉村道路143條，長385.07公里；新建設施農業3萬畝，成立67家農業專業合作社；創建文明生態村90個，完成“一池三改”6.6萬戶。

8.完善城市基礎設施建設，不斷提高城市功能。城鄉社區事務累計投入97044萬元，陵水河防洪堤、市政道路一期工程、椰林大橋、陵水大橋、北文路至新醫院道路、濱河南二期工程、城鎮供水管網、3萬噸自來水廠等一批市政重點建設項目開工建設并投入使用，促進城市功能不斷提高。

（二）培育村集體經濟發展

通過抓村級會計委托代理、民主理財、財務公開等措施，不斷增強村級財務的透明度，防范腐敗行為的發生。同時，為進一步支持村集體經濟發展，按每個村委200萬元的標準投入5600萬元，成立28個村集體公司。

（三）保障民生項目發展

按照“政府主導，企業參與”的原則，成立教育發展基金會，募集資金4171萬元，資助貧困學生及改善辦法條件，同時政府出資4000萬元設立重大疾病救助基金幫助弱勢群體。

二、需要重視的幾個問題

盡管近年來陵水經濟有長足的進步，但居民人均純收入低下。陵水縣2010年城鎮居民人均可支配收入12390元，比全省平均水平少3191元。農民人均純收入4214元，比全省平均水平少1061元。

（一）經濟發展方面

1.經濟總量較小，發展速度緩慢。2010年，陵水縣地區生產總值50.13億元（僅占全省2.4%），增長18.4%，遠遠落后于全省的平均水平。

2.產業結構不盡合理，效益較差。2010年陵水縣三次產業增加值構成為44：19.8：36.2，同期全省三次產業增加值構成為26.1：27.7：46.2，陵水縣第一產業比重明顯偏高。

（二）科技進步方面

陵水縣作為一個傳統的農業大縣，在科技創新方面幾乎是空白，地方財政投入也明顯不足。以2010年為例，科技投入在全省18個市縣中排在倒數第一，與不斷增長的財政收入總量極不匹配（2010年，地方一般預算收入完成10.09億元，位居全省第五）。

（三）生態保護方面

1.生態保護投資過低。2010年，陵水縣的GDP完成501675萬元，生態保護投資額為102.4萬元，占GDP的0.02%，生態保護指數全省排在第10位。

2.城鎮污水管網不夠完善。污水處理廠受進水量低、進水濃度不高的影響，無法有效發揮減排作用。

3.畜禽養殖業廢水沒有得到完全治理，養殖廢棄物配料化及建設沼氣處理工程工作有待加強。

（四）財政運行方面

1.財政收入快速增長，但可持續性差。“十一五”時期，陵水縣財政收入持續快速增長，收入規模不斷跨上新臺階。全縣地方財政收入507170萬元，年均增幅119.8%。從收入構成看，土地類收入占地方財政收入完成總額的85.6%。從行業看，建筑安裝業和房地產業占地方一般預算收入完成總額的77.9%，房地產拉動型經濟特點比較明顯。但由于可利用土地資源不斷減少及外售型房地產銷售特點，資源及政策性因素對地方經濟影響比較大，減弱了地方財政抗波動性的能力。

2.公共財政項目支出均衡性差、公共服務水平有待提高。從支出項目看，在“十一五”期間的一般預算累計支出總額中，農林水事務支出占19.5%，教育支出占17.6%，節能環保支出占1.5%，科學技術支出占0.08%，這些項目支出占比重偏低，均衡性差。

3.財政監管方面。改革開放30年，財政監管在取得成績的同時，也派生出新的矛盾。總體上看，財政管理仍然沿襲著計劃經濟時期的這種做法，重分配輕監督現象突出；預算編制較粗，缺乏審核標準；預算執行剛性不足，缺少全過程的有效監督機制；政府非稅收入管理未徹底打破部門利益格局；許多行政事業單位存在著資產管理重購輕管的現象，重復購置與低效運轉的弊端始終沒有很好解決。

三、實現陵水縣可持續發展的財政政策途徑

（一）將中央與地方財政的權責進行合理劃分，形成民族地區穩定的財政收入機制，保證民族地區財政政策的穩定性

首先，明確劃分中央與地方的權責。凡關系全國性公共產品和服務以及具有調節地區間收入分配性質的重大事項和支出責任，應由中央政府來承擔，并享有相應的財權；凡關系地方性公共產品的事項和支出責任,由地方政府根據事權大小,分級承擔,并享有相應的財權。

其次，建立地方財政收入自穩機制。在嚴格遵循會主義市場經濟和公共財政的原則下，優化地方資源配置，通過財政管理體制的完善，加強收入征管等配套措施，以實現財政收入的持續穩定增長。

（二）培育壯大市場主體，實現民族地區經濟可持續增長

首先，堅持市場的基礎性配置作用。通過市場的有效配置，能夠使民族地區有限的生產要素都流向利潤最大化的地方，有利于民族地區經濟的快速增長。

其次，以科學發展觀為指導，注重投資發展的可持續性。任何項目的開發，都要進行統籌規劃，避免因投資不當造成環境的污染和資源的破壞，促進經濟發展的可持續性。

第三，積極引進社會資金的同時發展民族特色產業。通過深化改革和改善投資環境，吸引外部資金、技術在少數民族地區的投資和開發；同時，積極發展有特色的農業、工業和服務業，加快把資源優勢轉化為經濟優勢，進一步提高少數民族地區的自我發展能力。

第四，重視人力資源開發。在保證義務教育實施的同時，還要大力發展職業技術培訓，提高勞動者素質和教育投資的轉化率，依靠科技進步將少數民族地區的自然資源優勢轉化為經濟優勢。

第五，實行有效的稅收優惠政策。通過建立科學合理的稅收優惠地方發展稅制，支持招商引資和工業園區建設，

第六，設立產業發展基金。通過設立產業發展基金，重點支持信息、生物、新材料、新能源等產業的發展。

（三）建立多層次的生態補償機制，實現民族地區人與自然的和諧

首先，加快建立“環境財政”。按照完善生態補償機制的要求，民族地區多為山區，當地經濟欠發達，但很多地方又是重要生態功能區、水系源頭地區和自然保護區，最需要投入資金。因此在資金的安排使用上，應重點向這些地區傾斜。環境財政最主要的功能就在于幫助民族地區構建與當地自然生態環境相匹配的生產力布局，以此形成推動本地經濟可持續發展的生產能力，增強民族地區的自我造血功能，促進民族地區持續快速發展。

其次，逐步完善環境保護的稅收政策。在條件成熟的情況下，可征收生態補償稅，與此同時，對現行的資源稅和環境稅，加大調整力度，對非再生性、稀缺性資源課以重稅。隨著經濟的進一步發展，水、土地、礦產、森林、環境等各種資源對經濟的制約將越來越突出，而通過此類稅費的征收以及使用過程中管理辦法的不斷優化，將各項資源稅費重點用于生態補償，或直接向生態保護方面傾斜，對環境的保護作用也將日益明顯。

再次，建立以政府投入為主、企業和個人投入為輔的環保投融資體制。完善的投資融資體制對于環境保護的作用是穩定并且不斷擴大的。必須增加公共財政對生態補償的投入，充分調動社會各方力量，通過多渠道多形式形成生態補償資金來源。特別是重點地區和經濟條件相對較好的地區，可以設立立專項資金，用于環境保護工作。可以采取以獎代補的方式，對重點流域實施保護措施，對重點行業污染治理。投融資體制還要重點關注城鎮污水處理設施建設和農村畜禽、水產養殖污染治理，以促進環境保護工作走向深化。

（四）優化財政支出結構，促進民族地區社會可持續發展

首先，科學界定財政支出范圍。公共財政支出要突出其“公共性”，如果對生產和社會服務等市場競爭領域也介入，財政就失去其公共性，也顯得力不從心。所以合理界定公共財政的支出范圍，重點支持公共產品和公共服務，是優化財政結構的首選。

其次，增加對“三農”的投入，重點支持產業結構調整。“三農”方面：一是增加農業和農村基礎設施建設的投入；二是加大農業技術推廣和農民科技培訓，以此促進農業提質增效；三是增加農村扶貧投入，減少貧困農民數量，培育農民自主創業環境，提高農民收入，逐步實現共同富裕；四是提高涉農補貼投入，減少務農成本和壓力，提高務農收益；五是增加農村公共服務的投入，改善村容村貌，形成和諧局面。產業結構調整方面：一方面完善旅游綜合配套設施，提升旅游產業競爭力。另一方面以財政補貼資金為引導，加快促進新型工業發展，促進民營經濟和中小企業發展。

第三，關注民生，重點加大對社會公共事業的投入。民族地區的教育和公共衛生事業相對欠發達，因此，對教育事業發展、公共衛生事業的發展、科技事業發展、文化體育事業發展的支持特別迫切。財政要對社會保障、就業再就業加大投入，要重點加強在資金籌措機制方面的改革，完善城鄉最低生活保障制度，不斷滿足人民群眾日益增長的文化需求，使城鄉社會救助體系逐步成熟。

（五）強化財政監督管理，提高財政資金使用效率

首先，樹立和落實科學發展觀。重點關注涉及人民群眾切身利益的重大財政收支情況，把好財政支出關，完善財政支出管理辦法，廓清財政支出范圍，做好財政監管工作，為財政管理服務。

其次，加強協調，形成財政監管合力。財政內部要做好協調配合工作，保證財政政策的有力執行；與財政部門密切相關的單位要對財政工作加以支持，保證財政政策的暢通無阻。

第三，加強財政資金監管干部隊伍建設。人才素質和能力對強化財政監管非常重要。政策制定之后，人的執行力就是關鍵。必須選拔一批具有真才實干的人到財政崗位上，保證監管效果的真實可靠。

第四，建立以績效為導向的部門預算編制體系。這套體系要以各地區實際情況為依據，考評標準制定要有針對性，并按照標準，對照項目支出具體內容，評價預期結果。