延邊城鎮化發展的現狀與發展對策

李 鐵

（中共延邊州委黨校 經濟教研部，吉林 延吉 133002）

一、延邊城鎮化發展的現狀

延邊具有豐富的林業資源和礦產資源，改革前的30年城鎮化水平增長較迅猛。改革開放后，經濟發展步伐的加快又為城鎮化建設帶來了新的歷史機遇，其增長速度進一步加快。通過對延邊城鎮化歷程的深入分析，以及與全國城市化、吉林省城市化平均水平的橫向比較，可以得出延邊城鎮化的特征如下：

（一）延邊城鎮化率高于全國和吉林省平均水平，工業化率低于城鎮化率，城鎮化發展具有片面性

從歷史角度看是國家重工業優先發展戰略帶來的“超前”城鎮化；從近期發展狀況看是內在發展動力差，人為因素過多的“弱質”城鎮化。同全國城市化平均水平相比較，延邊城鎮化發展的水平明顯“超前”。按照非農業人口占總人口的比重作為城鎮化率，延邊同全國和吉林省平均水平相比較，至2010年末，延邊高出吉林省20.9個百分點（66.5%—45.6%）、高出全國水平16.55個百分點（66.5%—49.95%）。①以工業增加值占GDP的比重為工業化率，全國城市化率與工業化率水平基本接近，至2010年末，全國城鎮化率為49.95%，高于工業化率0.3個百分點。②吉林省則與全國的狀況相反，至2010年末，吉林省城鎮化率為45.6%，低于工業化率3.56個百分點。③延邊的城鎮化率遠高于自身的工業化率，至2010年末，延邊的城鎮化率為66.5%，超出工業化率27.9個百分點。④僅依據城鎮化率單一指標看，可以得出延邊城鎮化發展水平“超前”于全國以及吉林省的結論，但是，通過與工業化發展水平相比較，我們可以看出，延邊的城鎮化發展“超前”缺乏工業化發展的支撐，不是經濟發展而出現的必然結果。第一，延邊城鎮人口快速增長的原因主要是，延邊作為國家老工業基地之一，其城鎮化率高是緣于我國重工業優先發展的戰略，緣于國家對重點工業項目投資所帶來的城鎮人口的迅速增加。特別是大批礦山、林場等資源型產業的建設與開發，形成了大量城鎮人口，以及在原有城鎮人口基數較大基礎上的自然增長。加之延邊的撤縣建市、撤鄉建鎮等行政手段，導致大量農村人口人為地轉變成城鎮人口，使延邊非農人口快速增長，城鎮化率超前于全國和吉林省的水平。第二，延邊近年來城鎮化率高于工業化率，并不是在城鎮化與工業化同步發展基礎上所形成的“超前”，這種“超前”主要是由于延邊近年來工業化的低速發展所產生的結果。例如，原有延邊的重點工業項目：八大林業局、天寶山鉛鋅礦、老頭溝煤礦、海溝金礦、琿春三道溝金礦、開山屯化學纖維漿廠、石峴造紙廠等，經過近半多個世紀的開采和經營，已經進入資源枯竭和老化、落后狀態。始建于20世紀90年代的龍井氯堿廠、圖們煉油廠、延吉電解鋁廠等也早已破產倒閉。盡管延邊經濟在不斷發展，但工業化水平卻在不斷下降，工業增加值占GDP比重自20世紀80年代中期開始一路下滑，直至2009年才略有回升。④工業化長期的低速發展逐步拉大了兩者的差距，形成了城鎮化 “超前”的比較結果。同時，從延邊三次產業占比的演進路徑來看，第二產業占比下降的時期，第一產業卻反常地大幅度升高，違反了“第一、二產業占比逐漸下降，第三產業占比不斷上升”的正常經濟發展進程規律。表現出典型的農業經濟區域特征，形成了新的產業結構不合理狀態。因此，延邊城鎮化發展的“超前”是單純的速度型“超前”，是沒有內在質量支撐的“超前”。

（二）延邊城鎮數量增加較快，經濟總量偏小，區域輻射能力弱

改革開放以來，延邊經濟得到了長足發展，城鎮化建設也在逐步加強。至2010年年末，延邊共有建制鄉鎮66個，其中建制鎮51個，鄉15個，城鎮化率達到66.5%，④高出全省平均水平20.9個百分點，高出全國平均水平16.55個百分點。①但從總體上看，經濟明顯較弱。依據統計數據測算“城鎮化率每提高1個百分點，全社會消費品零售總額會相應提高約1.4個百分點，同時拉動GDP增長約0.5個百分點”，以此標準估計，延邊城鎮化率的提高，將拉動相應的消費增長和人均收入增長。然而，實際狀況并非如此。僅以2010年為例，延邊社會消費品零售總額比上年增長了17.6%，⑤比吉林省的18.5%低0.9個百分點；⑥比全國的18.1%低0.5個百分點。⑦到2010年年底，延邊人均GDP為24448元／人，⑤遠低于吉林省的31599元／人⑥和全國的29992元／人的水平；⑦在崗職工平均工資23753元，⑤低于吉林省的29399元⑥和全國平均水平的36539元。⑦上述統計數字反映出延邊城鎮經濟總量偏小，綜合經濟實力不強，缺乏有效的區域輻射能力。

（三）延邊城鎮建設規模初步形成，基礎設施建設落后，服務功能欠缺

延邊城鎮化率自建國后始終高于全國平均水平，而城鎮化發展的內在質量卻低于全國平均水平。至2010年年末，延邊城市煤氣普及率為90.23%⑧，低于全國平均水平1.18個百分點⑨；自來水普及率為86.67%⑧，低于全國平均水平8.36個百分點⑨；每萬人擁有公共汽車（電）車輛為3.79標臺⑧，低于全國平均水平7.3輛⑨；人均擁有鋪裝道路5.60m2⑧，低于全國平均水平7.19m2⑨。在8項標志著城市設施水平的指標中，唯有人均公共綠地面積18.30m2⑧這項指標高于全國水平7.64m2⑨，其余7項指標均低于全國平均水平⑧⑨。從以上統計數字可以看出，延邊城鎮化率雖然高于全國平均水平，但由于歷史欠賬較多，經濟實力不強，缺乏內在的自我發展和建設能力，致使延邊城鎮基礎設施建設水平低、發展慢。目前，延邊城鎮基礎設施建設落后，已經阻礙了城鎮功能的有效發揮，直接影響著城鎮居民生活質量的不斷提高。離現代化城鎮的標準還有很大的差距。

（四）延邊城鎮化前期擴張較快，近期發展放緩，內在發展動力不足

統計數據表明，延邊城鎮化水平一直很高。延邊城鎮化的高水平發展，在1980年以前屬于依賴資源、能源的開發開采。由于當時“重生產、輕建設”的發展思路，造成了延邊城鎮化發展的量的增加，卻沒有帶來城鎮化的質的提高。改革開放之初，延邊在1980年已達到45.8%①，略低于當今的49.95%的全國水平②，該年度從事非農產業的就業人員比例達到52.91%④。這主要是因為，延邊屬于移民地區，原來的礦區和林業系統吸納的從業人員均屬于城鎮人口。延邊城鎮化率高的另一因素是始于2004年的鄉改鎮式的行政推進，這也在某種程度上促進了城鎮人口增長，但是影響并不是很大，因為從1980年到2010年，延邊城鎮化率可以說是呈現出非常均衡的增長，30年間延邊的城鎮化率增長了20.7%，其間增長率波動不大，最高的增長年份是1988年，增長率也只有1.3%，其余年份只是在1%左右徘徊，絕大多數年份增長率不足1%④。同時，經濟的發展過于依賴能源、資源的消耗，第二產業發展單一，忽視第三產業的同步發展，導致城市功能發展失衡。近年來，國家經濟發展戰略的調整，產業機構不斷優化升級，延邊原有的企業沒能跟上改革的步伐，一大批產業落后、產能低下、競爭力不強的企業被淘汰。新興產業發育遲緩，尚未形成產業規模和產業體系，導致大部分城鎮的發展失去產業支撐，無法發揮城鎮對生產要素的集聚作用和對產業發展的培育功能，使延邊城鎮化發展的內生動力明顯不足。

考察比較延邊城鎮化發展的路徑可以看出，延邊城鎮化發展的特征主要表現為：延邊城鎮化率過高，工業化率偏低；城鎮數量增加較快，經濟總量偏小，經濟能力弱化，缺乏內在發展動力；城鎮建設質量水平不高，基礎設施欠缺及后續增長乏力。這些問題不僅嚴重阻礙了現有城鎮功能的有效發揮，更會影響延邊城鎮化建設的持續穩定發展，也將影響延邊整體的經濟與社會的健康發展。

二、延邊城鎮化建設的發展對策

針對延邊城鎮化建設進程中存在的“經濟實力弱化、基礎設施不足、數量擴張較快、質量水平不高、后續增長乏力”等主要問題，延邊在未來的城鎮化建設中應采取切實可行的發展策略。未來延邊的城鎮化建設應遵循：“壯大實力，強化功能，提高質量，穩定數量，適度發展”的發展方針。具體應采取以下對策：

（一）統一規劃城鎮體系，穩步推進城鎮化建設，促進城鎮化協調發展

1.統籌規劃城鎮建設體系

規劃是城鎮發展的關鍵，也是城鎮化建設的龍頭，必須堅持規劃先行，制定出高起點、全方位、具有前瞻性的各項規劃。一是制定延邊城鎮化發展的總體規劃，統攬其他城鎮化建設的子規劃，包括城鎮化發展目標、重點城市規模、城市數量、城市空間布局、產業布局、功能定位等。要充分考慮環境保護和綠化，預留好道路、學校、醫院、文化體育中心等公共設施，并通過立法形式固定下來。二是制定延吉（延龍圖）、琿春、敦化三大中心城市的發展規劃。立足中心城市與小城鎮協調發展，發揮中心城市集聚效應和輻射功能。三是制定汪清、安圖、和龍三個縣（市）城鎮發展規劃，突出中心城鎮建設，協調發展交通沿線集鎮建設。四是把城鎮發展規劃和產業發展、園區建設規劃相結合、配套、同步。建設特色城鎮，突出優勢功能，發展強勢產業，克服雷同，形成特色城鎮體系。

2.突出小城鎮建設規劃特點

小城鎮的規劃要體現前瞻性，布局和建設要體現整體性。小城鎮的建設要本著規劃一步到位，建設分步實施，長遠目標保持不變，整體格局相對穩定的原則，統籌安排、突出重點。按照《延邊城鎮發展總體規劃》的總體要求，同步搞好產業發展規劃、土地使用規劃、城市建設規劃的編制和修訂工作。依據發展規劃的建設時序重點扶持產業基礎較好、區位優勢突出、文化特色明顯的城鎮，具有一定人口規模的重點鎮要優先發展為小城市，起到區域經濟中心的作用；對于產業基礎薄弱、區位優勢不突出，但具有一定資源優勢和市場優勢的小城鎮，要通過政策引導積極培育比較優勢產業，不斷壯大經濟實力，逐步增強其城鎮功能；對于不具有發展優勢和發展前景，且基礎設施較差的小城鎮，要通過調整行政區劃實施合理歸并。總之，要在科學統一的規劃指導下，穩步推進延邊城鎮化建設，逐步實現延邊城鎮化發展與經濟發展水平相適應的基本目標。

（二）推進農業產業化，構建以農促工產業鏈條，不斷壯大經濟總量

1.創新農民經濟合作組織

延邊農業產業化發展，要以創新農民經濟合作組織、完善組織結構、提高組織化程度為先導。一是以構建現代農民經濟合作組織制度為基礎，吸收引進現代企業經營管理體制，把企業經營機制同農民經濟合作組織的經營原則有機結合起來，不斷完善法人治理結構，促進農民經濟合作組織發展逐步走向規范化。目前，可以參考比較通行的做法，推行常務理事會負責制的組織架構和管理機制，聘請有經驗的企業家擔任常務理事，具體負責農民經濟合作組織的日常經營業務。二是以保障農民經濟合作組織參與者的合法權益與利益為基本原則，提高民主參與度，強化農民經濟合作組織的民主監督與控制。三是以壯大農民經濟合作組織為目標，推動農民經濟合作組織聯合發展。針對延邊農民經濟合作組織經營規模偏小、經濟效益低下、行政條塊分割明顯的現狀，積極引導農民經濟合作組織聯合發展，發展農民專業合作社聯合社，擴大經營范圍和經營規模。例如，2009年4月8日成立的“延邊朝鮮族自治州養豬專業聯合社”，客觀上提升了聯合社與飼料廠家談判的地位。在此基礎上，組建了自己的全價飼料廠，既降低了飼養成本，又延伸了產業鏈條。建立合作社聯社，能夠有效推動農民經濟合作組織結構調整，同時可以提高農民經濟合作組織經營的集約化程度。

2.培育壯大龍頭企業

延邊農業產業化發展，要以項目建設為重點，培育壯大龍頭企業。一是發展精細農業，實施農業標準化生產，不斷以提高農業勞動生產率為主線。大力宣傳、普及標準化的相關知識。增強農業生產者對標準化生產的重視和認知程度，提高農業生產者標準化生產的自覺性；建立標準化生產認證制度，全面開展標準化的認證工作。我國現行農業標準化生產管理體系主要包括：ISO9000（質量）管理體系認證、ISO4000（環境）管理體系認證和HACCP（質量關節點）的認證三個方面的內容，要依據上述三個認證體系標準，結合延邊實際，制定具體的生產和安全質量標準。并逐步將該標準提升為行業標準、國家標準乃至國際標準；強化標準監督檢測，保障農產品質量安全。根據延邊各地區具體的生產條件，予以一定程度財政和技術的扶持。促進綠色食品、無公害食品、有機食品等產品質量認證，打造延邊農業品牌，穩步推進農產品的標準化生產。二是以加快專業農場建設，提高農業科技化程度，進一步解放農村生產力為途徑。農業正在向以高產、優質、高效、安全為標志的現代農業轉變，這是發展專業農場的基礎和現時需要。積極促進農業資源向種田能手、種養大戶、專業合作社、新興專業農場、龍頭企業集中。大力推廣規模化、機械化、標準化、專業化生產，是實現規模經營的有效途徑。三是以強化政策支持，提高農村金融服務水平，解決資金瓶頸為手段。按照延邊州政府1號文件規定，專業農場以承租土地經營權或農產品向金融機構擔保抵押貸款的合規性機制仍未確立，融資難仍是各類農民經濟合作組織發展的現實問題。要全面創新農村金融服務，為各類農民經濟合作組織的發展提供穩定的融資平臺。金融機構方面，各類金融組織，尤其是涉農金融部門，應有針對性地設計金融服務產品，著力解決各類農民經濟合作組織面臨的金融困難，創新金融服務體系；州、市縣兩級地方政府應設立專項擔保基金，為各類農民經濟合作組織提供貸款擔保。同時，通過鼓勵性政策，引導轄區內有實力的企業為各類農民經濟合作組織提供貸款擔保。強化政府同各類金融組織合作，共同開發和引入適合各類農民經濟合作組織需求的金融產品，提高金融服務水平。

（三）加強基礎設施建設，完善城鎮服務功能，努力提高城鎮承載力

1.統籌空間布局

提升基礎設施承載力應以新修編的城市發展規劃作為立足點，統籌城鄉各類基礎設施的布局和建設，以實現土地和空間的集約利用。要依據《長吉圖規劃綱要》和《延龍圖城市空間發展規劃》等，突出規劃引領和城鄉基礎設施一體化建設，推進城市空間發展戰略向城市功能定位戰略轉移。要統籌協調延龍圖核心城市；敦化市、琿春市中心城市；安圖、汪清、和龍小城市基礎設施建設。按照科學發展觀的要求，做好能源、交通、通信、城市公共設施之間的統籌規劃和論證，使之形成協調配合和應急替代格局。同時，還應繼續加強和完善城市公共服務設施建設，不斷完善和提升城市公共服務設施的承載能力。

2.統籌設計建設

積極探索提高城市基礎設施承載力的有效途徑，為做大核心城市、提升區域性中心城市功能打下堅實的物質基礎。一是著力加強城市重大基礎設施以及城際間基礎設施建設，推進與周邊城市的同城化進程，形成完善的城市交通體系和城際交通走廊。二是繼續加大農村生活垃圾和污水處理等環境衛生設施建設力度，不斷完善農村環境衛生和城市生態設施建設水平。切實做好水和大氣環境治理，污染企業關停搬遷，以及生態植被建設和保護，彰顯城市良好的生態優勢，進一步提升城市環境質量。三是全面強化城建項目包裝策劃水平，注重加大市場化運作力度，實現資源利用和投入產出最大化，并在融資手段、資本引進和資本市場融資方面拓寬渠道，以求得突破。四是加快“數字延邊”建設，推進城市管理重心下移，發揮好城建、交通兩大平臺作用，不斷提升城市智能化、信息化管理水平和檔次。五是應更加關注民生項目建設，如停車場、休閑廣場、綠蔭長廊等，不斷提升城市居民生活品質。同時，將休閑設施向小城鎮、集鎮等延伸，拓寬城市休閑空間，豐富小城鎮、集鎮居民文化生活。

（四）深化體制改革，激發城鎮發展活力，進一步增強自我發展能力

1.加快鎮級行政體制改革

在現代市場經濟條件下，政府是權力與規模有限的政府，是高效的政府。鎮級政府機構改革是行政管理體制改革的關鍵環節。一是在加快推進延龍圖行政管理一體化進程的同時，應當按照地域特點將各建制鎮適時向中心鎮歸并，科學布局中心鎮網絡，促使有限資源向中心鎮集聚。二是加快推進鎮級財稅體制改革，提高鎮級政府培育稅源的積極性，逐步構建鎮級財稅體系。三是加快推進土地流轉制度改革。按照市場機制建立和完善城鎮土地市場體系，土地使用權實行有償出讓和轉讓，經營性用地以市場手段進行招標和拍賣，充分體現土地資產價值。四是加快推進小城鎮社會保障建設。小城鎮的社會保障制度建設要依據其經濟承受力確定合理的保障范圍及繳費辦法，并全面納入當地社會經濟發展規劃，逐步實現城鄉社會保障體系無差別和全覆蓋。

2.積極扶持民營經濟發展

延邊城鎮化的發展因缺乏經濟發展的內生動力和經濟支撐，在現有的城鎮中，有較大一部分自我發展能力差，經濟實力弱，城鎮功能沒有充分體現。激發城鎮經濟發展活力，要積極扶持個體、民營經濟發展，強化城鎮功能。一是依托專業農場、特色種養殖園區，把民間資本引入農、副、特產品精加工領域，不斷延伸產業鏈條，拓展國內外市場。例如，琿春板石鎮富硒大米、富硒蘋果，其他如人參資源、黃牛、食用菌、中藥材種植等延邊特產。二是依托口岸，發揮邊境貿易優勢，在邊境鎮建立互市貿易區，鼓勵邊境貿易。三是加大政府支持力度，對農、副、特產品深加工的科研投入力度。四是積極扶持海產品出口加工基地建設，不斷拓展海外市場。

3.努力培育第三產業發展

由于延邊第一、第二產業發展相對滯后，延邊的生產服務業發展則相對緩慢。要做到一、二、三產業協調發展，增強城鎮化發展內在動力，提升城鎮化發展質量，要本著構建區域中心城市、發展重點城市、擇優發展小城鎮的發展思路，全面推進服務業的發展。一是在區域中心城市（延龍圖）、重點城市（敦化、琿春）發展現代服務業。積極發展現代物流業、特色旅游業、文化創意產業、信息服務業、中介服務業、科技服務業、商務會展業、商貿服務業、金融服務業等，促進資源向區域中心城市和重點城市集中，加快城市發展步伐。二是在小城鎮依托資源優勢，建設民俗特色鎮、生態特色鎮等，大力發展民俗文化游、生態休閑游、跨境游等特色旅游業等，不斷提升小城鎮內在發展質量。三是在邊境重點鎮依托口岸優勢，發揮通道作用，大力發展現代物流業和商貿服務業等，不斷壯大邊境重點鎮發展實力。

注釋：

①數據依據《2011年中國統計年鑒》第95頁、《2011年吉林統計年鑒》第57頁、《2011年延邊統計年鑒》第50頁整理所得。

②數據依據《2011年中國統計年鑒》第95頁、第39頁、第48頁整理所得。

③數據依據《2011年吉林統計年鑒》第57頁、第28頁、第31頁整理所得。

④數據依據《2011年延邊統計年鑒》第51頁、第21頁、第27頁整理所得。

⑤數據依據《2011年延邊統計年鑒》第233頁、第29頁、第140頁整理所得。

⑥數據依據《2011年吉林統計年鑒》第330頁、第28頁、第57頁、第80頁整理所得。

⑦數據依據《2011年中國統計年鑒》第701頁、第38頁、第95頁、第131頁整理所得。

⑧數據源自《2011年延邊統計年鑒》第111頁。

⑨數據源自《2011年中國統計年鑒》第391頁。

［1］中華人民共和國國家統計局.2011中國統計年鑒［Z］.北京：中國統計出版社，2012.

［2］吉林省統計局、國家統計局吉林調查總隊.2011吉林統計年鑒［Z］.北京：中國統計出版社，2012.

［3］延邊朝鮮族自治州統計局.2011延邊統計年鑒［Z］.香港：中國國際圖書出版社，2012.