警察執法侵權的民事責任研究

吳道霞，劉明娟，沈 燕

（中國人民公安大學 法律系，北京 100038）

公安機關是我國的治安行政管理機關和刑事司法機關，擔負著維護社會秩序、全心全意服務于人民、保障國家和社會安全的重大職責與艱巨任務。為保障人民警察能夠順利地執行人民賦予的職責，法律賦予人民警察強大的警察權，警察權作為一種特殊的國家權力，是公安機關及其人民警察履行職責的前提和保障。無論是從行政處罰權到采取強制措施權，還是從秘密手段的使用權到公開槍支警械的使用權，警察所擁有的權力無疑可以說是所有行政機關和司法機關中最強大的，在政治、經濟、文化以及人們日常生活的各個方面無不滲透強大而廣泛的警察權力。

由于警察權的這種特性，加之現有的法律制度對警察權制約機制的健全，尤其是國家賠償法的不足和缺陷，在實踐中警察以權謀私、濫用職權的現象較為嚴重，致使公民的合法權益遭到破壞得不到應有的賠償。目前，我國學者大都將突破點放在完善國家賠償制度與警察權的監督與限制上，很少有人提及將民事賠償制度引入國家賠償，使得國家賠償和民事賠償并存下大融合，二者共同發揮作用。本文倡導將民事賠償責任引入國家賠償機制，兩者相互配合，共同打擊警察執法被侵權，維護受害公民的合法權益。

一、國內外警察執法侵權的賠償制度比較研究

（一）英美法系一些國家警察執法侵權的民事賠償

絕大多數的英美法系國家由于受到司法至上原則的影響，因此，對于凡是由司法行為造成的損害，國家不承擔賠償責任，法官犯罪或有過失的除外。

在英國，公民和警察之間的糾紛，通常通過投訴警察和提起針對警察的民事訴訟來解決。除了作為專門審查警察行為合法性的警察投訴委員之外，英國不存在其他所謂專門針對違法行政行為的承擔行政責任的部門，也就是說，警察違法承擔的責任和其他公民承擔的責任一樣，不因警察這一特殊主體而有別于普通公民。一般來說，英國的投訴警察機制在實際運行中難以達到公民的合理訴求。因此，對于大多數公民而言，當其權益受到警察侵害時，更傾向于提起民事訴訟，這種訴訟完全有別于我國行政法律所規定的“民告官”的行政訴訟，是與我國規定的公民間侵權訴訟性質相同，屬于一般普通的民事訴訟。

美國是世界上較早制定國家賠償法的國家之一，《美國聯邦侵權賠償法》第264條規定：當美國聯邦政府發生侵權行為，和自然人一樣在同樣的條件和限度范圍內承擔同樣的民事賠償責任。美國的國家機關包括警察在內的工作人員的因執行職務侵權，法律通常將這種行為認定為民法上的一般侵權行為，遵守民法的規定。因此，美國也不存在國家賠償這一獨立的公法，國家例如警察等和普通公民一樣承擔民法上的責任，不因警察主體特殊而享有特權，警察承擔的一切責任的訴訟和普通民事訴訟一樣，警察的侵權行為屬于民事侵權行為，承擔的責任屬于民事賠償責任。

（二）大陸法系一些國家警察執法侵權的民事賠償

日本憲法第17條規定了國家賠償責任，第29條規定了刑事補償責任。依照憲法規定，日本于1947年制定了國家賠償法，于1950年制定了刑事補償法。《日本國家賠償法》第1條和第29條規定：國家賠償責任分為公權力行使責任和營造物管理責任兩種類型。這里公權力行使責任主要是指行使國家公權力的行政人員包括公務員、警察等因為故意或過失違法給他人造成損害時，國家對此承擔賠償的責任。比較類似于我國的國家賠償責任。但與我國不同的是，《日本國家賠償法》另外規定，當國家賠償法沒有窮盡現實出現的案例的情形下，可以運用民法的規定來處理現實出現的案例。

在德國，1896年的《德國民法典》是世界上最先規定國家賠償責任的國家，自此，由“國家無責任論”邁向“國家有責任論”。《德國民法典》第839條的規定：“（1）公務員因故意或過失違背其對于第三人應執行的職務者，應對第三人賠償由此而造成的損害；（2）僅因公務員的過失造成損害者，以被害人不能依其他方法受賠償而請求賠償時為限，負其責任”。隨后，1919年德國在世界上又首次將國家賠償責任寫于其根本大法《魏瑪憲法》中，該法明確規定：“官吏行使受委托權力如對相對人違反其職務之義務，其責任由該官吏所服務之國家及統治機關負擔，不得起訴該官吏”。由此看出，德國開始以根本大法的形式確立了國家賠償制度，以示其國家賠償的堅定性和不可動搖性。

綜上所述，英美法系國家一般將國家賠償等同于民事賠償，大陸法系雖然有的國家規定了國家賠償法，但是仍然規定：在國家賠償法無規定時適用民法的規定，由此我們可以看出國家賠償和民事賠償的關系。

二、我國警察執法侵權國家賠償的歷史和未來

我國《警察法》第50條規定：當人民警察執行公務造成公民、法人或者其他組織損害時，應當依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關法律、法規的規定給予賠償”。從中可以看出，我國警察侵權適用國家賠償法。

有學者指出：“國家賠償制度是一個歷史的范疇，國家賠償與民事賠償的演變經歷了國家不負賠償責任時期、國家負相對賠償責任時期和國家賠償與民事賠償的融合三個階段”。[1]我們也認為，民事賠償與國家賠償有著必然的歷史聯系，通過國家賠償的發展歷史我們看到國家賠償經歷了從民事賠償中痛苦掙扎走向獨立的奮斗過程，但是這種獨立是暫時的。筆者認為，最終國家賠償重新走向和民事賠償的大融合是歷史的必然趨勢。而有學者認為，國家賠償法是公法，民事賠償法屬于私法，公法不可能和私法融合。其實不然，國家賠償法既然是從民法中分離出來的，那說明國家賠償法與民法具有同源性，在性質上是相同的。筆者認為，國家賠償要順應當代潮流最終走向和民事賠償的大融合。國家賠償能否和民事賠償大融合，通過了解我國國家賠償的發展歷史，我們自然能找到肯定的答案。

我國1954年的《憲法》第97條規定：國家機關工作人員因為侵權行為造成公民損害的，公民可以依法獲得賠償。由此看出，我國以《憲法》明文規定的方式首次確定了公民獲得國家賠償的憲法權利。

我國1982年的《憲法》第41條第3款規定：當國家機關以及國家機關工作人員因為侵權行為侵犯公民權利而使公民造成損害的，受害公民有權依照法律規定獲得賠償。由此看出，本條規定將侵權主體的范圍加以擴大，即將侵權主體的范圍由國家機關工作人員擴大到國家機關。

我國1986年的《民法通則》第121條規定：國家機關以及國家機關的工作人員在執行公務活動時，因為侵權行為造成公民、法人損害時，要依法承擔相應的民事責任。由于受到當時法治條件和社會環境等的制約，行政訴訟法還未出臺，因此，當時民事責任形式和民事訴訟程序成為追究國家賠償責任的手段和方式。這一法律條文將國家賠償置于民法之下，這表明國家賠償法來源于民法，國家賠償法與民法是相通的，國家賠償法表面上屬于公法，本質上則屬于私法。我國當時之所以將國家賠償法規定在憲法中是鑒于當時幾千年的封建統治，公民權利意識淡薄，“民告官”思想意識不強造成的。

我國《行政訴訟法》第67條規定：行政機關或者行政機關工作人員因為具體的行政行為使得公民、法人或者其他組織的合法權益造成損害的，公民、法人或者其他組織有權請求賠償。我國《國家賠償法》第2條規定：公民、法人和其他組織的合法權益因為國家機關和國家機關工作人員的違法行使職權受到損害的，公民、法人和其他組織可以依照國家賠償法獲得賠償。根據這兩條規定，有一些學者就認為，我國的《行政訴訟法》和《國家賠償法》都是依據《憲法》的規定確立了國家賠償的法律地位，而不是依據《民法通則》規定的，而且在我國所有法律中，都沒有規定國家賠償法沒有規定時適用民法的規定。所以，這些學者認為國家賠償已成為一部完全脫離了民法的獨立的公法。筆者認為，這種觀點是錯誤的，從我國國家賠償法的發展可以看出，國家賠償法來源于民法，因此，在國家賠償法未加以規定的情況下，可以適用民法，二者具有同源性。

從以上國家賠償的演變可以看出，國家賠償和民事賠償的大融合是必然的：（1）國家賠償產生于民法之后，并且在一定時期內，國家賠償程序曾一度適用民事訴訟程序，這充分說明民法是國家賠償法的法律淵源，國家賠償與民事賠償在性質上具有同一性，國家賠償就是一種民事賠償，而且是一種特殊的民事賠償，只是在我國被單獨列為了獨立的制度而已；（2）從法理上來說，民事權利是整個權利的基礎，是公民享有其他權利包括公權的前提和條件。民法作為權利法是公法的基礎，二者具有一定的關系。由此看出，國家賠償法具有私法性質，國家賠償法可以與民法融合在一起。換言之，國家賠償和民事賠償的大融合是歷史必然。

三、我國警察侵權國家賠償存在的問題

目前我國警察執法侵權依據的國家賠償法存在許多的不足和缺陷，難以滿足對受害者的賠償和對加害者警察濫用警察公權力的禁止，主要體現在：

1.歸責原則較為單一。我國《國家賠償法》第2條規定：公民、法人和其他組織的合法權益因為國家機關和國家機關工作人員違法行使職權受到損害的，公民、法人和其他組織可以依照國家賠償法獲得賠償。因此看出，我國國家賠償法的歸責原則為違法歸責原則，之所以提出違法歸責原則是為了與合法行為相區分。依據我國國家賠償法的規定，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益因為國家機關和國家工作人員合法行使職權造成損害時，國家負有補償的責任。這種補償責任以違法行為作為歸責依據，而忽視了主觀上的過錯，使得受害者受到的損失無法通過合法途徑獲得足夠的賠償，有失公平。從世界各國立法來看，國家賠償的歸責原則主要包括三種：第一種是以英、美、德為代表的過錯歸責原則；第二種是以瑞士為代表的無過錯責任原則；第三種是以法國為代表的公務過錯為主、危險責任為輔的歸責原則。[2]因此看出，我國國家賠償的單一歸責原則和世界其他國家的國家賠償歸責原則不同，已遠遠不能適應現代潮流的發展，這種規則原則對私權利的保護具有局限性和保護不徹底性，與民事賠償相比顯得無力。因此，我們建議將民法中的違法責任、過錯責任、無過錯責任引入國家賠償歸責原則中去，以形成一套全新的“混合原則”規則體系來滿足對受害者的賠償。

2.賠償范圍較為狹小。我國《國家賠償法》第二章第一節規定了保護范圍：（1）人身權類，包括公民的生命權、健康權、人身自由權、因人身自由受到限制而同時損失的名譽權和榮譽權；（2）財產權類，法律規定了受害人依法獲得賠償的16種情形，主要分為行政賠償、刑事賠償和部分非刑事司法賠償三種類型。同時還規定，我國警察行政賠償范圍不包括間接損失與精神損失。以精神損失為例，當時國家賠償法排除精神損失的理由在于精神損失是無形的損害，無法用金錢來衡量，另外，由于立法時我國國家財力所限，限制精神損害的國家賠償，這種不是理由的理由嚴重損害了受害者的利益。因為我們知道，精神損害的嚴重性并不弱于其他財產損害，甚至精神損害造成的傷害要比財產損害更為巨大，會極大地影響一個人的生活秩序和生活方式。另外，精神損失雖然是無形的，但是可以用金錢來衡量，我國《民法通則》第120條規定，公民的姓名權、肖像權、名譽權、榮譽權受到侵害的，有權要求停止損害，恢復名譽，消除影響、賠禮道歉，并可以要求賠償損失。由此看出，我國民法通則對精神損害賠償已有規定。

3.賠償金額較低。現行的我國的國家賠償標準遠遠低于民事賠償，無法使國家賠償案件的當事人獲得充分、有效的賠償。綜合世界各國的賠償標準，主要有三種：懲罰性原則、補償性原則和撫慰性原則。而我國采用的是撫慰性原則，我國國家賠償沒有懲罰性，也不具有補償性。即我國賠償的范圍僅限于直接賠償和財產賠償，而且即便是賠償也只是象征性的，即以維持公民的必需為原則。“賠償標準過低嚴重制約了索賠的積極性，更制約了我國國家賠償制度的發展”。[3]民事賠償承擔的是完全責任，而國家承擔的則是有限的賠償責任。當前，我國的國家賠償法，不倫不類，非公非私，這種賠償制度不利于保護受害者的權益。我們主張“有損害就有賠償”，不論這個損害是由警察引起的，還是由普通公民引起的，都一樣得到同一法律的賠償，不因警察和公民主體有別而得到有差別的賠償。即便國家侵權，也不能享有特權，同樣要對自己的行為負責，同樣適用民法的規定，采用完全的賠償責任，只有這樣，才能順應社會的發展。

四、建立警察侵權的國家賠償與民事賠償相融合的體系的必然

國家賠償適用民事賠償是未來的大趨勢，當時國家賠償法的產生有其自身的歷史原因，但隨著未來的發展，警察執法侵權將會逐步走向國家賠償與民事賠償的大融合。

（一）國家賠償與民事賠償大融合的法律基礎

我國《民法通則》第121條規定：公民、法人的合法權益因為國家機關或者國家機關工作人員的公務行為造成損害時，國家機關或者國家機關工作人員要承擔相應的民事責任。有學者認為，應借鑒民法的基本理念和歸責原則，廢止《民法通則》第121條的規定，統一適用修正后的《國家賠償法》。[4]本文反對此種觀點，認為此條規定有其存在的必要性，民法作為私法保護的客體是公民的財產權和生命權，而國家賠償法保護的范圍太過狹小，無法充分保護受害人的合法權益。國家賠償法正式起源于民法通則的這一條的規定，這正說明國家賠償法植根于民法，來源于民法，未來必然回歸于民法，回歸民法是國家賠償法的必然。因此，民法的一切規定、一切原則等完全適用于國家賠償法。

《人民警察法》第50條規定：“人民警察在執行職務的活動中，侵犯公民或者組織的合法權益造成損害的，應當依照《中華人民共和國國家賠償法》和其他有關法律、法規的規定給予賠償”。本條明確規定警察侵權除了適用國家賠償法之外，還可適用其他有關法律、法規并給以賠償，我們理解這里的其他法律、法規可以指民法。因此，我們看出警察法不但沒有把民法排除在外，反而在一定程度上暗里含指：在適用國家賠償法無法得到賠償的情況下，可以依據民法等相關法律加以賠償。同時，反觀《民法通則》的規定也可以看出，民法通則也沒有將警察侵權排除在其法律調整之外。所以我們不難看出，警察侵權承擔民事責任有其合理的法律依據。

（二）國家賠償與民事賠償并存下的融合

筆者認為，未來國家賠償和民事賠償的大融合，并不在于否定國家賠償的存在。國家賠償法仍然保留而不必廢除，這樣才能突出國家賠償這一特殊主體。國家賠償法將國家機關及其工作人員列為特殊的侵犯主體，這一法律仍然有其繼續存在下去的必要性，不能廢除。原因在于國家權力本身具有的強制性和極強的威懾力，當它作用侵權于弱勢地位公民、法人時，弱勢地位的受害者必須通過一部獨立的法律加以保護，才能約束加害者，使受害者的損失得以補償。如果沒有一部獨立的法律用于規范國家的權力，那么公民的合法權益受到損害時恐怕將難以得到有效保護。所以筆者認為，為了使受害者得到強有力的保護，為了使加害者及時得到制止和預防，國家賠償法在與民事賠償大融合的前提下決不廢除，是二者并存下的融和。

國家賠償與民事賠償既有相同點，也存在不同點。兩者的相同點在于：其一，性質相同。兩者都是私法，有的學者認為國家賠償法是公法，因為主體具有特殊性屬于國家，所以是公法。筆者前面已經介紹，從國家賠償法的發展可以看出國家賠償法本質上是私法。其二，都屬于侵權行為法。只是國家賠償法的賠償主體比較特殊屬于國家而已，除此之外，在侵權要件及侵權責任的構成和承擔等方面都具有一致性。因為二者同屬于侵權行為法。因此，兩者既然都屬于侵權行為法，兩者在一定程度上則可以溝通互相依存架構，從而可以在我國法律體系內共同而和諧地相處，形成相互融合彌補的狀態。

（三）完善國家賠償法的不足

如前所述，國家賠償法具有很多不足和缺陷，例如歸責原則的單一、賠償范圍較為狹小、賠償金額較低等。面對這些缺陷我們建議將民法中的違法責任、過錯責任、無過錯責任引入國家賠償歸責原則中去，從而形成一套全新的“混合原則”規則體系。這樣可以有效達到國家全面賠償的目的，在一定程度上制止國際權力濫用。在賠償范圍方面，我們完全可以引進民法的一般性的賠償范圍。也就是說在國家賠償法中適用民法的賠償范圍，這不僅能夠限制國家權力的濫用，而且符合國家賠償的精神實質。另外在賠償數額上要采用民法的天平原則，不能因為國家侵權則賠償的數額就可以偏低，恰恰相反，為了防止和限制國家權力的濫用，在國家侵權的情況下賠償的數額仍然要合乎受害人遭受的損失，采取民法的填平原則。面對國家賠償范圍狹小、歸責原則單一、賠償標準比較低的現狀，國家賠償法一定要依據民法作適當的完善。

（四）在國家賠償法沒未涉及到的地方適用民法的規定

我國《國家賠償法》于1995年實施，至今不到20年，《國家賠償法》存在很多不完善和缺陷的地方。如前所述，我們可以完善這些不足。正是由于這些不足的存在，使得許多處于弱勢地位的公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害時得不到應有的保障，因此，要完善國家賠償法的不足。所以筆者建議在我國現階段，警察執法侵權適用國家賠償法，由于國家賠償法的確立受制于特定的歷史條件，筆者并不建議取消國家賠償法，正是國家賠償法的出現可以更好地突出國家機關執法要承擔賠償責任的情形，這對于限制濫用國家權力具有重大意義。因此筆者不建議未來取消國家賠償法。而是要保留國家賠償法，只是在此基礎上以民法的理念和原則進行修改和完善，不斷完善國家賠償法中的歸責原則的單一、賠償范圍較為狹小、賠償金額較低等缺陷和不足。但是當我們完善國家賠償法之后，由于法律永遠具有滯后性，隨著社會的發展，必然要有漏洞。因此筆者建議可以在國家賠償法中加以明確的規定：在國家賠償法沒有規定時，可以適用民法的規定處理。因此，我們一定要發揮民事賠償的補充作用，在國家賠償法未涉及的一切領域，讓民法盡情發揮其積極和輔助的作用，使得國家侵權的受害者得到應得到的賠償。我們之所以建議在國家賠償法沒有規定時適用民法的規定處理現實案件，恰恰是因為民法是私法。眾所周知，民法是權利法，是所有法律中發育最為成熟的，是所有法律的基石，同樣的國家賠償也是以民法為法律淵源的，正如前面所述，在《國家賠償法》出現之前國家賠償所遵循的規則原則、責任構成以及賠償范圍等都是借鑒民事賠償中的相關內容的。在當今很多國家的法律條文中都明確規定：在國家賠償法中沒有規定或者沒有明確規定的情況下，參照民法的規定。

綜上可以看出，國家賠償與民事賠償二者同時存在，共同調整國家侵權責任承擔問題。兩者地位同等重要，都有其各自存在的空間和必要性，絕不可以偏廢其中任何一方。為順應當今國家賠償與民事賠償逐步融合的社會大趨勢，有必要將兩者共同用于我國的警察侵權賠償制度體系中，來服務于社會大眾。這不僅表明了國家賠償健康發展的必然趨勢，而且體現了民事賠償的包容性，從而為警察侵權的受害者獲得充分、有效、合理、合法的賠償提供法律保障。

[1]陳東果.國家賠償與民事賠償責任競合關系梳理[J].法治，2010，（4）：85.

[2]劉秀清.國家賠償的私法性質及其意義[J].河北科技師范學院學報，2006，（5）：83.

[3]陳璐.國家賠償的私法化趨勢[J].重慶郵電學院學報，2006，（1）：97.

[4]陳東果.國家賠償與民事賠償責任競合關系梳理[J].法治，2010，（4）：85.