服務型政府績效管理模式研究

高樹彬，劉子先

(天津大學管理與經濟學部，天津 300072）

經濟與管理

服務型政府績效管理模式研究

高樹彬，劉子先

(天津大學管理與經濟學部，天津 300072）

績效管理對改進和提高政府服務績效有重要作用。首先，本文總結了服務型政府績效管理的基本特征，然后，研究了服務型政府績效管理的功能結構，并分別從職能職責、管理過程和管理層次三個角度對服務型政府績效管理應當具備的功能進行了分析，最后，構建并提出了基于績效目標制定、績效實施、績效評估、績效反饋和績效改進等五項職能的服務型政府績效管理模式的框架結構。

服務型政府；績效管理；管理模式

從黨的十六屆四中全會以來，我國已經明確提出“要轉變政府職能，從傳統的經濟建設型政府向公共服務型政府轉變”[1]。與傳統經濟建設型政府相比，服務型政府將不再以經濟增長指標為考核重點，而是在“公民本位、社會本位”理念的指導下，更加重視公眾服務的提供，將政府工作的效率、公民服務的滿意和社會的可持續發展作為政府服務的最終目標[2]。

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，加快建設服務型政府已經成為“十二五”期間我國政府管理體制改革的重要方向，也是我國政府組織結構調整、提升服務績效的主要內容[3]。因此，在加快服務型政府建設的過程中，結合服務型政府績效管理的特點，構建科學合理的管理模式，總結和研究相關的技術方法，對于提升政府績效管理水平、提高管理效率、保證公共服務達到預期標準有重要作用。

一、服務型政府績效管理的基本概念

服務型政府是一種在公共管理領域基于委托—代理關系、運用市場機制和社會力量為社會公眾提供公共服務的新型政府治理模式[4]。從現代公共行政理論角度看,服務型政府關注的是公共行政在以公民為中心的治理系統中所扮演的角色，提倡公共利益、公民權利、民主、公平和公正、責任、回應性、公民滿意度等理念。

政府績效管理是指通過制定政府管理目標、達到目標的策略、評估績效的標準,來對政府部門運作效率和效果進行考核、評價和改進的一系列活動的總稱。根據服務型政府的特點，服務型政府績效管理應具備以下特征[5][6][7]：

第一，堅持以人為本的理念，強調政府的服務職能。這也是服務型政府績效管理與傳統管理型政府最顯著的區別，其不僅關注內部管理和政府服務的結果，更加關注政府與社會、公眾的關系，通過績效管理進一步提升政府的社會管理職能、強化自身的公共服務意識和服務職能。

第二，堅持民主公正的原則，突出公眾的參與模式。與傳統政府績效管理過程中公眾參與不足、評估主體單一、信息權力失衡和相對保密封閉等不同，服務型政府績效管理尋求建立以政府為主導、公眾廣泛參與的多元化管理模式，既擴大了績效管理目標設定、績效評價和績效改進參與主體的范圍，又充分發揮了公眾參與績效管理的優勢，對于提升政府服務效率和服務質量有重要意義。

第三，以科學發展觀為指導，建立科學的管理模式。服務型政府績效管理要密切結合社會主義市場經濟條件下的公共服務智能化、市場運作的背景，以科學發展觀為指導，建立科學的管理流程、合理的管理目標和評價標準，選取定性與定量相結合的評價指標，采用有效的評價方法和改進模式，使其成為一個系統循環。

第四，與政府管理改革相協調，實現雙向互動。服務型政府績效管理模式的實施是為了加快推進政府管理體制改革，提高政府績效管理和公眾對政府服務的滿意度，因此，在推進服務型政府績效管理的過程中，應加快推進政府配套制度改革，通過完善管理體制、健全管理法規、建立公眾本位服務意識和實施電子政務等內容，構建一個全新的、具有雙向溝通和廣泛參與的新的管理體系，使得服務型政府績效管理不僅停留在理念的層面，而是利用科學化、標準化、制度化和網絡化的管理模式，深入到政府組織的各個層面，整合到提供服務的各個領域，從而在推進政府績效管理實施與政府管理建設之間形成良性互動，共同發展。

二、服務型政府績效管理的功能結構

從前面對服務型政府績效管理特征的分析可以看出，服務型政府績效管理活動幾乎涉及到政府管理的全過程，即從政府戰略制定、公共政策設計、服務流程設計、服務政策試點實施到公眾滿意度調查等全方位的活動，因此，對服務型政府績效管理功能的分析和設置，必須放在整個政府管理系統中進行，從政府管理改革的總體發展戰略出發，在系統觀的指導下，建立并實施系統化的績效管理，才能同時確保績效管理各職能與政府管理改革和政府管理流程協同優化，最終實現政府績效管理與政府管理建設協調發展的管理目標。服務型政府績效管理的功能結構見圖1。

（一）職能視圖

職能視圖反映了政府績效管理的流程。體現在公共政策與服務的設計、試點、實施與滿意度調查等各個階段，同時也融合在各個層次的政府組織管理活動中。從職能視圖來看，服務型政府績效管理的功能包括績效目標的設定、績效評估、績效反饋與績效改善四個方面。

圖1 服務型政府績效管理的功能結構

（二）過程視圖

過程視圖反映了服務型政府產品（主要是政策與服務）的設計、試點運行、執行和反饋調查。在過程視圖中，服務型政府績效管理沿著單個公共政策與服務的形成過程展開。在公共政策與服務的設計階段就要考慮到如何對相關服務績效進行管理，包括績效指標的設定、績效評估方法的選擇和反饋機制。在公共政策和服務執行階段，可以采用績效改善評價和改善的方法對公共服務流程進行優化，以降低服務成本，提高服務效率。在滿意度調查階段中，則可以經過充分的調研和反饋，了解公眾對公共服務的意見，通過相關信息的收集、分析和反饋，進行全面的績效評估與考核，為政府提升服務能力提供依據。

（三）管理層次視圖

管理層次視圖分為政府總體發展戰略、各部門服務規劃、服務策略選擇和服務管理（包括績效管理組織機構、管理體制和監督體制的設計等），體現了政府在績效管理過程中相關信息、人與組織、政府總體發展戰略與績效管理各階段職能的耦合，也意味著績效管理功能應該分布在政府組織的各個管理層次中。

三、服務型政府績效管理模式的框架結構

結合服務型政府績效管理的特征和功能結構，借鑒國際上發達國家政府績效管理的理論和經驗，本文采用英國學者布雷德拉普提出的組織績效管理層次結構圖來描述服務型政府績效管理模式的框架結構[8]，見圖2。在該框架結構中，服務型政府績效管理模式包括績效目標制定、績效實施、績效評估、績效反饋和績效改進等五項管理職能[9]。

圖2 服務型政府績效管理模式的框架結構

（一）績效目標

績效目標的設定是績效管理體系的重要環節，合適的目標對政府績效管理起著內在的導向和規范作用。服務型政府績效目標的設定應重點把握好以下幾個方面：一是要從政府及下屬部門的職責入手，設定反應科學發展的績效目標，既要有體現政府的社會管理、公共服務、經濟調控和市場監督等傳統管理職能的目標，又要有體現社會穩定和諧、環境生態可持續發展和經濟結構轉型升級的發展目標和穩定目標等；二是目標的制定要體現層次性，根據組織層級和規劃時間長短，可以分為總體戰略目標、部門戰術目標和基層操作目標；三是目標的設定要定性與定量相結合，服務型政府的服務性質和服務內容決定了其績效目標設定要定性與定量相結合，做到系統全面，又切實可行，避免目標過于簡單，不便于考核評估。

（二）績效實施

績效目標設定以后，要進行有效地分解和實施，形成明確的工作責任、工作制度和工作流程?？冃嵤┦菍崿F績效目標和計劃的重要過程，也是績效評估的基礎，而實施的結果則是績效評價的主要內容。服務型政府績效實施中應把握好以下幾個方面：一是建立民主科學的決策運行機制，確保行政決策能夠有效實施；二是運用科學的思想、理論與技術體系全面地改造政府運行系統，即通過對政府組織的系統分析與診斷，在改進政府組織的服務設計、流程再造、運作管理、質量管理的基礎上，重新整合公共資源，加強行政流程改造，加快電子政務建設，改善和提高運作效率；三是加強行政監察和監督，充分發揮政府審計、監察等監督部門的作用，加強執法監察和服務效率監督，建立起行政決策科學、執行順暢的運行機制。

（三）績效評估

績效評估是績效管理的重要環節，是根據相應的績效評價標準對績效實施結果的考核與評價。因此，績效評估主要包括績效標準設定、評價指標體系構建和評價方法選擇等內容。服務型政府績效評估中應注意以下幾個方面問題：一是在考核指標體系構建方面，應當既包含經濟發展指標，又包含社會服務和文化發展等方面的指標，尤其是隨著政府服務職能的轉變，還應當把生態環境管理績效和民生發展作為考核的重點；二是在評估標準設定方面，應將相關指標對應的評價標準具體化、定量化，有統計調查部門組織人大代表、管理與服務人員、基層單位和普通民眾進行問卷調查，通過科學的統計分析設定相關標準；三是在進行評估時，應依靠外部相關組織機構的能力，由紀律檢查機關、監督監察部門、人大代表和相關部門負責人，通過現場訪談、數據調查和項目跟蹤等方式，對被評估部門的職責、服務、態度、效率和效果等情況進行全面總結，并將相關數據和信息通過一定的統計方式進行綜合和計算，通過應用綜合評價方法得到量化的評估結果，并予以公示，確?？陀^全面的反映政府及其部門的績效實施情況。

（四）績效反饋

績效反饋是績效管理的重要組成部分，是使政府各部門在共同的目標下協調一致，并使管理者和被管理者之間實現有效溝通的重要途徑。服務型政府績效管理過程中一方面要重視組織內部溝通，將評估結果通過各種途徑反饋給被評估部門，另一方面，還應加強外部溝通，建立評估結果的公示制度，將公眾關心的信息通過廣告、公共宣傳、公告等適時向外界發布，接受公眾監督。與此同時，政府還應積極暢通民情、民意反映渠道，通過建立以群眾滿意度為導向的服務意識，及時了解公眾對干部考核、業績評估的標準，完善和改進服務流程，進而不斷改善自身的服務能力和服務質量。

（五）績效改進

績效管理的最終目的是要充分運用評估的結果，采取有力措施，進行績效改進和提升。目前，關于績效改進的方法主要有兩種類型，即管理學范式的改善方法和經濟學范式的改善方法，而針對服務型政府績效改進，應把握好以下幾個環節：一是要運用科學的方法對績效評估結果進行深度分析，既要深入查找評估結果反映出的政府服務薄弱環節和不足，剖析原因，研究對策，又要研究政府改進績效管理的有效做法；二是對評估結果分析之后，要綜合運用BPR、質量管理、工業工程、項目管理的相關理論方法有針對性地制訂整改措施，對存在的問題予以及時糾正，形成系統完善的績效管理循環；三是建立合理的激勵機制，通過獎勵先進，追究責任，對有突出貢獻、績效顯著的部門及個人，給予獎勵。對績效較差評價部門和個人的給予通報批評或懲罰，以保證政府績效管理持續改進和提升。

四、總結

加快建設服務型政府已經成為“十二五”期間我國政府管理體制改革的重要方向。本文總結了服務型政府績效管理的基本特征，研究了服務型政府績效管理的功能結構，構建了基于績效目標制定、績效實施、績效評估、績效反饋和績效改進等五項職能的服務型政府績效管理模式的框架結構，對于豐富和完善政府績效管理理論，提升政府績效管理水平和提高管理效率有一定的指導和借鑒作用。

[1]章飚．政府轉型、循環經濟和經濟增長[J]．特區經濟，2006（12）：313-314．

[2]劉熙瑞．服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J]．中國行政管理，2002（7）：5-9．

[3]呂維霞，龐磊．論我國政府流程再造主要模式、影響因素及對策[J]．山東大學學報（哲學社會科學版），2010（5）：115-119．

[4]付中秋．構建服務型政府績效管理系統[J]．鄭州航空工業管理學院學報（社會科學版），2007，26（2）：190-192.

[5]李文艷．服務型政府績效評估研究[D]，天津：天津大學，2005：15-17．

[6]孟彥．服務型政府視角下的政府績效評估研究[D]．山西：山西大學，2009：14-16．

[7]彭向剛．論我國服務型政府績效評估的發展趨勢[J]．吉林大學社會科學學報，2008，48（2）：22-28．

[8]齊二石．公共績效管理與方法[M]．天津：天津大學出版社，2007：26-28．

[9]陳文清，廖廷輝．關于建立政府績效管理制度基本框架的思考[J]．中國行政管理，2009（9）：26-28．

Study on the Performance Management Mode of Service-oriented Government

GAO Shu-bin,LIU Zi-xian

(School of Management,Tianjin University,Tianjin 300072,China)

Performance management is important to improve and enhance government service performance.This article summarizes the basic characteristics of the performance management of service-oriented governments,then studies the function structure of service-oriented government performance management,as well as its functions from management responsibilities,management process and management level.Finally,it puts forward the framework of service-orientedgovernmentperformance management mode based on performancegoal setting,performance implementation,performance evaluation,performance feedback and performance improvement.

service-oriented government;performance management;management mode

C931.2

A

1674-7356（2012）01-0001-04

2011-12-22

高樹彬（1962-），天津人。天津大學博士，主要研究方向：行政管理；

劉子先（1962-），山東新泰人。天津大學管理與經濟學部教授，博士生導師。