無證試生產危化品案引發的思考

文/孔春紅 田烈斌

根據群眾舉報，T市質監局執法人員對轄區內某化工有限公司進行執法檢查發現，該公司為新建企業，生產有機胺產品，其中一甲胺、二甲胺、三甲胺水溶液（危化品）是實施生產許可證管理的產品。經查，該公司自今年2月試生產至3月，共生產有機胺產品90噸，已銷售60噸，該公司未獲得有機胺產品生產許可證。但該公司獲得了T市安監局核發的《危險化學品建設項目試生產（使用）方案告知性備案證明》，允許該公司試生產，試生產期限為2011年12月3日至2012年5月1日。同時，該公司獲得了T市環保局核發的《建設項目試生產（運行）環境保護核準通知》，同意該公司試生產3個月，試生產期限為2012年1月4日至2012年4月3日。

對于該案的處理，執法人員有以下兩種截然不同的意見：

第一種意見認為：應按照《工業產品生產許可證管理條例》第四十五條、第四十八條之規定，定性為未取得工業產品生產許可證擅自生產、銷售有機胺產品的違法行為，應進行嚴格查處。該條例第五條明確規定：“任何企業未取得生產許可證不得生產列入目錄的產品。任何單位和個人不得銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄的產品。”因此從依法辦案的角度看，應按無證查處，否則就有執法不作為之嫌。

第二種意見認為：不宜按無證查處，而應積極履行職責，在保證安全生產的前提下，督促幫扶該公司盡快辦理相關許可手續。危化品生產企業在申辦生產許可證時必須取得安全生產許可證和排污許可證（或環保達標證明）是受理其申請的必須條件。而要獲得安全許可證和排污許可證，企業必須進行試生產，驗收合格方可。這就給新建企業帶來了一個政策上的矛盾問題，企業不試生產，就獲取不了安全許可證和排污許可證；不獲取安全許可證和排污許可證，就申辦不了生產許可證；而生產許可證的相關法規卻規定，企業未取得生產許可證前不得生產、銷售該產品。如此規定方面的沖突，讓企業左右為難，在辦理生產許可證上面臨尷尬境地。因此，從執法公平、公正、合理的角度來看，該案不宜按無證查處，應督促其盡快辦結相關許可手續。

筆者認為第二種意見合法、合情、合理，并就此案情進行分析，希望各地質監執法同仁共同探討。

《工業產品生產許可證管理條例》第九條規定，列舉了企業取得生產許可證應當符合的條件及“法律、行政法規有其他規定的，還應當符合其規定”。這是由于生產許可證發證產品涉及的范圍比較廣，有些產品的生產除了實施生產許可證制度管理外，其他法律、行政法規可能還有其他規定，如《危險化學品安全管理條例》規定危險化學品生產企業應當取得相關管理部門核發的批準書，生產許可證主管部門在辦理生產許可證時要查驗相關批準書。這項規定的目的就是為了保證條例與國家其他法律、行政法規間的有效銜接。

《危險化學品安全管理條例》第十四條規定：“危險化學品生產企業進行生產前，應當依照《安全生產許可證條例》的規定，取得危險化學品安全生產許可證。生產列入國家實行生產許可證制度的工業產品目錄的危險化學品的企業，應當依照《工業產品生產許可證管理條例》的規定，取得工業產品生產許可證。”根據國家安監和環保部門的規定，危化品項目建成后，允許有不超過半年的試生產期。在此試生產期限內，企業應辦理安全、環保等驗收許可手續，并取得安全生產許可證和排污許可證。但是在此試生產期間，按《危險化學品產品生產許可證實施細則》規定，在未取得安全生產許可證和排污許可證（或環保達標證明）之前企業是不能辦理工業產品生產許可證的。全國工業產品生產許可證辦公室《關于危險化學品生產許可證辦理過程中有關問題的請示的答復》（全許辦[2009]32號）中明確指出：“一、按照《工業產品生產許可證管理條例》和危險化學品各產品實施細則規定，企業申請辦理危險化學品生產許可證，應當提交安全生產監督管理部門頒發的《安全生產許可證》，否則不予受理。二、關于企業取得《危險化學品建設項目試生產（試用）方案備案告知書》后，試生產期間購買、生產、銷售、運輸危險化學品等行為的監管工作，據了解，國家安監總局正牽頭會同公安部、交通部、鐵道部、工商總局、質檢總局等部門研究制定相關規定。建議待正式文件出臺后，按相關規定執行。”由此可見，企業在辦理安全生產許可證和排污許可證的試生產屬于產品試驗、產品定型、安全驗收、環保驗收等的生產活動試運行階段，這一階段與無工業產品生產許可證生產不同。

對于企業未取得生產許可證而擅自生產目錄所列產品的違法行為，即通常所說的無證生產，應當依據《工業產品生產許可證管理條例》第四十五條的規定來追究相應的法律責任。從行政責任的構成要件來看，一般說來，追究當事人無證生產的行政責任，當事人必須存在主觀上的過錯。過錯是指當事人實施違法行為時，有主觀上的故意或者過失的心理狀態。所謂故意，是指當事人明知自己的行為會發生危害社會的結果，并且希望或者放任這種結果的發生的心理狀態；所謂過失，是指當事人應當預見自己的行為可能發生危害社會的結果，因為疏忽大意而沒有預見，或者已經預見而輕信能夠避免，以致發生危害結果的心理狀態。顯然，企業新建危化品項目未取得生產許可證而進行試生產，是由于行政許可政策上的規定造成的，企業并無主觀上的過錯。因此，從行政執法公平、公正、合理的角度來看，這種情況不應當認定為無證生產。

那么，在相關部門沒有出臺試生產期間具體監管規定的情形下，生產許可證管理部門應當如何履行行政管理職責，幫助企業盡快辦理生產許可手續呢？《工業產品生產許可證管理條例》第十一條規定：“企業生產列入目錄的產品，應當向企業所在地的省、自治區、直轄市工業產品生產許可證主管部門申請取得生產許可證。”第十二條規定：“省、自治區、直轄市工業產品生產許可證主管部門收到企業的申請后，應當依照《中華人民共和國行政許可法》的有關規定辦理。”首先，為了維護法律制度的嚴肅性，生產列入目錄產品的企業，不論其具體情形如何，都必須向生產許可證主管部門提出取證申請。《行政許可法》第三十二條規定，行政機關對申請人提出的行政許可申請，應當根據情況分別作出處理，其中對申請材料不齊全或者不符合法定形式的，告知申請人需要補正的全部內容。對應到企業新建危化品項目的生產許可證申請，生產許可證主管部門應當向企業發出《行政許可申請材料補正告知書》，告知企業提供安全生產許可證和排污許可證（或環保達標證明）的要求。這樣一方面，企業按照生產許可證管理制度的要求申請取證，進入行政許可的法定程序，避免存在主觀違法的過錯；另一方面，行政機關可以及時掌握企業的實際狀況，提前介入企業辦理生產許可證的準備階段，指導幫助企業及時辦理生產許可手續，避免存在行政不作為的行為。作出補正要求后，當企業一旦取得安全生產許可證和排污許可證（或環保達標證明），進入到正常的批量生產階段，企業就應當及時申請辦理生產許可證；生產許可證主管部門接受企業按要求提交的補正申請材料后，依法作出受理決定進入行政許可審查、決定程序。