國有企業內部控制監督與評價

（暨南大學管理學院 廣東廣州510632）

在出版集團股份制改革過程中，有的集團單純出于上市目的，致使股改偏離了其固有的意義。國有企業如何在股改上市過程中有效地實施內部控制監督及其自我評價，是企業監管者和管理者所共同關注的問題。本文以X出版集團為例，探討出版傳媒行業在內部控制監管與評價過程中遇到的問題及解決辦法。

一、X出版集團的現狀

X出版集團成立于1999年，是被新聞出版署確定為全國出版改革試點單位的出版集團。2010年5月，X集團在上級黨委的支持幫助下，建立了A出版傳媒股份公司黨委會、董事會、經營班子、監事會和紀委會。股份公司目前轉型升級已初步完成，并建立了黨委會“管干部、管導向”；董事會“管決策、管戰略”；經營班子“管生產、管經營”；紀委會和監事會負責監督和約束的領導體制。

X出版集團經過幾十年的發展，在一定程度、范圍內建立了適合自身行業發展的內部控制監督體系，部分業務管理也有章可循。集團按著國資委、省紀委的要求監管自身及各個下屬出版單位，內部控制體系建設初見成效。但目前出版集團內部控制體系建設和監督仍存在如下諸多問題：（1）集團下屬出版發行單位違紀違法案件時有發生；作為國有企業，如何令領導干部做到廉潔廉政、如何保證國有資產的保值、增值是關系到集團生死存亡的大問題。（2）部分干部職工對內部控制監督的重要性、緊迫性缺乏足夠的認識；內部控制理論知識不足，認為內部控制是監察審計部門的工作，不理解全面內部控制的意義。（3）內部控制工作方式方法還存在與集團新形勢、新任務不相適應的問題，內部控制還缺乏完善的評價體系，這也是內部控制執行力差的原因之一。

二、X出版集團在內部控制實施過程中存在的突出問題

（一）建立適合行業特征和自身特點的發展戰略

集團制定了清晰的發展戰略，包括擴大經營范圍和規模。集團要擴大生產毋庸置疑，但首先應明確是走專業化道路還是多元化道路。多元化經營雖然可以壯大產業規模，形成多個利潤中心，有效抵御風險，但可能會導致專業化程度較低、專業化特色不明顯。集團應考慮專注于出版業的某一具體領域，先在此領域建立足夠的市場占有率和行業影響力，而非盲目的整合各個出版社，急于擴大規模。應結合出版行業自身特點，建立“先做強，后做大”的發展戰略。

（二）治理結構不完善，缺乏權力制衡機制

近年來，出版集團陸續出現一些領導干部違紀、違規導致國有企業國有資產出現并未保值、增值反而虧損的情況。這些案例說明，除了自身的原因外，體制機制制度方面存在漏洞和薄弱環節，是腐敗滋生的深層次原因。建立“不愿腐敗、不能腐敗、不敢腐敗”的機制，歸根到底要通過制度建設來保障。在完善內部控制防治體系的各項工作中，制度建設更具有基礎性作用，教育要靠制度來保證，監督要靠制度來落實，改革要靠制度來鞏固，糾風要靠制度來深化，懲治要靠制度來加強。

（三）對工程項目的專項監督投入不足

集團擁有一個投資金額達6億多的某工程建設項目，目前該項目正在施工建設。集團對該工程建設項目公司的組織領導、宣傳教育、制度建設、重點環節監督以及預防工作等情況進行了詳細檢查，現場也抽查了招標合同、管理制度等，同時集團也正積極地將該工程項目打造成陽光工程的示范項目。為此專門成立了項目專責領導小組，討論和決定工程項目的有關事項，對工程項目進行全方位的監督。但在項目的施工建設過程中，集團并未嚴格做到對工程設計、建設方案、招投標、經費方案、竣工驗收等重大技術及事項進行詳細討論和匯審，內部控制事中監督力度不足。該項目是省紀委等部門重點關注的建設項目，集團應嚴格按照有關流程開展工作，加大對該工程項目的專項監督力度。

（四）缺乏內部控制自我評價

財政部已明確《企業內部控制基本規范》是內部控制建設和實施應該遵循的基本原則和總體要求，具有強制性。一般情況下企業應當成立專門機構負責組織協調內部控制的建立實施及日常工作。出版集團目前并未設立專門的內部控制機構，內部控制相關工作一直由監察審計室兼任。同時，集團自身沒有獨立開展內部控制評價工作，也沒有委托中介機構協助開展工作。

（五）全面預算管理制度有待完善

隨著會計信息系統的進一步發展，出版集團的財務信息化工作得到了提高，但是在財務預算管理方面并未真正形成信息化管理體系，出版集團對下屬單位未能形成有效的集中控制和實時管理。一方面預算缺乏創新，將歷史數據作為預算的依據，然而歷史數據作為依據并非絕對，也并非預算的全部依據；另一方面預算缺乏彈性，預算通過之后就不再調整，無法應對不斷變化的市場。

（六）員工對內部控制缺乏責任意識，監督不及時

集團內部控制體系建設的發展不平衡與個別單位領導人員和業務部門落實內控體系的責任意識、主動意識不強有關。第一，部分人員和部門對內部控制監督工作不夠重視，有關制度執行不到位；第二，對“一把手”有效監督的措施和辦法不多，陸續發生高危部門領導干部和關鍵人員，濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件；第三，有些下屬單位存在監督不夠及時的現象。

三、建議

（一）建立健全股份公司法人治理結構，完善現代企業制度

建立規范的治理結構和議事規則，設置科學合理的組織結構，明確職責范圍，明確決策、執行、監督等方面的職責權限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。

（二）加強員工對內部控制的學習教育

內部控制制度的建設與完善離不開員工的參與，為了更好地股改上市，完善出版集團的監督與評價體系，首先需要提高員工的內控意識，調動出版集團領導干部及員工的積極性和團隊協調性。集團應當明確內部控制的實施與監督不僅是審計部門、財務部門的職責，而是關系到全體員工切身利益的大事，集團上下均應認真學習，加深理解。其次需要強化培訓，促進內控工作日常化。出版集團應積極組織關鍵崗位人員參加省內審計協會定期舉辦的關于內控流程的培訓課程，將內控學習和實際工作緊密結合起來，讓員工逐步習慣用內控規范個人行為，使內控的理念深入人心。

（三）整合監督資源，拓展監督力量，大力推行審計監督

堅持法人代表離任審計和專項審計，對各單位主要負責人做到“逢離必審”，針對內控薄弱點和易滋生腐敗的事項進行經濟審計，審計結果在一定范圍內通報。借助業務部門的管理職能開展監督，充分發揮業務部門專業技術人員的特長，建立監督聯動機制，加強協作，綜合治理，從而增強監督工作的有效性。例如，加強生產、人事和財務工作方面的檢查工作，保證正確的出版導向，嚴肅人事紀律和財經紀律。

（四）全面落實預算管理體制與經濟責任制

集團與所屬各單位、各部門“一把手”簽訂目標責任書，完善目標責任分解、責任考核、責任追究制度，增強其責任感、使命感，將內部控制建設與單位業務工作緊密結合起來，把全面預算工作與業務經營工作一同部署、落實，一同檢查、同步考核；結合實際制訂切實可行的考核方案，例如將經濟責任考核與年度考核、經營業績考核、民主推薦、民主測評相結合，從組織領導、廉潔自律、廉政效果等方面對責任人進行綜合評價，切實地將考核結果與干部獎懲和任用掛鉤，確保落實責任制不流于形式。

（五）加強對重點領域、關鍵部位和重要崗位的監督

出版集團應重點解決以下三個方面的問題：（1）關鍵崗位的輪換；制定關鍵崗位考察的科學評價辦法，積極促進組織人事工作科學化、制度化，落實和完善任職回避和公務回避、重要崗位交流制度。加強對下屬單位的財務監督，構建企業財務實時監督平臺，每年抽調相關人員組織財務專項檢查，力求通過檢查發現問題、解決問題，達到“以查促學”，以檢查促進經營管理，有效防范風險的目的。（2）對工程建設、大額物資采購招投標等方面進行監督，發現問題及時研究、及時解決。（3）出版社印刷的發印和用紙的采購；對紙張采購采用公開招投標制度，公平合理配置印刷用紙的資源。對企業印刷發印、物資采購付款狀況進行動態跟蹤和風險監測。充分發揮財務委派負責人的作用，強化其融入企業管理的全方位監督理念，為企業經營發展保駕護航。

（六）加強制度建設，建立和完善內部控制監督制度和評價體系

按照股改上市的要求，修訂完善集團財務管理、預算管理和內部審計等制度，規范集團各單位財務管理與會計核算。加強成本控制，壓縮管理費用，杜絕鋪張浪費。將完善內部控制制度和強化監督結合起來，注重發揮其整體實效；把深化體制、創新機制和內部控制制度建設相結合，注重發揮其整體功效。為此，出版集團應著力建立三大體系：建立措施配套、運作規范、管理有用的內部控制制度體系；建立配置科學、協調到位、監督制約的權力運行監控體系；建立依法經營、公平交易、誠實守信的行業誠信體系。

出版集團在開展內部控制監察的過程中，對發現的內部控制缺陷，應當及時分析缺陷的性質和產生原因，并提出整改方案。對于重大缺陷，出版集團應當在內部控制評價報告中進行披露。集團董事會應對內部控制有效性進行全面、客觀的評價，形成評價結論，最終出具評價報告。