中國“海外利益”保護戰略初探

■ 陳松川/文

中國“海外利益”保護戰略初探

■ 陳松川/文

隨著中國經濟的不斷發展和“走出去”戰略的實施，中國參與世界的廣度和深度在日益擴大，國際影響力日增，海外利益的重要性不斷凸顯。同時，國際形勢的復雜多變和海外利益面臨的激烈競爭，使中國傳統上以政府為主的海外利益保護模式越來越不能滿足海外利益發展的需要。在這種新的形勢下，如何準確認識“海外利益”的內涵，在堅持中國特色保護原則的基礎上不斷豐富其內容，并在保護手段上不斷完善和創新，實現 “海外利益”的有力保護，已經成為中國對外戰略與政策中面臨的重要課題。

中國海外利益的內涵和特性

關于“中國的海外利益”，有的學者將之歸結為“中國政府、企業、社會組織和公民通過全球聯系產生的、在中國主權管轄范圍以外存在的、主要以國際合約形式表現出來的中國國家利益”，并將“中國的海外利益”具體分為國際安全利益、海外公民權益、海外商業利益和國際社會認同等四類。從這個定義上看，“中國的海外利益”有三個特點：境外屬性、國際合約屬性、包容屬性。同時，中國當前最顯著的身份特征是“新興的發展中大國”，這又使中國的“海外利益”體現出兩大特點：一是中國的“海外利益”始終是與發展緊密地聯系在一起，二是中國的海外利益還處于不完善的上升期，面臨著諸多風險，需要更多的關注。因此，作為“新興的海外利益行為體”，中國的“海外利益”具有以下三個主要特征：首先，“境外屬性”對中國而言就意味著更強的不可控制性，也就是更強的風險性，這是海外利益與國家利益中的其他內容相比較所具有的最大不同，而中國在海外利益上又不同于西方海外利益強國是一個“后來者”，這就使其在海外利益拓展中面臨著更大的不確定性，尤其是中國海外利益的集中地區主要是其他發達國家所不愿涉足的高風險地區，這進一步加強了中國海外利益的高風險特征；其次，中國海外利益與其他既有海外利益強國的另一個不同是中國海外利益蓬勃發展的時期是以“發展”與“合作”為主題的全球化時代，而不是“弱肉強食”的帝國主義時代，這就更加突出了中國海外利益中的“非強迫性”特征，與過去一些殖民主義強國獲得海外利益的方式存在本質的不同，它不以違背海外利益所在國的意志為基礎，強調的是國家主權的平等；最后，中國海外利益既有作為國家利益共性的“排他性”內容，更為重要的是它的“包容”屬性，海外利益與所在國或者國際社會的利益存在重疊和共容的地方。

中國海外利益的“義利”特征

中國“海外利益”的發展和保護之路是不同于既有的海外利益大國之路的，這是由中國自身的文化傳統與發展之路所決定的。在中國五千年文明的生存、發展過程中形成了一種與其他文明所不同的文化傳統，這種傳統指導和影響著中國的國家戰略和政策。中國文化的核心是以內向、重視人、強調和諧和秩序為核心的價值觀，具體體現為以“天人合一”為核心的“整體性思維”、以“非宗教性”和“現世性”為核心的“人文精神”、以倫理政治思想為核心的“泛道德化”思維和以“內部穩定”為歸宿的“內向化”思維等，這些價值觀滲透在中國生活的方方面面，具體到國家戰略與政策中，就是逐步形成了具有中國個性特征的國家利益觀，這種國家利益觀就是以“義利”為核心特征的“利益觀”。這種“義利”觀，強調的是義在利先，義利合一，突出“有所為，有所不為”，“己所不欲，勿施于人”，“己欲立而立人，己欲達而達人”，重視“見利思義”，突出了利益各方的合作性和共容性，從而自然而然生發出了利益的“互利性”。這是一種完全不同于西方的利益觀，西方的利益觀強調利在首位，突出了不同利益體之間的競爭性和排他性，更多強調的是以“經濟人”假設為基礎的“自利性”利益觀。中國的這種價值觀和利益觀不僅體現在原則上，更重要的是體現在政策行為中，中國在對外行為，包括追求海外利益的行為一貫奉行“和平共處五項原則”，特別是“不干涉內政”的原則就是一例。

在中國對“海外利益”的認識上，同樣彰顯著中國傳統文化的核心價值觀，特別是國家利益的“義利”性。這種“義利觀”具有內向性、自律性、非擴張性、非掠奪性、非軍事性等特征。具體體現在兩個方面，一是中國在實現海外利益的過程中一直遵循的原則是“互利雙贏，共同發展”，即兼顧海外利益對象國的利益，突出強調了人本、合作和包容。因為中國的海外利益主要集中在發展中國家，中國在實現海外利益的過程中將自己的利益需求和對象國的發展緊密結合在一起，通過關注海外利益對象國的內部穩定和發展，來達到“互利”的效果，這正在不斷豐富著中國“不干涉內政”的外交準則。如中國在將對外援助與企業“走出去”結合起來，不僅通過對外援助來實現自己的國際義務，還通過對外援助來實現互利雙贏的利益。同時，在海外利益實現的過程中，中國還將自己國內發展歷程中形成的包容發展、人本發展的經驗融合進來，逐步認識到“人本外交”，不僅是重視對國人的以人為本，還要重視對國際社會尤其是重要海外利益區的以人為本。也就是說，越來越考慮到當地人的利益，在使當地人獲得就業的同時，努力做到不破壞其所擁有的藍天白云，使其綜合意義上的生活水平得到提高；二是在實現海外利益的手段上，中國摒棄了既有海外利益大國“以力服人”的“霸道”，從自身傳統和現實出發逐步探索著“非掠奪性”的具有中國特色之路。在過去的一兩百年里，將海外利益的保護作為自己的一種國策來實施、進行資源配置的，大多集中在強國，也取得了較多成功的經驗，但這些經驗對于中國來說借鑒意義不是很大，因為它們保護海外利益的途徑是由殖民主義發展而來的強權主義之路。而中國更加強調通過以誠相待，相互理解和互利共贏而非掠奪來實現海外利益，即獲得自己利益的同時，主動承擔應付的成本和義務，甚至在力所能及的范圍內提供更多的好處，在尊重對象國既有利益的基礎上，幫助其在實現中國海外利益的過程中進一步拓展自己的發展利益。如在開發海外資源和能源的同時，不僅誠信履約，中國企業還主動為所在國修橋補路，改善教育設施，投身社會福利和慈善事業等。

中國海外利益保護的路徑

由于在海外利益大國中中國是一個后來者，這就使中國的海外利益保護要解決兩大問題：一是中國在海外利益方面經驗不足，防御手段有限，對存在的風險認識也不足，而與之相對應的是，中國的海外利益主要集中在社會局勢比較動蕩的非洲地區，風險較高。二是當前中國海外利益的保護手段比較單純，主要是政府對政府，局限在政府的層面上，這在提高了海外利益保護效率的同時，也在一定程度上制約了中國海外利益保護工具可選擇的范圍。中國要切實保障海外利益，就需要針對這兩個問題，從戰略的高度出發，在總結國內和國際兩方面經驗的基礎上提出完善措施：一是形成政府、社會和個體多元化的保護體系，二是要提高各類海外利益行為體的風險意識和抵御風險的能力。

在對外事務方面，中國更多地傾向于以政府為主，這已經成為一種慣性思維，在海外利益的保護上也不例外。中國保護海外利益的主要方式傳統上一直傾向于與其他國家政府直接合作，要求所在國保證保護中國利益，同時還免費享受西方參與者提供的安全。客觀地說，在保護海外利益尤其是公民和企業的安全方面，近些年來中國政府發揮了很大的作用，也起到了很好的效果。無論是在太平洋島國還是在中亞、北非國家的動亂中，中國的僑民和企業都在政府的幫助下得到及時的撤離，生命和財產得到了保護，這在其他國家中確實是不多見的，這標志著中國政府層次上的海外突發事件應急機制已經日臻成熟。但是這種重視政府作用的傳統做法在發揮了很大積極作用的同時，也在一定程度上帶來了負面效應。一方面，在海外利益的實現過程中，中國更多時候是當地政府的合作者，這極易被當地政府的反對勢力當做與政府進行討價還價的砝碼，從而在當地的社會沖突中成為受害者。因此，在今后要使社會在中國海外利益實現過程中的地位得到應有的重視，更加合理地發揮政府的作用。另一方面，就是對象國政府的社會治理能力不足，在中國海外利益集中的地區無法提供有效保護。中國在海外利益的保護上，重視通過雙邊的政治關系、外交途徑解決風險，對當地政府公共服務體系的重視不夠。在中國海外利益集中的發展中國家，雙邊政治關系很好，但是海外利益風險系數很高，其主要原因與這些國家的政府質量和公共服務體系不完善有關。這就需要在政府層次上也要重視通過促進當地政府能力和公共服務體系來實現海外利益的保護。

在中國海外利益的保護中，社會層次的因素始終是一個被忽視的環節，而當今世界的發展趨勢則是非政府的社會組織發揮作用的空間和形式越來越多樣，越來越受到重視。加強社會層次要素在中國海外利益保護中的作用可以從以下方面著手：首先是要有社會意識，即在意識上要重視社會層次的因素；其次是重視社會組織。各類社會組織在中國海外利益保護中起著不可替代的承上啟下的作用，可以及時為政府和企業了解當地社會、融入當地社會提供幫助，并有利于進行風險評估及發出風險警示，增強防范風險的能力；第三是重視各類海外利益行為體的社會作用，即注重社會層面的互動，使中國的價值觀、利益觀及政策工具等為對象國理解，并在一定程度上得到認同，同時主動融入當地的價值觀，使之生發出應有的吸引力和親和力，從而使當地社會接受中國海外利益的存在，樂于將自身的利益實現與中國海外利益的實現結合起來，并提供力所能及的幫助。中國的對外援助政策在改善當地民生的基礎設施建設上，投入的資金和關注都很大，非洲許多國家最好的道路、橋梁都是中國人造的，這些行動確實贏得了當地民心，老百姓對中國有好感，但是關鍵的是如何將這些有利因素轉化為實實在在保護中國海外利益的能力，這是增強社會層次因素作用的核心內容之所在。

中國海外利益中的個體行為體主要是各類企業，包括國企和中小型企業，它們急需改變以往的被動地位，從被保護對象轉變為主動作為的行為體，這就需要加強自身的安全保護能力。中國企業在海外遇到的威脅主要是經濟或者說錢財上的威脅，當然也包括人身安全問題。大型國企是中國海外利益的主要承載體，在當地工作的管理層、技術人員以及大量的中國工人是中國海外利益保護的主要對象和行為體，他們對危險的來源和如何應對缺乏經驗。同時中國目前海外利益保護更多的靠政府出面干預，這樣有好處，但有時也會有一些負面效果，容易使中國企業和員工成為向當事國政府進行要挾的砝碼。而相比之下，歐美國家由于具有較長的海外利益史，各類企業的經驗也很豐富，而且有成熟的商業機構來提供一系列從事前風險評估、應對預案、到人員培訓以及意外發生后的應急措施等服務，甚至還有許多很成熟的專業安保公司來處理此類突發事件，而并非主要依賴政府的外交途徑，這值得中國的企業借鑒。另一個主要企業行為體就是中國在海外的眾多中小型企業，這些企業大多數是民營企業，它們雖然規模不大，但是分布極為廣泛，在當地的社會影響也很大。它們不僅是中國海外利益的真實存在，也是中國海外利益保護中最薄弱的環節。中小型企業的一個最大的弱點是與政府聯系較少，但往往更容易成為突發事件的受害者，風險防范能力最差。這就需要一方面對中小型企業保持足夠的關注，另一方面建立企業之間的聯系制度，共享安全等方面的信息，增強中小企業應對危機的能力。

此外，還要加強政府、社會、企業等不同層次在海外利益保護方面的合作，形成系統性的海外利益保護體系。總的來說，當前中國經濟發展對資源的需要使中國海外利益更多地集中于那些風險較大的區域，這就使強風險性成為中國海外利益的一大特征，從而使預防風險成為中國海外利益保護需要重視的一個重要方面。雖然中國政府在撤僑、領事保護等海外利益保護上做了大量卓有成效的工作，受到本國公民和國際社會的認可，但是這些都局限于事后處理，而對危機預防做得不夠，或者說重視得不夠，這是今后海外利益保護中亟待加強的一個方面。同時，還要建立風險評估預警體系，政府、企業之間要形成良性互動，分擔安全成本。在政府層面上，強化協調、預警、風險評估在內的整體能力建設，從政治局勢、經濟發展水平、財政狀況、投資環境等涉及中國海外利益安全的主要方面進行系統的評估，同時從區域的特點出發，區別不同行業，劃分層次級別，健全國家風險預警應急機制；在企業層面上，在進行海外投資前，首先分析自身的應對能力和可能出現的新型風險，建立危機管理機制，并從風險管理的角度制定應對方案，避免各種突發因素所導致的損失。此外，還應建立健全對外投資保險以及風險補償體系來降低損失的程度。

（作者系清華大學公共管理學院博士）

（責任編輯：徐海娜）