鐵路司法“去企業(yè)化”改革定局

文｜特約記者 曹偉

鐵路司法系統(tǒng)積弊已久，且改革過程阻力重重，多次停滯。在不斷迭起的司法改革呼聲中，“鐵老大”終于不得不放棄獨立的司法大權(quán)，但這只是破除行業(yè)法院壟斷的第一步

位于北京西站西側(cè)的北京鐵路運輸檢察院，在不到三個月之前還隸屬于鐵道部，現(xiàn)在，它已和北京鐵路運輸檢察分院、北京鐵路運輸法院一并納入到了國家統(tǒng)一的司法體系之中。

早在2009年7月，中央編制辦公室就發(fā)布《關(guān)于鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關(guān)編制的通知》，其中明確“兩院與企業(yè)分離，一次性整體納入國家司法管理體系，一次性移交給駐在地的省、自治區(qū)、直轄市黨委和省高級人民法院、省級人民檢察院，實行屬地管理”的轉(zhuǎn)制思路。但是當時并未明確“分離”和“納入”的時間表。

根據(jù)今年2月23日最高人民法院、最高檢察院下發(fā)的通知要求，今年6月底前，全國各地都要完成鐵路運輸“兩院”改革，并完成“兩院”向地方人、財、權(quán)的逐步移交。

“自己人審自己人”積弊已久

“鐵路司法系統(tǒng)存在的問題已久，確實已經(jīng)到了不改不行的地步。”一位律師在與記者交流時感嘆道。他同時向記者出示了一份近些年“鐵路糾紛”的案例。

2005年，一對祖孫在沈陽雙雙被呼嘯而過的火車奪去生命，而沈陽鐵路局下屬的鐵路運輸法院最終判決一次性補助死者家屬人民幣共計600元，即每人300元。

2005年8月8日，旅客黃金榮發(fā)現(xiàn)自己購買的火車票中包含金額為基本票價2%的意外傷害強制保險費，但車票上卻沒有任何告知信息。于是他成了第一個以火車票價包含強制保險費用侵犯消費者知情權(quán)將鐵路部門告上法庭的人。同年12月12日，北京鐵路運輸法院則以政務(wù)院(國務(wù)院的前身)財政經(jīng)濟委員會1951年4月24日頒布的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》為依據(jù)，駁回其訴訟請求。

2008年5月4日，北京律師王宇在檢票時與車站工作人員發(fā)生沖突。王宇投訴“民警執(zhí)法不公”，卻反被鐵路公安拘捕、鐵路檢察院起訴、鐵路法院審判，至今身陷囹圄。

2008年9月，乘客曹大和被列車長和列車員用膠布捆綁致死。最終，鐵路法院判列車長黃建成有期徒刑兩年，緩刑兩年。

鐵路司法系統(tǒng)為什么可以“自己人審自己人”？且裁判結(jié)果總是偏袒于鐵路部門？

“姓‘鐵’吃‘鐵碗’飯就得為鐵路說話辦事。”這位律師似乎一語中的。

中國政法大學終身教授陳光中就指出，鐵路司法機關(guān)現(xiàn)行體制存在不少問題，例如司法公正難以保障、案件管轄易起爭端、法律使用不統(tǒng)一、人事任免與權(quán)力機關(guān)脫離等。曾經(jīng)與鐵路系統(tǒng)司法機構(gòu)打過多次交道的郝勁松說，鐵路系統(tǒng)擁有自己的司法權(quán)直接導(dǎo)致司法的公正性受損，維權(quán)太過艱難。

鐵路司法改革多次停滯

鐵路司法系統(tǒng)的設(shè)立有其歷史原因。建國初期，考慮到鐵路是國家大動脈、鐵路運輸跨區(qū)域、社會治安形勢復(fù)雜等因素，鐵道部代表國家對本系統(tǒng)實行全面治理，于是參照前蘇聯(lián)模式建立鐵路司法系統(tǒng)。

后來的幾十年間，由于各種利益的博弈，鐵路司法改革總是“雷聲大雨點小”，在上個世紀幾乎是停滯不前。

隨著我國逐步向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，企業(yè)也紛紛與行政脫離，特別是1999年依法治國原則寫入憲法之后，像鐵路法院這種由部門或企業(yè)承辦的專門法院，越來越與維護社會公平正義不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。但是由于種種原因，鐵路司法改革在新世紀初又遭遇了一次停滯。

如今，鐵道部下屬的各大鐵路集團已屬企業(yè)性質(zhì)。把這些企業(yè)性質(zhì)的司法機關(guān)從鐵道部系統(tǒng)中剝離出來，事關(guān)公平與正義，其法理意義更加明顯。

2010年6月全國鐵路運輸中級法院院長工作會議首次透露剝離方案：鐵路法院將從鐵路企業(yè)中剝離出來，作為專門法院予以整體保留，并一次性納入國家司法體制，移交所在地省級黨委、省高級法院管理，其人財物等各方面與鐵路企業(yè)完全脫鉤；在編人員符合法官法、公務(wù)員法、人民警察法的，均可通過考試、考核成為公務(wù)員而不再是鐵路企業(yè)職員。

據(jù)了解，一些鐵路司法人員曾因個人待遇由此降低，并不支持改制。由“私”轉(zhuǎn)“公”之后的鐵路司法改革道路并不順暢。

鐵路司法機關(guān)剝離鐵路部門，移交地方，只是鐵路司法改革的開端，簽署一紙移交協(xié)議，并無法立刻革除鐵路司法系統(tǒng)內(nèi)部多年的積弊。其工作的銜接、人員的身份轉(zhuǎn)化、經(jīng)費的持續(xù)保障、部門間的協(xié)調(diào)以及復(fù)雜利益的調(diào)整等等，都是需要一段平穩(wěn)過渡才能完成的。

經(jīng)費來源決定其司法立場

鐵路司法系統(tǒng)中的工作人員雖行使的是國家公務(wù)員的職責，但卻無需參加國家統(tǒng)一的司法考試，其法律專業(yè)素質(zhì)難免受到質(zhì)疑。

從人員身份上看，鐵路系統(tǒng)內(nèi)的檢察官和法官，其組織人事身份并不屬于國家公務(wù)員序列，其工作職責雖然也是行使國家的檢察權(quán)、審判權(quán)，負責刑事案件的偵查、起訴和審判刑事、民事等各類訴訟案件，但卻無需經(jīng)過國家統(tǒng)一的司法考試，也不經(jīng)地方人大的任命。他們的實際身份，依然是企業(yè)工作人員。

實踐中的做法是，鐵路檢法工作人員一般由鐵路行政部門直接任免，鐵路地方法院院長、鐵路地方檢察長的任免則由地方路局、省檢法系統(tǒng)提請地方人大常委會批準。由于人事任免制度的不統(tǒng)一性，致使鐵路檢法工作人員的素質(zhì)參差不齊，這也直接影響了案件辦理的整體水平，導(dǎo)致了消極的社會反響。

在此之前，鐵路兩院的經(jīng)費、人事均由鐵路局負責；而移交后，鐵路兩院的工作人員及財政劃歸地方法院、檢察院和組織部管理，經(jīng)費列入地方財政，法官、檢察官的任命也由從前的鐵路局黨委變成了地方人大常委會。

改制后的鐵路法院判案能否變得更加公正、公平？對于有關(guān)鐵道部門的案件會不會因庇護成性而再現(xiàn)“人情案”？一旦再出現(xiàn)鐵路司法不嚴、不公又該如何處理？這些都是鐵路司法機關(guān)將要面臨的問題。

原全國鐵路運輸檢察院副檢察長、最高人民檢察院鐵路運輸檢察廳廳長陳振東就曾對此進行過調(diào)研，他建議按照一定的比例預(yù)算從鐵路部門的盈利收入中扣除一部分，作為獨立出的鐵路公檢法的專有經(jīng)費，這樣，人事、財政徹底從鐵路獨立出后，鐵路公檢法才能更好地實現(xiàn)體外監(jiān)督。

改革之路任重道遠

鐵路司法原有弊病難除，未來發(fā)展亦考驗重重，為不斷完善鐵路司法改革，仍需不斷探索。

公開信息顯示，截至目前，陜西省和安徽省的鐵路法院、檢察院，山西省的鐵路檢察院、北京市的鐵路檢察院、武漢鐵路運輸中級法院、武漢鐵路運輸檢察分院及其下屬基層院已經(jīng)分別簽訂了整體移交協(xié)議。遼寧、甘肅等地已就移交工作基本達成一致意見，其余各省(區(qū)、市)的移交工作正在積極協(xié)商推進中。

從今年年初山西的移交經(jīng)驗來看，根據(jù)山西省省委的統(tǒng)一安排，太原鐵路檢法兩院干部的過渡方式有兩種：具有檢察員、審判員等法律身份的，通過審查檔案，看三年來的表現(xiàn)，采取一次性考核過渡；不具有法律身份的，要通過考試。所有考核、考試完成，下一步將填寫公務(wù)員登記表，轉(zhuǎn)為公務(wù)員身份。不屬于干部身份的工勤人員，按照移交協(xié)議的規(guī)定，也要一并移交，納入事業(yè)編制。

此次冰封多年的鐵路司法改革雖然有所突破，但中國政法大學終身教授陳光中認為：“地方法院、檢察院案件管轄是屬地管轄，鐵路發(fā)生的案件‘滿地跑’，全交給地方辦，成本太高，而且沒有人來協(xié)調(diào)。如果全部撤銷，鐵路法治建設(shè)將大倒退。”

像鐵路法院這樣的專門法院還另有森林法院、農(nóng)墾法院、石油法院等。鐵路司法改革只是邁出破除行業(yè)法院壟斷的第一步。

多位法律學者和實踐者均對《小康》記者表示，應(yīng)盡快將其他專門類法院一律納入國家司法體系，由國家核定機構(gòu)和編制，由各級黨委按照干部管理權(quán)限管理法院人員，由同級人大常委會任命法律職務(wù)，由政府財政保障法院行政經(jīng)費，實現(xiàn)法院與部門、企業(yè)徹底脫鉤，改變部門和企業(yè)辦法院的現(xiàn)狀，是接下來司法系統(tǒng)改革的必經(jīng)之路，最終實現(xiàn)完全的司法“去企業(yè)化”。