保障房的現實挑戰

文｜《小康》記者 羅嶼

無論資金、土地、分配、監管，或是政府角色定位，保障房面臨的多個問題與挑戰，其實并不孤立存在。它們共同織成一張網，互為彼此，盤根錯節

“從這張圖可以看出，住戶對戶型結構，尤其是對臥室、陽臺、廚房等處的設計，不滿意度都接近50%。”清華大學建筑學院住宅與社區研究所所長邵磊邊說，邊拿起手中的分析圖表。

邵磊曾對北方和西南地區兩大城市的經濟適用房居住者進行問卷調查，結果表明，住戶不僅對臥室、陽臺、廚房等處設計存在不滿，對工程質量和隔音效果，以及對小區周邊配套設施，如公共交通、購物就醫環境等不滿意度都非常高。

“相對而言，房屋面積在30平米和70平米左右的住戶對戶型的滿意度較高，而介于二者之間的住戶對住房空間結構滿意度較低，相當部分的住戶認為現有戶型對空間利用不夠，臥室、起居室等使用功能存在不便。”在邵磊看來，這些不滿意，正是各地保障房建設過程中未充分考慮住戶需求所導致。

邵磊是在8月7日參加“中國保障性住房政策國際研討會”時提出以上這些觀點的。他的發言被安排在了下午。但整整一天，他都在會場，和很多長期研究住房保障的中外學者以及相關土地、建設部門的官員共議保障房。

保障房，一直被認為是惠及上億中低收入人群的龐大民生項目。截至7月底，全國保障房開工數量已經連續三個月超過100萬套，其中5月開工118萬套，6月124萬套，7月110萬套。而今年保障房建設指標為開工量700萬套，竣工量500萬套以上。

雖然建設進度快于去年，但有關保障房建設的反思卻日益增多。保障房背后，究竟存在多少待解謎題，又有多少深度博弈？頻頻曝出的資金、土地、分配公平等問題，不僅讓某些地方政府陷入財政困局與道德困境，也讓公眾充滿疑慮與質疑。

保障與福利之爭

最近的一重質疑，把河南項城推上了輿論的風口浪尖。

有報道稱，在該地的一份保障房申購名單中，有大量政府人員及未成年人獲準購買經濟適用房。未成年人數高達42人，其中還包括了一名6歲兒童。

項城有關部門隨后做出回應，該市經審批后的經濟適用房申報人手續齊備，符合規定，且無未成年人獲準申購經適房現象。

至此，事件看似解決。但仍有人提出：部分申購成功者是否為政府相關機構公務人員，項城方面始終避而不談。事件的真相，仍在等待厘清。

項城事件之所以備受關注，是因保障房背后那只權力之手，已不是第一次刺痛人們的神經。

自2001年開始，保障房尋租的報道，多次見諸媒體：中國人民銀行蘇州市中心支行“集資建別墅”，景觀設計盡顯奢華，按職位高低和與公司關系遠近選房，依次是“員工、親屬、縣支行其他參與人員、合作建房小組認定的其他參與人員”，隨后銀行方面雖否認，但這一消息仍讓民眾感慨萬千；湖南衡山縣電力局別墅群引熱議；安徽電力被曝集資建房，相當一部分是雙拼別墅；山西忻州限價房成公務員小區，干部倒賣賺5000萬元……

2012年全國需新建保障性安居工程700萬套，基本建成500萬套。有業內人士測算，要完成今年的保障房建設任務，所需資金將超出去年1.5萬億元的規模

2011年6月，一則“850套保障房房源近九成分給了公職人員”的消息，讓浙江蒼南縣聲名鵲起。起因是，蒼南縣投資約3億建850套限價房，明確限定主要銷售對象為蒼南縣黨政機關和其他全額撥款事業單位的在職干部、職工。政府辦稱這批房源比較少，先解決公職人員，老百姓屬于第二批來解決。

正因問題頻發，在“中國保障性住房政策國際研討會”上，中國城鄉建設經濟研究所所長、原住建部政策研究中心主任陳淮連用四個問句：“過去十年來保障性住房建設中有多少掌握權力和財富的人群利用了這個政策自肥？有多少公務員小區占用的是沒交土地出讓金的土地？有多少掌握權力的人的住房通過隱形或公開的手段侵蝕了社會資源？包括讓大型國企、大型央企建保障房，能光給市民建而不給自己的職工沾光嗎？”

而與陳淮一同參會的北京大學經濟學院教授平新喬在會上的發言，更是一石激起千層浪。平新喬在接受媒體采訪時指出，由于地方保障房資金一直處于緊缺狀態，所以在各地方上報的保障房數量中，至少有一半以上是企業建房，這種保障房容易淪為福利分房。但有媒體報道時，冠以“過半保障房淪為福利房”標題。住建部隨后在官方網站發布消息回應稱，近年來，中央加大了城鎮保障性安居工程建設力度，主要面向城鎮中低收入家庭。為此住建部還專門列舉了過去三年間，不同類型保障房的數量和分配去向。

報道雖有出入，但平新喬的擔憂卻是真實的。

去年初，中央政府確定了未來五年要建設3600萬套保障房的目標。平新喬走訪后發現，地方政府面對財政壓力，很多將建房任務分解給企事業單位承擔。而有地方政府將一半以上企業建房納入保障房統計口徑，他擔心這些企業建房會淪為福利分房。

擔憂背后，暗藏保障房兩大難題：一方面，地方政府資金壓力巨大；另一方面，越來越多分配問題亟待解決。

地方財政吃緊的困局

今年被認為是保障房建設壓力最大的一年。

按照要求，2012年全國需新建保障性安居工程700萬套，基本建成500萬套。有業內人士測算，要完成今年的保障房建設任務，所需資金將超出去年1.5萬億元的規模。

年初，住建部住房保障司副司長張學勤曾明確表示，中央保障房建設補助資金將超1500億元。雖高于去年，但與整體資金需求量相比，僅占一成左右的比例。有超過1.3萬億的保障房資金需要地方政府、社會機構等籌集，其中大部分壓力落在地方政府身上。

北京市住建委官員8月7日稱，已提議啟動可能是中國首個房地產信托投資基金(REITs)的試點，這或將有助于緩解保障房建設計劃所面臨的資金吃緊困難。北京市已將該議案提交給中國證監會審核。

財政吃緊，一直是保障房面臨的挑戰之一。曾有消息稱，很多地方的保障房建設，只是完成了開工部分而已，資金不足導致后續建設情況并不樂觀。早前云南省勐海縣就曾因缺乏資金，廉租房項目施工的工人不得不解散。

資金困頓，也會影響保障房施工質量及監管。瘦身鋼筋、材料報驗和工序驗收把關不嚴、項目管理人員不到位、墻體開裂、樓板漏水等問題，近年來常見諸報端。

為緩解資金壓力，地方政府開始進行多種嘗試。如在商品房用地出讓時配套建設一定面積的保障房，這種模式被稱為“配建”。

但“配建”也會引發新的問題。有房地產企業就表示，配建模式提高了拿地門檻，前期要投入的自有資金加大了，運營成本也有所提高。另外，還有媒體曝出消息，有開發商對配建的保障房項目消極怠工，或是政府拖欠回購款項，造成項目遲遲不能回購配租。

如何破解財政難題，專家學者向來說法頗多。有人建議，大部分地區的住房公積金積累數額較大，但多處于閑置狀態，一些大中城市可以嘗試性試點使用公積金為保障房建設融資。有人認為，應允許中低收入者分批多次購買保障房產權，即“有多少資金就購買多少產權”，以便于快速回籠資金。還有觀點，要提高中央代地方政府發行地方債券的規模，鼓勵地方政府債券用于保障房建設，這樣就能以較低的成本為保障房融資。

政府角色轉換

在求解資金困局時，難免引出另外一個擔憂：社會資金建設保障房，會不會淪為企業集資建房？

住建部今年5月出臺的《公共租賃住房管理辦法》第十一條規定，“企事業單位投資的公共租賃住房的供應對象范圍，可以規定為本單位職工。”但企業建房的分配，的確存在監管難題，為利益尋租制造了可能。

保障房分配不公一直是社會熱議的焦點。早在今年3月，住建部就要求各地完善監管機制，完善申請、審批、公示、輪候、復核制度，建立信息共享、部門聯動的審查機制。天津、安徽等地亦相繼出臺保障房管理新政，針對保障資格審核標準、操作辦法、監督方式和退出機制提出了更嚴密的方案。江蘇省8月份出臺新規，要求保障房房源及分配對象須向社會公開。而福建省則出臺了保障房配租配售流程圖，設置了從申請到退出的10個環節，形成保障性住房配租配售閉合體系。

過去保障房分配的亂象絕非緣于制度的缺失，而是因為制度執行的不夠剛性以及程序的不夠透明，而這些，都是對住房改革成效的“蠶食”。

14次

5年來，國務院副總理李克強先后14次召開國務院專題會議，研究部署保障性安居工程的建設和管理工作。在高層的強力推進下，各方對保障性住房的投入力度日趨提升

分配與監管，很容易引出人們關于保障房另一重思索：政府角色定位。政府是否要退出保障房的投資和經營？

“政府主導保障房建設，不等同于政府自己來建保障房。”中國社科院經濟研究所所長裴長洪如是說，“國際上許多國家的保障房都由市場來運作，政府不僅要讓投資者收回投資，而且還要使其獲得合理的利潤；而一些公共租賃住房也由民間的租賃公司經營，實行準市場租金。這些制度安排，都是為了保護投資者經營保障房的積極性。被保障對象支付能力和實際房租價格之間的差值，則由政府按人頭來補貼，未來可以以社保為基礎來確定得到政府補貼的人群，這應是住房保障的一種較理想模式。”

而在麥肯錫（上海）咨詢有限公司全球董事合伙人張海濛眼中，美國政府的經驗也可借鑒：“美國從一開始就在全國層面立法，地方也有相關的辦法進行補充，嚴格法律監管。這是政府能夠做到可持續并且透明可控、能夠不斷改進的前提。”

為了讓保障房回歸原定公共政策的初始目標，盡量降低權力在保障房建設、分配過程中的比重，是當務之急。正如專家學者所言，這種降低并非減少政府的責任，而是換一種負責的方式，主要以減免土地出讓金、稅收優惠等手段，吸引更多的社會資金進入到保障房建設中，自己扮演“主導”而非“主辦”的角色。

保障房如何公平保障？

無論資金、土地、分配、監管，或是政府角色定位，保障房面臨的多個問題與挑戰，其實并不孤立存在。它們共同織成一張網，互為彼此，盤根錯節。

而其中一種挑戰是：如何保障保障房的合理分配？

1999年出臺的《城鎮廉租住房管理辦法》規定：城鎮廉租住房是指政府和單位在住房領域實施社會保障職能，向具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。2007年修訂后的《經濟適用住房管理辦法》則規定：經濟適用住房是指政府提供政策優惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標準建設，面向城市低收入住房困難家庭供應，具有保障性質的政策性住房。

如果說，保障房是政府的惠民工程，那么受惠者理當是“最低收入家庭”或“低收入住房困難家庭”。然而，現實不盡如人意的原因，除了分配不公、權力尋租等問題外，在一些專家看來，保障房還存在指標配給錯位的情況。

中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民即指出，在一些特別需要保障房的地方，像長三角、珠三角的大城市，這些地方按行政區分解指標建設保障性住房來看，供給不足，而一些人口較少或者人口凈流出的中小城市面臨建成以后沒人住的問題。

另外，有些地區由于保障房供給價格與城市中低收入群體的基本需求不適應，導致了部分符合廉租房保障家庭“可保未保”。如鄭州市2012年4月出售的三個樓盤、6000多套安居房，最后購房的申請對象不到60戶。原因在于3000元/平方米的房價超出了這部分群體的實際承受能力。

談及“承受能力”，很多人會想到漂泊在城市的流動人群。

在國務院發展研究中心副主任韓俊看來，能夠在城市穩定而有尊嚴地居住，已經成為億萬農民工最迫切的要求。但現在市場的房價、房租遠超他們的支付能力。“大多數農民工能夠承受的平均商品房的房價是2214元/平方米，可以承受月租金的平均水平是一間屋子292元，但這在北京連一間地下室的床位都租不到。”韓俊說，“應逐步將符合條件的農民工納入城鎮住房的保障體系，鼓勵農民工回到縣城和小城鎮去定居；鼓勵把符合條件的農民工納入住房公積金制度；完善包括土地、農資、稅費等在內的農民工住房支持政策。”

但針對流動人口，也有專家懷有擔憂。國家住建部政策研究中心主任陳淮即擔心，在北京每多建一套保障房，會引來三戶半符合這樣條件的人流入城市，如果不能在大中小城市結構合理調整上下大工夫，北京這樣的大城市保障性住房將越來越緊張，永遠不夠住。

“不把農民工納入到整個住房保障的制度框架里，產業轉移和城市化進程可能會受到制約。反之，則既可能對中部省市產業和經濟結構產生積極影響，也會對中部省市加速城市化平衡消費和尋找增長新的驅動力提供條件。”國務院發展研究中心研究員巴曙松的說法，提供另一種思路——在談及流動人口保障房問題時，應考慮產業、經濟、城市化等諸多問題，放眼全局。

8月21日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在北京考察保障房建設時，在再度強調保障房的公平分配問題時，亦相當嚴肅地強調，“隨著保障房供應規模越來越大，入住群眾越來越多，建立實現持續運行的長效機制勢在必行。”李克強指出，各地在入住居民收入動態跟蹤、保障房準入退出、租金收繳等方面，已經有許多好的做法，要鼓勵先行開展地方立法，為完善政府監管、規范市場運作、實現保障房可持續運行提供法制和政策保障。

（感謝北京大學不動產研究鑒定中心主任馮長春提供的支持。《小康》實習記者傅旦妮對本組文章亦有貢獻）