村民自治進程中的權力腐敗問題與監督制度建設

陳東輝

村民自治進程中的權力腐敗問題與監督制度建設

陳東輝

我國農村正處在鄉土社會向公民社會轉型的關鍵時期和城鎮化的浪潮中，農村利益格局的深刻調整和村民自治權力運行的普遍失范導致的村官腐敗已成為困擾農村發展穩定的突出社會問題。各地積極探索建立制約和監督村民自治權力運行機制，人們開始了對制約和監督村民自治權力運行制度建設的探索，并創立了村務監督委員會制度。研究和探討上述問題，要科學分析村民自治權力的應然模式、方法模式和實然模式，要用客觀的態度和歷史的眼光看待村民自治制度及其存在的權力腐敗問題，研究村民自治權力運行中的腐敗問題要充分考慮村民自治制度固有的特征，要從完善村級民主自治機制的立場出發設計科學的監督制度，要不斷提高村務監督委員會制度的執行力，切實保障監督制度的貫徹落實。

村民自治；權力腐敗；監督制度

三十多年來，村民自治進程有力地推動了我國基層民主政治生態的健康發展，促進了農村經濟社會的繁榮穩定。同時，由于這一制度本身的探索性和社會轉型期農村利益關系深刻調整等復雜因素的影響，村民自治進程中也出現了賄選和腐敗等問題。這些問題構成了村民自治權力運行制約監督制度建設的現實推動力量。

一、權力建構：村民自治權力的運行模式分析

1980年，廣西合寨大隊果作村村民委員會創造性地開啟了我國農村基層治理的嶄新模式。從此，中國農村發展邁入了村民自治的歷史征程。

(一)應然模式

改革開放以來，我國村民自治進程經歷了農民群眾自發創造、黨和政府引導試行和通過立法全面推開三個重要階段。從中國特色社會主義政治建設的視角來看，村民自治的目的就是要在農村基層黨組織的領導下，通過村委會和村民大會等機構充分發揮村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利，更好地調動廣大農民建設社會主義新農村的積極性和創造性。村民自治權力建構的應然模式至少需要滿足三個原則。一是必須有利于黨對農村工作的領導。黨的領導是根本。消弱了或者放棄了黨的領導就會使村民自治走入歧途，甚至發生質變。二是必須有利于保障村民的自治權利。村民自治是核心。關鍵要尊重村民的選舉權、決策權、管理權和監督權，否則村民自治就會流于空談。三是必須有利于農村的發展穩定。發展穩定是目的。村民自治制度設計的原始動力和終極追求就是推動發展、促進和諧，讓村民過上富裕美好安樂祥和的幸福生活。

(二)立法模式

1987年，我國頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》。1998年和2010年，全國人大常委會先后對《村民委員會組織法》進行了兩次修訂。1987年《村民委員會組織法》明確了村民委員會的性質：村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織；構成：主任、副主任和委員共3至7人組成；權力來源：村民直接選舉產生并向村民會議負責并報告工作。1998年修訂后的主要變化：一是加入了農村基層黨組織發揮領導核心作用的內容；二是規定以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的村委會成員的，其當選無效；三是規定實行村務公開制度，涉及財務的事項至少每六個月公布一次，接受村民的監督。2010年修訂后的主要變化：一是規定土地承包經營方案、征地補償費的使用分配方案等九項涉及村民利益事情經村民會議討論決定方可辦理；二是規定在人數較多或者居住分散的村可以設立村民代表會議；三是規定應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。

(三)實然模式

權力的實際運行要受到來自利益、習俗、宗族勢力等各方面的影響，必然同權力運行的應然模式和立法模式有差別。這種差別反映到村民自治進程中，就帶來了一系列問題。一是權力沖突問題。主要是自上而下的黨對農村基層的領導權同自下而上的村民自治權力的沖突，具體表現為“兩委”關系緊張。二是利益沖突問題。利益沖突是人類社會生活中普遍存在的社會現象。〔1〕村委會成員首先是本村村民。在實際生活中，作為村民自治權力的行使者，他們所代表的公共利益與其自身具有的私人利益之間就會發生各種各樣的沖突。普遍存在的利益沖突成為村干部腐敗的重要誘因之一。三是權力監督問題。對村民自治權力運行的監督是村民自治進程中的一大盲點。近年來不少村干部腐敗的案例也顯示，對村民自治權力運行監督的缺失是造成村干部任意決策、肆意貪占的主要原因。四是權力異化問題。這里說的權力異化是指村民自治變異為村官自治。村務進行決策管理時，由“兩委”班子的少數人商定或者干脆一個人說了算，將大多數村民排除在決策和管理之外，虛化了村民依法享有的自治權力。

二、村官腐敗：村民自治權力運行中的腐敗問題

按照透明國際采用的定義，腐敗就是“濫用委托權力(entrusted power)以謀取私人利益。”〔2〕那么，村官腐敗就是村干部在對本村公共事務進行管理的過程中，違反法定的村民自治權力運行程序，濫用村民委托給他們的部分自治權力，侵犯其職務行為的廉潔性，為本人、家庭、家族、朋友和相關人員謀取私利的不正當行為。當前，我國農村正處在鄉土社會向公民社會轉型的關鍵時期和城鎮化的浪潮中，農村利益格局的深刻調整和村民自治權力運行的普遍失范導致的村官腐敗已成為困擾農村發展穩定的突出社會問題。

(一)村官腐敗的特點和趨勢

近年來，隨著中央強農惠農政策力度的持續加大和新農村建設的深入開展，農村干部手中可控資源增多，村官腐敗呈現出新的特點和趨勢。一是腐敗涉及領域越來越寬泛。從過去的計劃生育、宅基地審批、用水用電、集體資產和資源的處置、與鄉統籌和村提留(取消農業稅后已不再征收)相關的“搭車”收費、攤牌等，擴大到現在的各種惠農補貼、農村土地征用、拆遷補償、農田水利建設、殯葬改革等領域。二是腐敗形式多種多樣。包括截留、挪用、侵占、貪污、虛報冒領各種資金，亂罰款、亂收費，違規處置各種集體資產和資源，白條入賬、公款私存、私設“小金庫”，公款吃喝、公款旅游、公款行賄，索賄受賄、拉票賄選等不一而足。三是腐敗呈易發多發勢頭。據來自安徽省紀委研究室的數據，近年來，安徽省每年涉及農村基層干部的新立案件數量占當年立案總數的比例在逐年攀升。四是腐敗數額不斷擴大。被查處的村官涉案金額越來越多，百萬元以上的屢見不鮮。五是腐敗呈集團化趨勢，窩案串案增多。不少地方的村干部以村支書或村主任為首共同腐敗，查處時一挖一窩的群體腐敗越來越多。

(二)村官腐敗的現實危害

農業、農村、農民問題是中國特色社會主義建設的基礎性問題。基礎不牢，地動山搖。愈演愈烈的村官腐敗正在對社會主義大廈的根基造成沖擊和危害。一是阻礙了經濟發展。村官腐敗破了農村經濟秩序，增加了經濟運行成本，嚴重制約著社會主義新農村建設。二是扭曲了基層民主生態。腐敗帶來的巨大利益是村民自治進程中賄選現象產生的主要原因。從1999年開始村民委員會直接選舉以來，賄選問題有越來越普遍且手法越來越“先進”的趨勢。〔3〕賄選現象使農村基層民主變了味，嚴重影響著村民自治的健康發展。三是損害了黨和政府形象。準確地說，村官腐敗是村民委托權力的腐敗，不是國家行政權力的腐敗；村級組織也不是國家一級行政組織。但農民對黨和政府的印象大多是在同他們朝夕相處的村官言行中感受到的。村官貪污腐敗，村民是最直接的受害者。他們最慣常的思維就是將責任歸給黨和政府，認為黨和政府壞掉了。四是敗壞了農村社會風氣。從眾多案例看，村官腐敗往往同農村黑惡勢力勾結在一起，伴隨著令人觸目驚心的生活作風問題。個別村官的巧取豪奪、背信棄義、腐化墮落正腐蝕著農村淳厚的鄉風民風，挑戰著人類的道德底線。五是危害了農村和諧穩定。村官腐敗是導致農民上訪和農村群體性事件增多的主要誘因。

(三)村官腐敗的根本原因

村官腐敗的原因是多方面的，包括一些村干部思想素質較低、法治意識淡薄、競選村官動機不純等。但這些因素都是主觀方面的，是次要因素。究其根本，村官腐敗還在于村民自治權力運行的監督制度不夠完善，或者說沒有真正發揮應有作用。2010年8月，溫家寶在全國依法行政工作會議上精辟地指出“滋生腐敗的根本原因是權力得不到有效監督和制約”。村官腐敗的深層原因也在于此。將其歸而納之，主要有三。一是村官權力過分集中。權力過分集中是滋生腐敗的溫床。大量案例表明，村官腐敗幾乎都同村民自治蛻化為村官自治有關。村民自治權力大部分被村支書和村主任所攫取，尤其是為了協調“兩委”關系，不少地方實行了“一肩挑”，村民自治權力集中在一個人手中。這就給主要村官搞“一言堂”、當“土皇帝”打開了方便之門，給權力尋租提供了可乘之機。二是制約和監督制度不夠健全。縱觀我國村民自治三十多年的發展歷史，我們對自治權力運行制約和監督的制度設計經歷了一個從無到有的過程，目前仍不夠完善。農村基層民主管理和民主監督的制度建設同農村經濟政治社會文化生活的現實需要相比較仍處于滯后狀態。村級事務管理隨意性大，財務管理混亂,白條入帳現象嚴重。三是制約和監督制度落實不力。近年來，隨著村民自治制度科學化水平不斷提高，村黨支部內部互相監督和村級財務監督等各種制約監督制度逐漸建立起來。但是由于村干部普遍化的暗中抵制，這些制度的落實不盡人意。不少地方村務公開流于形式，村民大會形同虛設。尤其是在農村拆遷補償和土地征用中，一些村干部為撈取巨額非法利益，相互勾結，欺上瞞下，對操作過程秘而不宣，使村民根本無法進行監督制約。

三、村務監督委員會：制約和監督村民自治權力的制度探索

村民讓渡給村干部一部分自治權力，是為了將權力集中起來更好地為村民服務。然而，一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。〔4〕實踐中，村干部行使權力的界限是模糊的，甚至根本沒有遇到權力的界限。絕對化的權力導致村官腐敗現象頻發，村民讓渡權力時的美好愿望被殘酷的現實擊碎了。于是，就開始了對制約和監督村民自治權力運行制度建設的探索。

(一)對制約和監督村民自治權力運行的前期探索

隨著村官腐敗問題的加劇，各地都在積極探索建立制約和監督村民自治權力運行機制。探索的焦點集中在對財權的監管上，于是就產生了“村財鄉管”這種監督制度，即在所有權、使用權和決策權三權不變的前提下，將村集體財產委托給鄉鎮(區)進行統一監督管理的模式。由于“村財鄉管”強化了鄉鎮對農村的控制，所以深受鄉鎮領導的青睞和支持。不少鄉鎮設置專門機構，成立了村集體“三資”(資金、資產、資源)代理服務中心。“村財鄉管”能夠對村干部的用財權形成有效制約，客觀上減少了村官腐敗的可能性。但這種監管模式從根子上說就是一個怪胎，自打從娘胎里出來便患有先天不足的頑疾。一是“村財鄉管”有悖于村民自治制度設計的基本原則。村民自治就是村民組織起來，進行自我管理、自我教育、自我服務，達到自己的事自己做、大家的事大家辦，共同辦理好本村的各項事務的目的。“村財鄉管”是以行政權力干預自治權力運行，改變了法定的鄉鎮政府同村級組織間的指導與被指導關系，挫傷了村民自治主體的積極性。二是“村財鄉管”加大了村民監督村級財務的難度。“村財鄉管”之后，村子里的賬目離村民反而遠了。這很不利于村民行使監督權，所以一些村民認為還不如把帳放在村上。當記者就這一問題調查時，他們說“以前亂歸亂，我還知道它亂成什么樣，現在放到鎮上，我都不知道帳是什么樣了”。〔5〕三是“村財鄉管”可能會引發腐敗轉移。腐敗與權力如影隨形。權力轉移到哪里，腐敗也會跟隨到哪里。權力能夠腐蝕村干部，同時也能夠腐蝕鄉鎮干部。“村財鄉管”，鄉鎮監督村里，誰又來監督鄉鎮呢？無人監督的現狀給鄉鎮濫用村集體財產留下了很大漏洞，于是一些地方就出現了“村財鄉管”變異為“村財鄉用”的典型例子。

(二)村務監督委員會制度建設的探索歷程

中國的第一個村務監督委員會誕生在浙江省武義縣后陳村。本世紀初，地處東南沿海的武義縣農村集體經濟得到快速發展。當時，該縣村集體經濟年收入10萬元以上、土地征用費收入100萬元以上的村就有125個。然而事物都有兩面性，村集體經濟的壯大也給村官腐敗提供了巨大的利益誘惑。僅2000年到2003年間，武義縣全縣共查處問題村干部123人。其中，后陳村所在的街道僅2003年就有5個村支書和村主任因經濟問題被查處。為了有效防止腐敗發生，這一年后陳村開始了對監督制度的探索，并成立了村財務監督小組。但是，由于村財務監督小組同村兩委不是并行關系，缺少獨立性，因此無法真正形成對村兩委的制約，沒能從根本上改變村級權力運行狀況。2004年6月，在武義縣委縣紀委和街道政府的幫助下，后陳村創造性地設計了村務監督委員會，規定村監委成員必須是村兩委及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等利益關系人之外的村民。這就實現了人與事的相對獨立，取得了較好效果。此后，全國各地也開始了類似的探索。2004年，四川省巴中市巴州區在巴明揚村和塘壩村開始了村民監督委員會試點工作；2005年，河南省三門峽市澠池縣開始了村務監督委員會試點工作；2006年，山東省滕州市開始了村務監督委員會試點工作。2010年10月，新修訂的《村民委員會組織法》以立法的形式確認了人民群眾的實踐探索，規定“村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構”，“村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員”。目前，村務監督委員會制度正在全國農村如火如荼地鋪開。

(三)村務監督委員會制度建設的價值功用

村務監督委員會是我國村民自治進程中的一個偉大創舉，不僅具有重要的理論價值，而且在實踐中還顯示出強大功用。從理論層面上看，村務監督委員會的出現使黨領導下的村級民主自治機制形成了在基層黨組織統一領導下的決策權、執行權、監督權三權分設、互相制約、互相監督的良好局面。村民會議或村民代表會議是決策機構，行使村級事務的決策權；村民委員會是執行機構，行使執行權；村務監督委員會是監督機構，行使監督權。這樣就完善了村民自治制度，實現了村級管理中決策權、執行權和監督權的良性運轉。從各地試點情況看，村民監督委員會在現實中發揮了巨大作用。一是有效遏制了村官腐敗勢頭。村民監督委員會對村干部執行自治權力行為產生了有力的制約和監督，使村級權力運行更加公開，村級財務管理更加透明，從而防止了村干部濫用權力行為的發生。河南省澠池縣試點村務監督委員會后，農村基層黨員干部違法違紀案件下降了56%，其中經濟類案件下降64%。二是推動了農村各項事業發展。村務監督委員會對村干部的監督，不僅具有“促廉”功能，還發揮了“助勤”作用。四川省巴州區在試點村民監督委員會后的第二年，全區村民監督委員會采用“一事一議”等辦法，就助推村委會帶動農民籌資投勞新建或維修村組道路107公里、農村校舍852間、水利設施205處。三是促進了農村社會和諧穩定。村務監督委員會使村級事務的處理更加公正合理，從而融洽了村干部與村民的關系。浙江省武義縣后陳村從2004年創立村務監督委員會以來,村里大小建設項目必須招投標，重大事項必須聽證，杜絕了各種不合理開支。截至目前，該村一直保持“零上訪”狀態。

四、幾點思考

人類社會的治理離不開權力的集中行使，村民自治必然是村民將權力委托給村級組織集中起來運行的過程。改革開放后，中國底層農民創造性地設計了村民自治制度。當村民自治權力運行出現異化產生村官腐敗等問題時，他們又對制約和監督自治權力運行進行了艱辛探索。這個過程不無挫折和缺憾，但更能讓人們看到民主的希望和未來，給我們留下了深刻啟示和思考空間。

(一)要用客觀的態度和歷史的眼光看待村民自治制度及其存在的權力腐敗問題

鄧小平說，改革是中國的第二次革命。這是一件很重要的必須做的事，盡管是有風險的事。〔6〕村民自治同土地聯產承包責任制一樣，也是農民冒著風險進行的改革。這一變革徹底結束了“一大二公”的人民公社的歷史，激發了農民自我管理的熱情。到今天，農村基層治理仍然是中國政治體制改革進行得最深入最卓有成效的部分。盡管，在村民自治權力運行的過程中出現了村官腐敗現象。但這只不過是轉型期社會新舊體制銜接錯位所導致的問題，也是改革必須承擔的風險之一。要相信農民有智慧有辦法保障自治權力廉潔高效運行，不能因為村官腐敗就質疑農民的素質和自我管理能力，甚至否定村民自治制度。

(二)研究村民自治權力運行中的腐敗問題要充分考慮村民自治制度固有的特征

邁克爾·約翰斯頓(Michael Johnston)認為，“在討論任何一個給定的政治體制中的腐敗現象的意義時，必須把該體制獨有的特點考慮進來。”〔7〕村民自治制度最本質的特點在于自治，而且這種自治是通過村官執行村民委托權力來落實的。這就不可避免地使村民自治權力運行遭遇利益沖突問題。亞里士多德說，把權威賦予人等于引狼入室，因為欲望具有獸性，縱然最優秀者，一旦大權在握，總傾向于被欲望的激情所腐蝕。恩格斯也指出，人來源于動物界這一事實已經決定了人永遠不能擺脫獸性。所以問題永遠只在于擺脫得多些或少些，在于獸性與人性程度之間的差異。〔8〕一個無法改變的事實是村民把執行權賦予村官是村民自治制度本身的屬性。所以，必須深入研究村民自治制度的特點，設計富有針對性的監督機制，以便將權力的猛獸關進制度的籠子里。

(三)要從完善村級民主自治機制的立場出發設計科學的監督制度

建構預防村官腐敗的制約監督機制，首要的是立場問題。是站在維護村民自治權力的立場，還是控制村民自治行為的立場，這是問題的關鍵。村民自治是設計監督制度的基本原則。自治權力發生腐化必須用自治的方法和路徑來解決，不能因為村民自治權力運行中出現了腐敗問題就削弱或剝奪村民自治權，哪怕僅僅只是監督權的一小部分。動用鄉鎮行政力量控制村集體財產來強化對村官的監督決不是明智的選擇(除非別有他圖)。俗話說，控制了誰的飯碗，就控制了誰的腦袋。類而化之，抓走了村里財權，也就抓走了村子神經，村民自治必然因而變味，失去原有意義。因此，必須從不斷完善村民自治制度的基點出發，抓住由自治主體來制約和監督村民自治權力運行這個核心，充分發揮村民的民主監督作用。

(四)要不斷提高村務監督委員會制度的執行力，切實保障監督制度的貫徹落實

制度貴在落實。胡錦濤在中紀委五次全會上的講話中指出，切實抓好反腐倡廉建設，必須不斷提高制度執行力。筆者在對村務監督委員會制度建設進行調研時，不少村民提出了“能不能真正發揮作用”的疑問。一方面，他們對繁瑣的自治權力運行程序提出質疑；另一方面，他們又對村監委成員與村兩委成員會不會抱團腐敗表示擔心。我們并不否認，程序正義是實質正義的保障。但是程序應以簡捷管用為準則，并不是越復雜越好。此外，人性的弱點決定著村民的后一個擔心并不是毫無道理的主觀臆想。要建立起監督責任追究機制，保證村監委會在農村事務，特別是土地征用、拆遷補償、工程承包等關鍵節點負起監督責任。

〔1〕舒紹福.加拿大防止利益沖突的做法與啟示〔J〕.行政管理改革,2011,(7).

〔2〕〔新西蘭〕杰瑞米·波普.制約腐敗——建構國家廉政體系〔M〕.中國方正出版社，2002，6.

〔3〕李江濤等主編.中國廣州農村發展報告(2011).社會科學文獻出版社〔M〕.2011，98.

〔4〕〔法〕孟德斯鳩.論法的精神(上冊)〔M〕.張雁深譯，商務印書館，1961，154.

〔5〕韓永.取締村會計：不信任村民自治？〔J〕.中國新聞周刊,2007,(8).

〔6〕鄧小平文選：第三卷〔M〕.人民出版社，1993，113.

〔7〕〔新西蘭〕杰瑞米·波普.制約腐敗——建構國家廉政體系〔M〕.中國方正出版社，2002，16.

〔8〕馬克思恩格斯選集：第三卷〔M〕.人民出版社，1995，173.

〔責任編輯：馬國祥〕

D67

A

1008-9187-(2012)02-0054-05

國家社會科學基金項目“反腐倡廉建設中防治窩案串案問題研究”(11CDJ018)

陳東輝，河南省社會科學院黨建與政治研究所，助理研究員，河南 鄭州 450002。