國際機構的“棋盤政治學”利弊和啟示

管恩琦 時春榮

國際機構的“棋盤政治學”利弊和啟示

管恩琦 時春榮

所謂國際機構的“棋盤政治學”主要是指最近數十年國際機構數量的劇增，與之相應的各種協議鋪天蓋地，嚴重重疊，以及相關國家之間的責任沖突不斷發生等。國際機構的復雜性給相關國家帶來利益的同時，也給另一些國家帶來危害。前者，如聯合國選舉監督組織對南非的選舉監督基本成功；后者如這類組織對津巴布韋選舉的監督，只導致了模棱兩可的結果。許多國家，尤其是發展中國家可以從中吸取有益的經驗或教訓，例如，如何認真地培養高級專業人才，以備參加國際事務，減少失誤，爭取有利地位等。

“棋盤政治學”；國際機構；國際協議

最近數十年，國際協議和議題的數量都在以指數速度增長。從電信的和平維護、選舉的監督，到瀕危物種的保護，其政策的發布似乎都是跨越國界的。國際協議的激增使與任何既定國際合作決定有關的行動者和原則的數量也迅速增加。例如，與美洲國家發展銀行有關的貿易協議之多，如果采用簡圖表示，就像一碗意大利細絲面條，其稠密和復雜程度，令人瞠目結舌。盡管如此，我們仍然擬就當前國際機構復雜性的表現、利弊和啟示等略加評述，以便供我國從事國際事務工作的同志參考。

一、 棋盤政治學

了解國際機構的復雜性對認識相關行動者是有幫助的。但是，誰都相信，國際機構的復雜性與相關行動者如何采取戰略是擁有因果關系的。美國西北大學政治學副教授卡倫·J·阿特和瑟菲·繆尼說：“我們認為，國際機構的復雜性對行動者采用何種戰略影響是通過三種狹窄途徑的。這些途徑本身也顯示了國際問題的發展狀況以及解決這類問題的機會和挑戰。”〔1〕

阿特和繆尼兩位學者所說的三條“途徑”在一定程度上反映了國際機構復雜性在政治學上的內涵，是值得重視的。因此，我們在這里將他們闡述的“途徑”之精華一一列出。

第一，行動者實現戰略的舞臺是根據政治導致的結果而界定的。

多數研究國際合作的學者都愿意把注意力集中在各種協議上，尤其集中在影響政治結果的正式規則上。然而，政治交易在進行期間通常是被界定的，因為實現協議的行動者都擁有不同重點，而且是服從國內不同壓力的。國際機構的復雜性是加于政治目標的新的雙胞胎：國際機構的復雜性降低了法律責任的透明度和對問題的管轄權。律師把這種現象歸結為對“國際法的破壞”。國家的意圖在何處都是類似的；律師在那里利用協議而克服這種破壞。“意圖”在何處出現分歧 ，政府機構就在那里澄清原則，但模糊不清的問題繼續存在，因為國家被允許選擇其鐘情的原則或作出解釋。

第二，實現目標過程中的政治教訓。

一是國際機構的復雜性往往可以使國際法遭受破壞和原則含義的模糊。國家的“意圖”在何處出現了類似之處，那里的政府就會站出來調節，制定一套清晰的原則。“意圖”在何處出現了分歧，模糊在那里就必然存在，因為國家被允許選擇其一廂情愿的解釋。

二是由于國家可以選擇哪項原則來遵循，以及每次的國際會議都允許一批行動者作為政治活動組成部分而參加，這樣，實現政治目標的過程就必將終結，因為對那些國際會議的界定變得更加突出，國際會議的意義也就變得更加清晰了。

第三，復雜性的力量束縛了行動者的推理能力。

國際原則、協議和機構網由于擁有如此眾多的活動而呈現出如此復雜的局面，以致使其本身不得不在所有機構范圍之內并因此在全球范圍之內實施戰略變革。把研究工作精力置于組織原動力之上的學者發現，復雜性刺激漸進式決策戰略；在那里試驗性的小步伐被采用，從而把危害降到最低程度。而且在那里，問題的特性化擁有了決定性結果。建立在對政治心理學深刻觀察基礎之上的學術組織發現，復雜性可以導致情報程序以及對各種關系和啟發的依賴。這種依賴可以影響政治活動，因為構成“理性”選擇意圖的是極不清楚的東西，而且，由于政治的視野或許處于必要時間之外，其結局無疑變得清楚了。被束縛的推理在哪里盛行，人們就希望在那里發現極不期盼的后果以及反饋在后果形成過程中所起的重要作用。〔2〕

卡倫·J·阿特和瑟菲·繆尼兩位學者關于國際機構復雜性所具有政治學內涵的闡述當然不僅僅是這些。不過，美國塔虎脫大學比較政治學教授丹尼爾·W·德雷茲尼對這一問題的研究成果更值得重視。它的主要論點是以下三條：

一是由于焦點問題的產生和新定原則執行代價的降低，機構可以把國際關系舞臺從以實力為基礎的結果變成以原則為基礎。就前者而言，爭論已被化解，盡管與決策標準沒有任何聯系或完全依靠成套決策標準。結果是如英國古代哲學家托馬斯·霍布斯所描述的“秩序”的出現。當這種體制并不自動意味著力量或合力使較強國家用于維護其利益時，這種合力的陰影總是會籠罩在較弱行動者深思過程之上。

二是多數制度學派人士也同意，大國同樣也能在以原則為基礎取得成果過程中發揮作用。不過，他們也斷言，用心界定的國際機構是把限制強加于無嚴格意義之霍布斯體制行動者的。機制是作為被束縛的機構而發揮作用的，盡管機制是被允許展示其承諾的。就遵守誓言的原則而論，與其他國家相比，大國對非合作行為的察覺更加容易。但這些國家倘若有選擇地去偵察其他國家的相關信息，他們也將付出聲名狼藉的代價。倘若機構被編輯成典籍，那么，他們就會強制補充應當遵守的法律之責任，以便擴大榮譽，抵消“偵查”所付出的代價。

三是就世界及其稠密的機構而言，對機構學派的人士而論，中心問題不再是超越政策協調而付出的代價，而是在管理不善之雜亂無章機構中進行選擇。正如美國政治學家黃坎·斯尼達爾和約瑟夫·尤比爾所指出的：“對機構的選擇比分析的起點更新，而且可以在被選擇的范圍內變成可以解釋的變化”。〔3〕

二、利與弊：舉例說明

顯然，國際機構復雜性的政治內涵是相當深邃的。那么，這種復雜性對國際貿易、知識產權和選舉監督體制的實踐影響如何呢？無疑，往往既有積極的影響，也有消極的影響。下面就以這三方面的實踐情況作為例子，分別加以說明：

第一，貿易機構重疊造成的影響。

一是積極影響。重疊機構可以推動更有力的服從，盡管其服從可能出于維護良好聲譽的目的。眾所周知，被擾亂的機構不僅僅可以影響為機構規定的行為，而且很可能同樣影響機構網中的其他機構。一個政府倘若破壞一個機構的原則，其純利益必然少于此種行動對其他國際機構造成影響的純代價。就這種形式而言，其聲譽影響可以像漣漪一般，波及許多機構。多邊貿易爭論的解決從其扮演角色中獲得力量，為更多成員國提供關于聲譽的信息。其期望是，擁有不良聲譽的國家必將在未來相互關系中蒙受處罰。貿易協議的劇增增加了由于不良聲譽而面對處罰之國家的機會。頻繁違反其對國際貿易組織承諾的國家可以在雙邊貿易談判中被賦予最糟的期限，或發現其本身不能找到任何伙伴而談成一項優惠貿易協議(PTA)。例如，俄國在雙邊協議中對知識產權不良供應的服從已經被援引為減緩獲得加入世界貿易組織之機會的因素。“人們期望給予影響聲譽的處罰，最終可以鼓勵跨越會議的最高服從”。〔4〕

二是消極作用。由于法律責任清晰度的降低，國際機構的復雜性可以導致更多訴訟和執行階段的矛盾。首先，一些政策或許被解釋成與優惠貿易協議原則一致，而不是世界貿易組織的原則。這一點可以導致有關政策以及挑戰政策之訴訟即到處打官司的混亂。貿易機構表明其與優惠貿易協議和世界貿易組織兩者激烈爭論解決機制上的關系。例如，美國與加拿大進行了長達10余年關于加拿大補貼其木材業的訴訟；雙方都引用北美自由貿易協議和世界貿易組織支持其立場的裁決。當法律的解釋停止，雙方直到2006年最終同意政策解決而簽訂協議時，卻都改變了其立場。這個例子讓許多國家擔心，原則猛增將為徒勞無益的訴訟推波助瀾；其次，對實際問題重疊裁決的增加或許將使服從更加困難。另一個例子，巴西在世界貿易組織小組對其“引進政策”改革予以裁決時，不得不面對困難，從而順從梅克爾地區貿易法院的裁決。〔5〕

第二，國際知識產權體制復雜性造成的后果。

知識產權保護體制和強制執行機制，即與貿易相關知識產權的擴大受到發展中國家和工業化社會團體的強烈抵制，盡管發展中國家已把與貿易相關知識產權協議(TRIPs)視為加入世界貿易組織的代價，但許多國家是在沒有考慮協議的代價和對國內政治造成何種后果情況下才采取行動的。工業化社會團體擔心，與貿易相關知識產權協議是會破壞下述原則和目標的：人權、公共衛生、生物多樣性和植物遺傳資源機構，在這種形勢下，它們貫徹其建議的內容。

在接受與貿易相關知識產權協議10年之后，這兩支行動者都開始限制協議產生的敵對效應，并回擊其設法壓低更多供應的價格。在對付這兩股力量時，工業化國家(最明顯的美國和歐洲共同體)以及其知識產權企業都試圖對與貿易相關知識產權協議給予鼎力支持并擴大其供應，盡管采取的手段是把它們增加到地區和雙邊貿易以及投資協議之中。

美國凡德比爾大學法律學院教授勞倫斯·R·赫爾夫認為，這種破壞和擴大與貿易相關知識產權協議的努力至少具有下列三點機制性特征：

一是國家和非國家行動者采取“改變機構”的戰略。機構的改變可以使強國和弱國及其盟友對與其他國際會議最初裁決事項的重新定位——諸如外國投資、人權、公共衛生和生物多樣性等。這些機構由于他們與眾不同的宗旨、成員的差異或對非國家行動者具有更強烈滲透性，與改革者的興趣具有密切關系。

二是知識產權體制的擴張使某些戰略、論據和成果享有特惠，而同時使其他輿論對“棋盤政治學”的描述令人討厭了。倘若人們試圖在較短時間之內拍制度上的策略快照，這些政治活動就被掩蓋了。取而代之，觀察家必須采用具有活力的眼光，重視不受時間限制的制度上的發展，包括多邊會議以及隨之進行談判的相互影響。

對超越國際機構知識產權原則發展如何的評定披露了機構改變的基本目標——作為中間戰略論壇中法律原則的創立，盡管將這些原則納入其他機構和協議的活動是較遲進行的。由于采用“多步”戰略，行動者可以加強其與實力有關的討價還價地位，盡管他們可以運用的這種實力只限于單一國際會議對協議的制定。

三是國際機構的復雜性既可以形成“政治學”又可以限制政治目標的實現，尤其當許多國家把國際知識產權原則納入國內法律之中時。在一些情況下，國際機構的復雜性可以為國家實現對模糊協議責任解釋提供“蓋子”。在另一些情況下，它還可以使強國用一次會議確立的原則從側翼包圍軟弱的國家，當然，這種會議是排除或戲劇性地限制這些國家以前在不同會議上談判的處置權利。〔6〕

第三，國際監督選舉機構行動的得與失。

眾所周知，國際監督選舉機構的復雜性既有其成功的一面，又有不得不付出代價的一面。

一是有利于幾個組織的活動以重要形式彼此加強。例如，這些組織或許通過協調而擴大投票站的覆蓋面，舉行聯席會議，討論選舉程序以及尋求相互支持等。協調甚至可以包括聯合指導行動和聯合聲明的發布。以1994年南非的選舉為例，當時，4個國際觀察小組于1994年3月初公布了監督步驟和方法。聯合國秘書長事后評論認為，4個觀察小組之間的協調水平或許是合作的形式，盡管他還表明，仍然存在著改善的余地。

二是多個組織的交流有助于避免僵局和癱瘓局面的發生。雖然所謂偏袒一方的官司時有發生，但機構選擇余地的存在可以減少派遣機構對能否實現派遣目標的擔心。例如，倘若唯一組織在負責監督工作，這當然可以避免重疊監督程序的復雜局面。不過，這也許減少了許多必要的監督行動。倘若尋求拜訪觀察員的國家認為，唯一存在的機構就會被懷疑對它們擁有偏見，它們就會很難對觀察員的意見表示信服。

不幸的是，有時這種有利的可能性不但沒有發生，而且還要付出昂貴代價。

例如，多個國際監督小組的存在可以導致它們之間的“棋盤政治學”。許多學者認為，所有跨國行動者都關心這類組織是否存在。對重要監督組織的承認，有助于非政府組織從事集資活動和政府間合作組織擴大其宗旨。因此，監督組織擁擠的活動地盤可以導致對資源、注意力和影響的競爭。2001年一位聯合國相關組織對圭亞那選舉監督的觀察員注意到，當觀察員集中起來為媒體評論提供資金時，就出現了積極爭取在其他組織之前發表評論的壓力。

在組織層面上協調和分享信息的缺乏也可以導致對“次佳”戰略追求和監督無效風險的出現。對公眾眼力和選舉監督組織的競爭可以完全決定首都是其資源分配的重要地點。因此，倘若大型機構將其資源集中起來，它們或許就可以取而代之，同樣把觀察員送到鄉下去。這樣，重疊或許就可以導致人浮于事、溝通失敗和其他無端的浪費了。

由于觀察組或許擁有各種偏見、政治議程、能量、工作方法和標準，它們在目標交叉方面就會造成彼此工作上的矛盾。盡管這些并非是最常見的效應，但它們可以成為昂貴的代價。根據美國國家科學基金會(NSF)資助的《國際選舉監督資料》(DIEM)工程的統計，在1980至2004年期間，聯合國共派出了577個選舉監督使團；在其經歷的56次選舉中，至少有一次是被監督使團譴責的。不過，在這56次選舉中，有22次是被監督使團認可的。另外34次選舉只能面對監督使團的模棱兩可的立場了。而自相矛盾的例子也是不缺少的，如1992年肯尼亞的選舉和1998年柬埔寨的選舉等。〔7〕

三、寶貴的啟示

從前面的敘述中不難發現，國際機構的復雜性是一把雙刃劍，既擁有有利的一面，又擁有危險的一面。因此，世界各國，尤其發展中國家在與其“作戰”中，既要小心謹慎，又要機智應對。最近幾年，許多學者尤其美國政治學家總結出許多經驗或教訓，供各國有關行動者參考。觀察他們的總結結果，下面三條對發展中國似乎最適用：

第一，加強對“棋盤政治學”的認識。美國西北大學政治學副教授卡倫·J·阿特對這一點擁有深刻見解。根據他的觀點，國際機構的復雜性能夠跨越的政治戰略包括：到處換法庭打官司、改變機構和實行前后矛盾之戰略。就到處換法庭打官司而論，“購物人”在戰略上選擇了可對特別問題獲得臨時會議作出決定的機會。就選擇“前后矛盾之戰略”而言，行動者從其自己的意圖出發，制定了與會議平行的矛盾之原則，以致拓寬了選擇何種原則或遵循何種解釋的余地。就“改變機構”而論，行動者可以采用到處換法庭打官司或其他戰略，并采用限制較大目標的戰術，以至最后制定出新的原則，為其本國利益服務。

第二，充分利用“將計就計”的戰略。這方面的例子也是不勝枚舉的。第三世界一些國家，利用“多階”機構而改換戰略，推動世界貿易組織于2001年發表與貿易相關知識產權協議和關于公共衛生間的“宣言”就是典型例子之一。“宣言”的倡議者——50多個發展中國家及其非政府組織之盟友——要求更多利用用于治療艾滋病病毒，艾滋病(HIV AIDS)和其他傳染病已獲得專利的藥品。這一倡議被世界貿易組織和聯合國人權組織的許多成員國所認可。這樣，發展中國家引用這種建議，強烈要求世界貿易組織成員國討論下述問題：喚起公眾興趣并使他們在這些組織之外進行辯論，認為“這是他們不可能忽視的問題”。結果，包括下述觀點的“宣言”被簽署：與貿易相關知識產權協議可以而且應當采用世界貿易組織成員國支持的規則而予以解釋和實現，從而維護公共衛生，尤其推動對藥品的全方位利用〔8〕。在“宣言”被采納的隨后幾年里，世界貿易組織又修改了與貿易相關知識產權協議，增加了要求擁有相關藥品專利國擴大發行生產執照，從而有利于窮國對付公共衛生緊急狀況。

第三，發展中國家也應當認真進行應付國際事務的人才資源準備。眾所周知，國際機構的復雜性必然加劇聯合國“文山—會海”特征的擴展，以及對高級專業人才的需求。例如，當國際機構的復雜性在貿易領域擴大專家和律師的作用時，它也相應地把對高級人才的需求推廣至各個相關國家了。一個國家能否滿足這種專門知識的需求，可以影響其是否參加相關會議的選擇。標準政策的簡單討論就可以說明這一點。技術貿易壁壘協議(TBT)以及衛生和檢疫標準協議(SPS)正式把世界貿易組織的承諾與其他國際機構許多標準連接在一起了。例如，食品安全和標志規定已經在世界貿易組織會議和其他活動中被提出來。美國參加食品規范委員會的代表典型地都擁有科學或農業經濟學博士學位，而技術知識有利于對諸如食品衛生和添加劑等課題的討論。技術貿易壁壘以及衛生和檢疫標準協議委員會的聲明墨守成規地呼吁科學證據，從而為關于特別壁壘的立場進行辯護。世界貿易組織關于歐盟禁止進口用“增長劑”處理肉類的幾次辯論都是依靠科學家的證言和政府科學顧問的。此外，為了獲得科學意見，跨所有問題領域的裁決都日益變得受法律約束以及主要由在職或雇用的私人顧問之專業律師而進行了。〔9〕

第四，值得關注的還有國際機構復雜性的未來變化。正如我們在前面所敘述的，機構的復雜性可以對管理結果產生矛盾影響。這一點或許更應當給予重視，隨著時間的推移，國際機構的重疊趨勢也許會進一步加強或彼此消弱。

一種決定性的可能是那種強大國家或利益集團“俘獲”某單一機構或幾個機構。誰都知道，一些國際組織是強大國家的工具，另一些則是特別利益集團的棲身之所，不管它們是物質上的，還是概念上的。許多專家都知道，強大國家或利益集團對國際機構的“俘獲”可以刺激彌補性組織的產生。這種越來越多的特別機構往往是軟弱的，容易被利益集團“俘獲”，像這類機構的復雜性與其說會附著于超脫的規范，毋寧說更容易被導入機會主義軌道。具有相關決定性的是，在一種機構復雜情況的范圍之內存在著有組織的偽善。不過，美國塔虎脫大學政治學教授丹尼爾·W·德雷茲尼認為：“偽善機構的復雜性會引起與大國利益不一致的政策，與已有的規范不匹配，就像初期它們不可能被實現或被加強那樣”。〔10〕

四、 結 論

國際機構的日益增多，也使相應的各種協議日益稠密，國家責任之間的沖突以及關于一個問題的國際和雙邊責任是什么都會困惑等事件，顯然可以稱為國際機構的復雜性或“棋盤政治學”。而且，更加明顯的是，這種“政治學”既有有利的一面，又有讓人付出代價的一面。例如，聯合國派遣的監督相關國家選舉使團的經歷就是頗為典型的例子。如前文所述，1994年，聯合國派往南非的監督選舉使團，獲得了可期待的成功，而2002年派往津巴布韋的使團，雖然肩負與前者一樣的使命，卻“取得”了令人啼笑皆非的后果。美國達克大學政治學教授尤迪思·克里在其關于國際組織監督選舉的文章中說：“就采用的荒唐統計而言，它也表明了監督組織的稠密程度是如何嚴重”。他還援引津巴布韋政府控制的《信使報》的評論而認為：“那里派駐了33個觀察小組或528名小組成員。33個小組(以國家代表團為單位計算)中的24個小組或324名成員裁決選舉總的來說是自由和公平的，而9個小組或204名成員總的來說是譴責選舉既不是自由也不是公平的……以多數為準，堅持到底，少數服從了多數的裁決”。〔11〕

盡管如此，我們仍然是可以從各國學者對國際機構復雜性的研究中獲得寶貴啟示的，例如，是否應當重視對國際機構復雜性，即“棋盤政治學”的研究，積極進行對從事國際事務專家的培養和儲備以及認真關注國際機構復雜性變化和發展趨勢等，從而在全球化日益加劇的形勢下，得心應手地參與國際活動。

〔1〕〔2〕 Karen J.Alter and Sapie Meunier. The Politics of International Regime Cemplexity 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol.7,No.1, March 2009, p. 15,p. 17.

〔3〕〔10〕 Daniel W.Drezner. The Power and Peril of International Complexity 〔J〕.PerspeetivesonPolitics, Vol. 7, March 2009, p.66,pp. 67-68.

〔4〕〔5〕〔9〕 Christinal L. Davis. Overlapping Institutions in Trade Policy 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol. 7, No.1, March 2009, p.29,p.28,p.26.

〔6〕〔8〕 Laurence R. Helfer. Regime Shifting in the International Intellectual Property System 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol. 7, No. 1, March 2009, p.40,p.42.

〔7〕〔11〕 Judith Kelley. The More the Merrier? The Effects of Having Multiple International Monitoring Organizations 〔J〕.PerspectivesonPolitics, Vol. 7, No.1, March 2009, pp.61-62,p.63.

〔責任編輯：朱鳳霞〕

D523.36

A

1008-9187-(2012)02-0059-05

管恩琦，大連海事大學馬克思主義學院博士生，遼寧 大連 116026；

時春榮，遼寧師范大學歷史文化旅游學院教授，遼寧 大連 116029。