公共利益的內涵及其界定機制研究

王建軍 王建容

公共利益的內涵及其界定機制研究

王建軍 王建容

正確界定公共利益是建設社會主義和諧社會的基礎，公共利益是社會各方實質利益的有機聯結，社會各方利益的平衡點、共同點就是公共利益。對其加以有效界定離不開各種社情民意的充分表達和有序集中。當代社會通過代議制民主程序和協商民主程序的構建，來有效表達和集中社情民意，為界定公共利益提供制度保障。我們在建設社會主義和諧社會的過程中，必須立足基本國情的需要與可能，在正確把握公共利益概念的基礎上，通過完善我國的代議制民主程序和創新協商民主程序，確保公共利益能得到有效界定和順利實現，使全體人民在社會發展中能切實做到改革開放成果的共建共享。

公共利益；程序保障系統；代議制民主程序 ；協商民主程序

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：建設社會主義和諧社會，“必須堅持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點，實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益，不斷滿足人民日益增長的物質文化需要，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，促進人的全面發展”。顯然，要想有效落實上述根本原則，在我國政府的公共管理活動中，必須在正確把握公共利益概念的基礎上，通過有效的制度建設，構建和完善有效界定公共利益的程序保障系統，使得公民和各類社會組織可以有序參與公共政策的制定，從而維護公共政策的公平性和正義性，防止公共政策對公共利益的偏離，為建設社會主義和諧社會奠定法治基礎，使全體人民在社會發展中能切實共建共享改革開放的成果。

一、正確界定公共利益是建設社會主義和諧社會的基礎

長期以來，盡管民主國家的政體形式在不斷發生變化，但是人們對各類民主政體的基本價值取向——“服務于公共利益”的要求始終未變。早在古希臘時期，亞里士多德就曾經指出：凡是“正宗政體”行為的價值取向自然是公共利益，只有“變態政體”行為的價值取向才是統治者的利益或部分人的利益。〔1〕到了近代，盧梭也十分明確地指出：建立在社會契約基礎上的國家及其政府是一種“公共人格”，其活動的意志是一種“公意”，這種“公意”反映了全體人民的“共同利益”。〔2〕而到了現代，由于政府本身就被視為管理社會公共事務的組織，各國的法律均規定了政府作為社會公共利益的代表，必須有效履行服務于公共利益的神圣職責，必須將維護公共利益作為最基本的價值取向。正如美國學者E·彭德爾頓·赫林在《公共行政和公共利益》一書中明確提出：“我們必須把聯邦行政機構看成是一個整體；它必須發展成為執行公共利益政策和促進總的社會福利事業的機構”，“公共利益就是指導行政管理者執行法律時的依據”。〔3〕顯然，在這里通行的邏輯是：既然政府管理社會的權力是由人民授予的公共權力，因此，政府就應當也只能運用公共權力去維護和增進公共利益。

然而，在實踐中政府對服務于公共利益這一目標的貫徹和體現往往又是另一回事。這是由于在公共管理的過程中，公共利益是通過公共政策的內容和執行狀態來加以體現的，如果公共政策的制定和執行有誤，那么政府在為誰服務的問題上便必然會出現偏差。而恰恰在這方面，在當今的公共管理實踐中我們應吸取的教訓良多。例如，當代著名政策學家托馬斯·R·戴伊曾經指出：通過實證調查可知，在當今的美國，“精英們的偏好比大眾的偏好更有可能與公共政策相關。至少在三分之一的情況下公共政策與公共輿論相悖”。〔4〕鑒于這樣的事實，戴伊和湯姆遜等人提出了公共政策活動的精英模型。這個模型認為，公共政策反映的是精英的偏好、價值觀和利益，而不是群眾的要求；公共政策的變化或完善實際上是精英們的價值觀變化的結果。因此，公共政策是自上而下由領袖提出并加以推行，而不是自下而上產生于群眾的要求。在這種情況下，政府服務于公共利益這一目標的實現便可能出現偏差，而對這種偏差的補救措施只能是千方百計加強對政府政策活動的監督。

從我國公共管理的實踐看，一些地方政府對公共利益概念的曲解和濫用現象也時有發生。分析我國一些地方政府行為對公共利益的偏離原因，有兩個基本方面尤其值得注意：一是對究竟什么是公共利益的認識存在偏差。公共利益的概念在他們那里往往是一個缺乏實質內容并可以隨意加以解釋的抽象概念；二是在制定公共政策的制度建設方面還存在缺失，無法確保公共利益的有效集中和表達。在這種情況下，除極少數人是故意以追求自身利益或某些集團的利益為目的，從而使自己所開展的公共管理活動徹底偏離公共利益這一基本價值取向外，絕大多數人則是在主觀上愿意為公共利益服務，但由于思想上的偏差和行為上的失誤，從而使得自己的活動結果在事實上與服務公共利益這一基本價值取向相去甚遠。因此，除了應進一步對各級政府加強全心全意為人民服務的宗旨教育外，準確揭示公共利益概念的科學涵義，努力構建公民和各類社會組織有序參與公共政策制定的有效制度，提供公共利益得以有效表達和界定的程序保障系統，是我國社會主義和諧社會建設中應當努力解決好的重大問題。

二、公共利益是社會各方實質利益的有機聯結

公共利益概念的內容廣泛而復雜，對此概念的曲解和濫用的主要途徑往往是：抽掉它的具體內容而將其蛻變為缺乏實質內涵的空洞概念。因此，從方法論的角度看，將公共利益概念實質化是正確理解公共利益概念的關鍵一步。在這里我們所要回答的問題是：“是否存在有完全超越社會成員個人利益的公共利益”？換句話說便是“公共利益能否存在于個人利益之外”？對此，馬克思曾作過明確的回答：“共同利益就是自私利益的交換，一般利益就是各種自私利益的一般性”，“共同利益恰恰只存在于雙方、多方以及存在于各方的獨立之中”。〔6〕因此，就公共利益的內容而言，必須把公共利益界定為與社會公眾密切相關，能夠親身體會和感受到的，有實質內容的直接利益。如公眾生命和健康的利益，正常生活和生產的利益，社會保障與福利的利益，享受社會經濟文化發展成果的利益等等。

顯然，僅僅將公共利益概念實質化還是不夠的，因為公共利益雖然存在于個人利益之中，但“公共利益決不僅僅是所有私人利益的加總，也不是消去私人利益的各種加號和減號之后剩下的和。盡管公共利益并沒有與私人利益完全分離，而且它源于具有許多私人利益的公民，但它是從私人利益內部和私人利益之間產生并且離開和超越了私人利益的某種有特色的東西，它可以使人類所能夠實現的某些最高抱負和最深切的信仰成為政府工作的焦點。”〔7〕也就是說，公共利益不是個人利益的簡單選擇，而是社會各方實質利益的有機聯結。通過這種有機聯結，過濾掉個人利益中的任意性、偶然性和特殊性的成分，同時又綜合并放大其中的合理性、必然性和普遍性的成分，使得對于社會各方普遍合理的利益得以體現和延續，為集體行為提供決策方案和為個人行為提供道德標準。

由于社會系統的結構具有層次性，社會各方實質利益的有機聯結的具體過程和結果也不會相同，從而使得公共利益必將具有多種形式。總起來說，從公共管理的角度看，主要可概括為下列三種具體狀態：

1.社會各方利益的平衡點就是公共利益

在當今的民主社會中，憲法規定了一系列政府必須加以嚴格保護的、每個公民都擁有的基本利益，如個人生命、生存、名譽、隱私、財產、平等、自由等方面的利益。對每個公民的憲法權益的維護和實現，是社會公共生活賴以存在的條件和基礎。但是要想使每個公民擁有的基本利益，不受時空和資源條件的限制而無差別地實現是相當困難的。時空與資源的有限性始終是人類生活的現實基礎。當我們無法使每個人的個人利益在同一時刻和同一地點無差別地實現時，我們就必須尋求每個人的個人利益實現的先后順序和程度狀態。某人通過他的個人利益在此時此地實現機會的暫時讓渡，去換取彼時彼地他的個人利益實現的可能，便不可避免地會成為社會生活的一種常見狀態。我們可以將這種利益相關者間的個人利益的有效交換狀態稱為個人利益的平衡點，它是公共利益的一種具體表現形態。例如，城市交通管理中的“紅綠燈制度”，體現的就是這類公共利益。這種利益平衡一般發生在某個特定的組織或特定的區域內，被我們稱為“集體利益”的東西往往就是這類公共利益形態。顯然，政府作為公共利益的代表，必須通過制定和推行公共政策，去尋找和維護各類個人利益的平衡點，促使社會成員個人利益進行有效交換，從而確保公共利益的實現。

2.社會各方利益的共同點就是公共利益

由于每個人的個人利益具有物質和精神等多方面的內容，同時，每個人的自然境況、社會境況和個人選擇不同，每個人對自己的個人利益不同方面的追求程度也會有所不同。因此，在某些特殊情況下，要找到個人利益的平衡點就不是一件易事。這時，就需要我們超越各利益相關者的利益直接交換的層面，在更高層面上尋找個人利益的共同點，從而實現社會各類個人利益的有機聯結。例如，我們在憲法中規定了諸如依法納稅、遵紀守法、愛國敬業、誠信友善等每一個公民應盡的基本義務，從表面上看，每一個公民對這些基本義務的履行只是付出而沒有直接的回報，但由于只有每一個公民都切實地履行了這些基本義務，才會有國泰民安的社會環境，也才會有實現每一個公民的個人利益的基礎條件。因此，從實質上看，每一個公民在履行基本義務時的付出都最終會得到回報，盡管這里的付出和回報在內容和形式上并不會一一對應。在這里，從履行義務到奠定社會條件再到實現每個人的個人利益，通過相對曲折的道路，構成了個人利益的共同點，實現了社會各方實質利益的有機聯結。所以，比個人利益的平衡點處于更高層面的個人利益的共同點，也是公共利益的一種具體形態。這種個人利益的有機聯結方式一般是在全社會層面上進行的，被我們稱為“國家利益”的往往就是這類公共利益。政府作為公共利益的代表，必須通過制定和推行公共政策，引導和監督每一個公民切實履行應盡的法定義務，去維護整個社會各方利益的共同點，建設國泰民安的社會環境，從而確保公共利益的實現。

3.對社會弱勢群體利益的關照就是公共利益

在人類社會發展的現階段，我們還無法實現在分配結果上的完成平等，人們還必須通過合法競爭去獲取比別人更好的生活狀況，因此弱勢群體的存在便在所難免。出于人類的道德良知和公平正義的制度要求，在當今的社會中，幫助弱勢群體不只是政府的責任，也是全社會的責任。社會強勢群體的成員應當貢獻出一些利益來，通過國家的轉移支付或民眾的直接捐贈，使弱勢群體得到關心、支持、自助和增權，過上有尊嚴的社會生活。在這里，社會成員對個人利益的適當讓渡是不追求直接回報的，而是出于“讓所有人都能受益”的社會公正理想和慈善博愛的道德追求所做的無私奉獻。如果說這里也有回報的話，那便是精神上的升華和道德上的完善。從人類理性來看，這種回報則是更高層面上的回報。所以，對社會弱勢群體利益的關照也是公共利益的一種具體形態。這種個人利益的有機聯結方式一般是在社會多個層面上進行的，我們不妨將這類公共利益稱為“社會利益”。例如，社會中存在的各類“慈善制度”，體現的就是這類公共利益。顯然，這類公共利益是個人利益的一類特殊的聯結方式。政府作為公共利益的代表，必須通過制定和推行公共政策，切實保護好弱勢群體的利益，引導社會慈善事業蓬勃發展，促進社會公平正義的有效實現。

三、有效構建和完善界定公共利益的程序保障系統

公共利益既然是社會各方實質利益的有機聯結，對其加以有效界定便不能離開各種社情民意的充分表達和有序集中，我們把有效表達和集中社情民意的民主機制稱為界定公共利益的程序保障系統。顯然，在公共管理過程中，離開了界定公共利益的程序保障系統，便無法保證公共利益界定的明晰性、合法性和正當性。所謂的公共利益便仍只會具有抽象的理論形態和空洞的外殼，在實踐過程中對它的隨意修正和變通便會在所難免。對此，當代的一些公共管理學家指出：“公共利益就是通過一種允許利益得以集聚、平衡和調解的特定過程來實現的”，“公共利益的內容并沒有我們實現公共利益的方式重要，因為過程理論家主要關注的是過程，所以許多人可能會被認為是把公共利益當作政治學家之間就認識政治過程本身的最佳途徑而長期進行的一場辯論的邏輯延伸部分來進行分析”。〔8〕在我國當前的公共管理實踐中，界定公共利益的程序保障系統的不完善還顯而易見。由于社情民意的充分表達和有序集中的民主機制不健全，在許多以公共利益為名而進行的公共決策中，一些領導的個人意志自覺或不自覺地發揮著決定性影響，公共利益概念的濫用時有發生，從而極大地影響了公共決策的科學性和合法性。

從世界范圍看，當前界定公共利益的程序保障系統主要有兩種類型：一是通過代議制民主程序制定公共政策從而界定公共利益；二是通過公民直接參與的協商民主程序制定公共政策從而界定公共利益。我們在構建社會主義和諧社會中，對于前者必須加以進一步完善；而對于后者則必須進行制度創新。

1.完善代議制民主程序，有效界定公共利益

通過代議制民主程序來界定公共利益，是指通過公民選舉的代表參政議政，依法行使表決權來表達和集中民意并制定公共政策的活動過程。在當代社會中，當需要有效界定社會各方利益的共同點這類公共利益時，由于其涉及的利益主體數量眾多并相對模糊，人們相互間實質利益的有機聯結較為間接，利益相關者很難直接對話，在這種情況下，操作相對簡單且成本低廉的代議制民主程序，便理所當然地成為了界定公共利益的程序保障系統的必然選擇。

但是，要想通過代議制民主程序來有效界定其他類型的公共利益就比較困難了。這是因為代議制民主程序作為界定公共利益的保障系統，在理論和實踐兩個方面都存在一定缺陷。首先從理論上看，一方面由于在代議制民主程序中，廣大社會公眾并不能直接參與公共政策的制定，結果往往是由政治精英在做出決策，所以當社情民意沒能得到廣泛征集和有效表達時，很多涉及人們相互間的直接利益關系問題和道德問題便很難通過代議制民主程序來解決；另一方面在代議制民主程序中，公民選舉的代表理應堅持他所代表的那一部分民眾的意見，難以實現不同意見間的妥協，所以最終制定出的公共政策本質上只能是不同利益集團力量對比的反映，因而在一個多元社會里，代議制民主程序極易造成多數人對少數人的侵害。其次從實踐上看，代議制民主程序要想在有效界定公共利益中真正起到作用，必然要求公民選舉的代表在參與公共政策的過程中，能廣泛收集、正確理解、有效表達和努力堅持自己所代表的民意；同時，當自己所代表的民意在集中過程中遭到了否定以后，這些公民選舉的代表還要能夠向選舉自己的公民正確解釋其原因和指導他們有效尋求合法的補救措施。顯然，這樣高的實踐要求在今天的社會中是很難得到落實的。

正由于通過代議制民主程序來有效界定公共利益存在理論和實踐上的困難，所以在現實社會中，一方面我們既可看到一些國家的代議制民主過程中不同政黨之間的惡斗，也可看到一些國家的代議制民主過程中的一言堂；另一方面我們還可看到，當通過代議制民主程序制定的公共政策無法使社會各方的實質利益實現有機聯結時，社會公眾表現出的政治冷漠，以及對這些公共政策賦予自己法定責任的有意逃避現象更是觸目驚心。這正如著名公共管理學家喬治·弗雷德里克森所指出：“代議制原則使個人喪失了對價值、信仰和行為的最終責任……它是以犧牲自我管理和自治為代價的……而自由與公民精神是相互依存的。人們如果不對決定其共同生活的政策做出一致的考慮，進行共同的決策，采取集體的行動，對此不承擔直接的責任，那么人們就沒有真正的自由可言，不管他們享有多少保障權、隱私權和不受干涉的自由權”。〔9〕其必然結果是，“公民和公民群體經常感覺到他們選舉的代表并未有效地代表他們的意愿。公民所關心的問題和感到委屈難過的事情經常得不到解決”的現象便時有發生。〔10〕

由此不難看出，代議制民主程序作為界定公共利益的程序保障系統雖然作用巨大，但仍是不充分的，所以使代議制民主程序在界定公共利益中做到揚長避短十分重要。這就要求我們：一方面要努力推動代議制民主程序不斷完善，使其在有效界定社會各方利益的共同點這類公共利益時能更好地發揮應有的作用。另一方面，在代議制民主程序對公共利益的有效界定難以發揮作用的地方，則應努力尋找新的民主程序來補充或替換代議制民主程序，從而使界定公共利益的程序保障系統臻于完善。

2.創新公民直接參與的協商民主程序，有效界定公共利益

通過公民直接參與的協商民主程序來界定公共利益，是指政策主體邀請公民團體或個人直接參與公共政策的制定過程，通過各方充分表達自己的利益訴求和認真考慮他人的的利益訴求，在平等協商和彼此妥協的基礎上形成對公共利益的共識，最終制定出公共政策的活動過程。在當代社會中，當需要有效界定社會各方利益的平衡點，或需要有效把握如何正確關照社會弱勢群體利益時，運用公民直接參與的協商民主程序來界定公共利益就顯得十分重要了。

總起來看，公民直接參與的協商民主程序包括以下三個要點：一是自由參與，機會均等。協商民主程序要求保障公共決策過程在機會均等條件下對所有人開放，保證所有的利益相關者都能自愿參與進來，進行有效的辯論和商討；二是相互尊重，公開討論。協商民主程序要求在公共討論過程中，參與者都能自由、公開地表達自己的觀點和理由，并能尊重和理性對待他人的不同意見和理由，從而將個人經驗與公共問題聯系起來，使個人偏好朝公共理性的方向發展，最后形成每個參與者都愿意接受的結果；三是理性反思，實現妥協。協商民主程序要求用能整合國家理性、政黨理性、利益集團理性和個人理性的公共理性來指導公共討論過程，使人們能堅持科學化的理性訴求，放棄情緒化的非理性的訴求，從而使公共決策結果既不受外界壓力的影響，也不需少數派“委曲求全”，而最終建立在經過公共理性反思而達成的自愿妥協的基礎上。

顯而易見，在公共決策中，當各類利益主體數量有限且相對明確，他們相互間的利益關系又比較直接時，公民直接參與的協商民主程序作為界定公共利益的程序保障系統的優越性就十分突出了。在我國，從1996年開始，以《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國立法法》的相繼頒布實施為標志，陸續對行政處罰、價格調整、行政立法等領域的公共決策體制進行了重大改革，正式引入了聽證制度，表明我國公民直接參與的協商民主程序也正式進入公共管理領域，一種完全不同于代議制民主的新民主方式——協商民主，在我國公共生活中也快速發展起來，成為了界定公共利益的有效武器。

當然，與代議制民主程序相比，公民直接參與的協商民主程序也存在著組織難度大、效率較低等明顯缺點，再加上從世界范圍看，建立和完善公民直接參與的民主程序尚屬新生事物，而在我國社會主義和諧社會的建設過程中，它更具有創造性和挑戰性，所以，應根據我國基本國情的需要與可能，抓緊抓好公民有序參與公共政策制定的制度創新和公共理性的培育。在制度創新方面，各級決策機關都要“圍繞完善重大決策的規則和程序，建立三方面制度，即社情民意反映制度、與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度、完善專家咨詢制度、實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”。〔11〕其關鍵點在于要通過制度框架和法定程序的確立，保證公共部門邀請公民參與公共決策的自覺性和公民直接參與的有序性。在公共理性的培育方面，其關鍵點在于要使社會各方確立公民直接參與公共政策制定的正確動機。要使公共部門和每一個公民都懂得，公民參與公共政策制定的目的應當是，通過公民權的體現和公民精神的追求來有效界定公共利益。這種公共理性的培育，對于公民直接參與的民主程序的建立和完善也起著關鍵性的作用。

〔1〕 〔古希臘〕亞里士多德.政治學〔M〕.商務印書館,1996.133-134.

〔2〕 〔法〕盧梭.社會契約論〔M〕.商務印書館,1996. 135.

〔3〕 彭和平,竹立家,等編譯.國外公共行政理論精選〔M〕.中共中央黨校出版社,1997.56-58.

〔4〕 〔美〕 托馬斯．R．戴伊.理解公共政策〔M〕.華夏出版社,2004. 32.

〔6〕馬克思恩格斯全集：第46卷，上〔M〕.人民出版社，194.

〔7〕 〔8〕 〔美〕珍妮特．v．登哈特，羅伯特．B．登哈特.新公共服務—服務，而不是掌舵〔M〕.中國人民大學出版社,2004.69.

〔9〕 〔10〕 〔美〕喬治．弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.中國人民大學出版社,2003.35.

〔11〕 江澤民.全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面—在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告〔R〕.

〔責任編輯：正 惠〕

D632

A

1008-9187-(2012)02-0074-05

王建軍，四川大學公共管理學院教授；

王建容，四川大學公共管理學院講師，四川 成都 610064。