論行政道歉

□ 朱應平 李 玉

2012年3月7日，全國政協教育界別聯組討論會上，委員們的發言環節已經結束，主持人在請列席聯組討論的教育部部長袁貴仁講話時，政協委員、復旦大學教授葛劍雄在沒有事先安排發言的情況下，突然站起來大聲要求教育部就2012年考研英語泄題事件道歉。葛教授說道：“我要求教育部對2012年考研泄題事件作出答復，并向全體考生道歉。這樣的事情不止發生一次，怎樣彌補考生的損失，究竟在教育部考試中心內部存不存在腐敗犯罪行為？”在眾委員發言期間一直保持沉默的袁貴仁作出回應。他舉起當日《中國教育報》有關委員們要求教育部答復考研泄題事件的報道，隨后說：“感謝委員們關心教育考試，葛教授不提我也會說。考研確實存在問題，作弊事件干擾了人才培養選拔工作。”他表示，完全贊同公布作弊事件的情況，現在公安部門已組織專門力量，偵查工作正在進行，已取得較大進展。“但沒有結果的情況下，具體的人員數字我不能公布，還在核實。此后將視情況告知公眾。”袁貴仁表情嚴肅地說，“我表個態，查出的教育部門人員一律負法律責任，涉及領導的一切按法律辦事。同時，現已抓緊考試立法。”遺憾的是，袁貴仁部長并未當場在回答中作出正式道歉。

不過，在一些地方和部門，已經有一些行政機關領導就其所在單位履職失誤等情況向公眾道歉。個別地方政府還制定了規章。如2007年深圳市政府制定了《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》。這是一個重大的進步，但是其只是對市政府工作部門和區政府提出的要求，還沒有對市政府自己提出要求。再者，就全國來看，絕大多數地方沒有類似的立法規定,使得《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》基本成了“制度孤本”。由于缺乏高層級法律規范的強制規定，因此就全國而言，行政道歉整體狀況仍然處于自發與非制度化的階段，道歉尚未成為行政機關領導及其工作人員的自覺行為。筆者認為，行政機關道歉特別是主動道歉是體現人民主權原則的一種責任形式，是尊重民眾知情權的行為,也是通過社會協商程序化解矛盾的重要環節，它能起到其他責任形式無法取代的優點，有必要通過在法律和行政法規中加以確認，建立全國層面的行政道歉制度。

一、含義及性質

在我國語言學上，道歉就是指“表示歉意”[1]。國外語言學家認為，道歉本身是一種禮貌行為。“道歉的目的在于支持受實質或潛在的冒犯行為不良影響的聽話人。為了實現道歉行為,說話人有意貶損自己,承認錯誤或責任。”[2]就行為本質和功能來說,道歉對說話人來說，對其面子有不利影響；對受聽者來說，有利于維護其面子[3]。“道歉是一項針對被冒犯者面子需要的言語行為,目的在于補救需道歉者承擔責任的冒犯行為,從而恢復道歉者與道歉接收者之間的平衡。”[4]

根據道歉主體的不同，可以將道歉分為很多種。行政道歉是道歉的一種，可以將其界定為：行政道歉是指作為行政機關及其工作人員就其自身沒有依法履行行政職權職責或者錯誤地履行行政職權職責的行為對公眾和社會所引起的不良后果，向公眾和社會公開表示歉意的行為。作為法律意義上的行政道歉，有以下幾個方面特點和構成要素。

1.行政道歉的主體是行政機關，具體實施可以是一般的公職人員，最好由行政領導實施。這里所說的行政機關是指有未依法履職情形的行政機關。由違法失職的行政機關承擔并不意味著只有該行政機關自己發現了違法失職存在的情形，發現者可以有很多。如2007年《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》規定，政府部門自我發現或者經人民代表大會、人民政府、監察機關等有權機關依法認定有失職行為。可見，發現者可以多種多樣，包括也可以是新聞媒體曝光、社會公眾或者個人批評控告檢舉出來的。

2.其受眾是社會公眾，也可能是一定范圍的部分群體。如英語考試泄密，行政機關應該向考生和整個社會道歉。它與行政機關針對相對人的賠禮道歉有所區別。國家賠償法規定了國家機關對公民、法人或者其他組織的賠禮道歉，它是行政機關實施了違法或者不當行為，給相對人個人造成人身傷害，而向相對人個人表達歉意的行為。本文所指的行政道歉一般是針對不特定社會公眾表達出來的歉意。

3.道歉理由是，行政機關及其工作人員存在履職上的不作為、拖延作為、違法不當作為等多種形式。簡單地說，就是沒有合法合理地履職。這里所說的沒有合法合理履職情形很多，有的文件統稱為“失職行為”。如《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》規定，政府部門自我發現或者經人民代表大會、人民政府、監察機關等有權機關依法認定有失職行為,致使國家利益、人民利益和公共利益受到嚴重損害或者造成嚴重社會影響的,應當向公眾道歉。這里以“失職行為”統稱之。

2009年廣州市委市政府發布的《廣州市黨政領導干部問責暫行辦法》第二章問責內容部分第六至十三條列舉了問責（包括責令道歉，據此推斷，道歉適用的情形應該相同）。第六條，在決策中，有規定六種情形之一的，應當問責。第七條規定，在執行上級機關的決策和部署中，有規定三種情形之一的，應當問責。第八條規定，在履行執法執紀職責中，有規定四種情形之一的，應當問責。第九條，在履行社會管理職責中，有規定五種情形之一的，應當問責。第十條，在履行內部管理職責中，有規定三種情形之一的，應當問責。第十一條，在接受監督過程中，有規定四種情形之一的，應當問責。第十二條，在履行其他職責中，有規定四種情形之一的，應當問責。第十三條，黨政領導干部有本辦法之外的不履行或不正確履行職責，造成重大失誤或不良社會影響的行為，應當予以問責的，依照本辦法問責。據此規定，違法失職有很多情形，雖然該規定適用于“黨政領導干部”，但多數規定情形適用行政機關及其工作人員的行政道歉。

4.它在表現形式上不同于以往的責任追究形式。以往責任形式是由外在某個主體對行政機關及其工作人員施加的。如公務員法第五十六條規定：“處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。”第五十七條規定：“公務員違紀的，應當由處分決定機關決定對公務員違紀的情況進行調查，并將調查認定的事實及擬給予處分的依據告知公務員本人。公務員有權進行陳述和申辯。”“處分決定機關認為對公務員應當給予處分的，應當在規定的期限內，按照管理權限和規定的程序作出處分決定。處分決定應當以書面形式通知公務員本人。”可見，一般所言的責任追究是由沒有依法履職者所在的行政機關來實施的，是指由行政機關對個人實施的。本文所言的行政道歉是由自己主動實施的，通常是針對不特定社會公眾表達歉意。2009年中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布的《關于實施黨政領導干部問責的暫行規定》將“責令公開道歉”作為問責的一種方式。但未從正面直接明確“道歉”的性質，“責令公開道歉”是一種被動的行為，還不能體現出道歉者對道歉的真誠，道歉必須有其內在質的要求。如《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》第六條規定：“政府部門實施檢討及道歉，應當主動、及時和真誠。”“責令公開道歉”還不能反映出道歉者對自己行為反思情況，看不出其“真誠”。

5.本文所言的行政道歉是一種法律責任，而不限于道德意義上的責任。因為它不僅意味著道歉者承認自己在法律規范上有履職不到位的現象，而且表達歉意，并愿意接受承擔相關不利處理的一種責任形式。法律意義上的道歉與其他道歉不同之處在于，它是由法律規范明示或者默示的一種責任形式。

綜上，行政道歉確有不同于以往所言的法律責任形式的特點。由于這種責任形式是由行政機關主動表達的，適用起來確有其他責任形式無法達到的效果。比如，由行政機關主動實施的真誠的行政道歉，可以更明顯地舒緩民眾不滿情緒，可以防止矛盾進一步激化或者引起進一步社會群體事件。同時，通過行政機關主動道歉，可以盡快啟動行政機關與社會公眾的社會協商互動的程序，從而盡快解決糾紛和矛盾，可見它是促進實現和諧社會重要的輔助形式。

二、行政道歉立法的憲法基礎

我國還沒有在法律和行政法規層面確認全國統一的行政道歉制度，但是憲法已經為通過立法特別是制定法律法規確立此項制度奠定了多方面的基礎。

1.人民主權原則。我國憲法第二條確立了人民主權原則：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”據此，人民是一切權力的擁有者，所有國家機關權力最終來源于人民的授予。各級行政機關行使的行政權力是國家權力的重要組成部分，也來源于人民，即人民通過憲法授權的。如我國憲法第八十九條關于國務院職權，就是通過人民通過憲法授權其職權職責。人民主權原則要求行政機關將人民奉為上帝，不得以違背人民意志和利益的形式行使權力，否則就應當通過相應的形式接受人民的處理。憲法第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”行政道歉正是體現人民主權原則和為人民服務原則的一種具體機制。如果行政機關及其工作人員因為決策失誤、工作失職、監督不力、處置失當、用人失察等原因給公民生命、財產、利益等造成重大損失或惡劣影響，就應該誠心誠意向人民道歉。這正是反映行政機關聽取人民意見、接受人民監督的表現。總之，人民主權原則為道歉立法提供了權力來源依據。

2.憲法責任制原則。憲法第二十七條規定，一切國家機關實行工作責任制。責任制要求國家機關堅持職權和職責相統一。既然各級政府行使多項憲法法律職權職責，就要對此行使情況承擔相應的責任。如果其沒有行使好職權，向人民道歉就成為一種不錯的選擇。行政道歉雖然更多地體現了其道德責任的性質，但是不應該局限于此。當它沒有外化為規范、沒有成為約束人們行為的規范而僅僅是一種內心的體驗時，它自然不屬于法律責任。但是，當它以法律規范形式表現出來，并作為規范和衡量人們外在行為的規范時，它就是一種法律規范性的責任形式。憲法責任制原則為行政道歉制度立法提供了組織活動原則依據。

3.憲法監督權依據。它是公民憲法權利實現的重要途徑。憲法第四十一條規定：“公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”該條規定被統稱為公民的監督權。它與前面幾個原則不同在于，是從公民個體權利實現角度思考問題的。就是說，公民批評建議申訴控告檢舉權和賠償請求權很大程度上取決于國家機關特別是行政機關是否自覺配合上述權利的行使。如果行政機關及其工作人員主動配合，會更容易獲得公民的理解和支持，和諧社會關系更容易形成。行政道歉可以成為行政機關針對公民行使批評建議申訴控告檢舉權的配套措施，即要求行政機關針對公民行使上述權利之后作出及時回應的措施。

需要指出的是，前文把行政道歉界定為行政機關對其不履行或者不正確履行職責而向社會公眾表達的歉意，它不同于行政機關對公民個體實施的賠禮道歉。后者情形如國家賠償法第三十五條規定：“有本法第三條或者第十七條規定情形之一，致人精神損害的，應當在侵權行為影響的范圍內，為受害人消除影響，恢復名譽，賠禮道歉。”其中第三條規定的是，行政機關及其工作人員在行使行政職權時有侵犯人身權情形的。行政道歉通常適用于針對不特定多數人造成危害或者不利影響的情形。這一點并不影響憲法第四十一條成為行政道歉的憲法基礎，因為雖然該條將權利主體表達為“公民”個人，但我們對其理解不能局限于“公民”個人。這是因為對很多不特定公民個體這些權利的侵害就會造成對社會公眾利益即我們所說的“公益”的侵害。此時就會轉化為對社會公眾利益的侵害，就有“行政道歉”適用的空間。

4.憲法法治原則和權力制約原則。憲法第五條確立了法治原則：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”據此，行政機關必須按照憲法法律法規和規章的要求行使職權。各級行政機關及其工作人員在其沒有依法行使好職責的情況下，通過行政道歉，展示出法治對公權者的約束力，迫使公權行使者對法治主體即人民的敬重，促使其盡快改正其不足。

綜上，憲法精神要求我國盡快制定法律和行政法規，確立統一適用于全國的行政道歉的責任形式。關鍵在于，最高立法機關和最高行政機關是否愿意付諸行動。在尚未制定法律或者行政法規確認之前，建議由全國人大常委會或者國務院在相應的文件中或者政策中作出要求。

三、行政道歉的主要規則

完善體系化的行政道歉至少應該具備以下內容。

1.道歉的要件。憲法、法律、法規和規章規定了各級行政機關的職權和職責，這些是衡量其履職情況的依據。凡是不符合履職要求的并造成重大失誤或者不良影響的行為，都應當公開向社會道歉。根據憲法和法理，我們認為，行政道歉適用要件必須有以下幾個方面。第一，行政機關及其工作人員有法定不履行或不正確履行職責的客觀情況存在。第二，造成了重大失誤或不良社會影響的行為。如果只是一般不大的影響，可以不采用道歉。對于“重大失誤或者不良社會影響”應當從寬理解。第三，相應的法律法規規章和政策明示或者默示了行政機關應當承擔法律責任。這里所說的法律法規規章不一定要明示的規則，也可以是其精神和原則。對行政機關應當承擔的法律責任，一般是明示的，但也可以是默示的，對此應當做寬松的理解。第四，不需要行政機關有主觀上的明確過錯，包括故意或者過失。就是說，一般采用客觀責任，只要發生了第一點所說的客觀情況，就可以推定行政機關有主觀上過錯。否則，很難適用行政道歉，也與前述行政道歉所要求的“真誠”條件相沖突。

2.道歉的承擔者和實施主體。我國憲法和法律確立了行政機關實行行政首長負責制。它是指：行政首長在所屬行政機關中處于核心地位，在本機關依法行使行政職權時享有最高決定權，并對該職權行使后果向人大及其常委會負責的行政領導制度。因此，行政道歉的責任承擔者理應是存在履職不到位的行政機關。但是具體實施可以由所屬機關負責人實施，也可以由相關工作人員來實施。而由行政機關首長實施，更能顯示出其道歉的真誠性，因此，除非有特殊情況，一般情況下，由行政機關負責人實施。

3.道歉的形式和方式。鑒于行政道歉的特殊性,原則上應當采取書面形式,同時輔以可以口頭、新聞電視公告以及新聞發布會的媒體形式發布道歉予以補充。筆者認為，采用口頭加書面的形式是最好的選擇。口頭道歉更為便捷易行,但應將口頭道歉的內容記錄在案。書面道歉更加正式,可以通過報紙刊出道歉書并說明“履責不力的原因、整改的具體措施及進度安排”。而且由于有書面道歉作為憑證，更容易迫使已經道歉的行政機關處處小心，切實履行好法定職責，更能體現行政機關“知錯必改”的誠意,更易獲得社會公眾的諒解,使行政道歉的功能得以淋漓盡致地發揮。

從方式上可以將道歉分為主動道歉和被動道歉（即責令道歉）。基于道歉本身要體現道歉者發自內心的真誠，因此，行政機關應該采取主動道歉的方式。這種道歉能夠有效拉近官民之間的情感,給公眾一個強烈信號：你或你這個部門是負責任的,是真正為了民眾、依靠民眾的,處事一定是公平、公道、公正的,凡事能夠給公眾一個滿意的交代[5]。只有在行政機關沒有主動道歉或者拒絕主動道歉的情況下，可以通過某種方式迫使其道歉。但是這種道歉的真誠性和效果都會大打折扣。行政機關基于某種外在原因而被動作出行政道歉時，除了主動道歉必須具備的內容要素外，還應該特別說明其沒有主動道歉或者拒絕主動道歉的原因，比如對其職責認識不清、群眾觀念不強等。

4.道歉實施的時間。古老的法諺告訴我們,遲到的正義非正義。行政道歉以及時道歉為原則。一般來說，行政機關在其知道或者應當知道其所在機關或者工作人員發生了前述不履職或者不正確履職的情況后，要在盡可能短的時間內進行道歉。及時、主動、公開的道歉可以消除人們擔心行政道歉存在的“作秀”之嫌、“被迫”之嫌、“洗責”之嫌以及“缺位”之嫌之說[6]。前述《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》規定，政府部門自我發現或者經人民代表大會、人民政府、監察機關等有權機關依法認定有失職行為,致使國家利益、人民利益和公共利益受到嚴重損害或者造成嚴重社會影響的,應當向公眾道歉。筆者認為，對這里所規定的“依法認定有失職行為”要從寬處理。因為，一旦發生了違法失職行為之后，完全弄清其情況往往需要一個過程。此時，我們認為，應當先由行政機關負責人盡快出面道歉，表達一種態度。這是盡快緩解社會公眾對抗情緒、避免負面影響進一步擴大的必要措施。之后，在完全查清違法失職行為之后，再做更深刻全面的道歉。

5.道歉文書包括的內容。比較理想的道歉詞或者道歉文告應當包括以下內容：第一，憲法法律法規規章和政策規定行政機關應當承擔的職權職責；第二，行政機關沒有履行好憲法法律法規規章和政策規定的職權職責，給社會和國家管理造成嚴重侵害、產生負面影響、造成嚴重社會影響的客觀情況；第三，履責不力的原因、整改的具體措施及進度安排、承擔責任的意愿。在所發生的未依法履職比較復雜，難以很快查清楚的情況下，筆者認為，首先要由行政首長作出表態性的道歉，并明確在查清事件情況后，進一步向社會公眾報告，作出深刻全面的道歉。

6.適用道歉要注意的其他問題。道歉不應該成為豁免追究責任的借口和理由。道歉通常要與其他責任形式結合使用。《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》第六條規定：“政府部門實施檢討及道歉，應當與糾正錯誤、健全制度、改進工作、實施問責相結合。”具體實施可以分以下幾種情況：（1）主動道歉與行政機關追究責任結合。公務員法、行政監察法規定了追究責任的形式，國務院《行政機關公務員處分條例》做了具體規定。一些地方性法規和規章也有規定。行政機關主動道歉只是自己的態度，并不能代替其要實際承擔的相關處分，如記過、記大過、降職降級等。（2）道歉與人大及其常委會追究責任結合。我國憲法、地方組織法、代表法等規定了各級人大對行政機關領導人的監督和責任追究方式。如質詢、組織特定問題調查委員會調查、罷免領導人等。關于人大常委會的追究，集中體現在監督法之中，該法規定了各級人大常委會監督和追究行政機關領導人的幾種方法。第六章詢問和質詢，通過詢問和質詢的形式加強對行政機關的監督。第七章特定問題調查規定了特定問題的調查。第三十九條規定：“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會。”行政機關對于履職不到位的情況所作的道歉如果還不能說清楚事實情況，各級人大常委會可以組織特定問題調查委員會，展開調查，并據此作出相應決定。第八章撤職案的審議和決定第四十四條規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會會議閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。據此，對于產生影響嚴重問題的行政機關領導人，人大常委會應該通過撤職的方式加以懲罰。（3）視整改的具體情況作出不同的處理。行政道歉要對整改工作作出安排。對于在一定期限內不予改正的，有權主體應當追究其主要領導人的責任，或者行政首長主動辭職，以示對人民負責。一般來說，可以分類處理、層層遞進地追究責任。首先，政府工作部門向公眾道歉后,未能按承諾期限落實整改措施的,應當由政府依法追究有關責任人員的行政責任。而對于未在規定期限內進行責任檢討的,由本級政府或者監察機關給予通報批評。政府工作部門應當道歉而未道歉的,由本級人民政府或者監察機關責令其道歉。這是針對公開道歉實施中易出現的被動、拖延、敷衍以及道歉后不去履行承諾和逃脫責任的現象而提出的應對措施。其次，對于政府沒有依法追究其工作部門責任的，本級人大或者其常委會應當對本級政府加強監督，責令其追究政府工作部門領導人和工作人員的相關責任；也可以由上級人民政府督促追究。在本級人大及其常委會或者上級政府提出督促追究之后，相關政府沒有追究其工作部門責任的，應當采取進一步措施，包括人事任免或撤職等。

7.強化媒體監督。無論其他任何主體實行何種形式的監督，都不能替代新聞媒體在督促行政機關主動道歉過程中的作為。我國需要加強保障新聞媒體監督權利方面的立法，使之成為推動行政道歉制度常規化的有效推手。

[1]商務印書館新華詞典編纂組編：《新華詞典》，商務印書館1982年版。

[2]Olshtain,E.Apologies across languages,In S.Blum-Kulka[A],et al(eds.)Cross-cultural Pragmatics:Requests and Apologies Norwood[M],NJ:Ablex 1989.

[3]Brown,P.&S.Levinson.Universals in language usage: politeness phenomena[A],In E. Goody (ed.),Questions and Politeness: Strategies in Social Interaction[M],Cambridge:Cambridge University Press 1978.

[4]Holms,Apologies in New Zealand English,Language in Society[J],1990,(19).

[5]陳家興：《主動道歉是負責任的第一步》，載《環球人物》2008年第23期。

[6]周亞越：《官員道歉、問責及其制度安排》，載《云南社會科學》2009年第1期。