論人大對地方政府債務的監督

□ 皋華萍 高 巖

2009年以來，國家審計署連續兩年披露地方政府債務數據，地方政府融資平臺和地方債務問題成為熱點，引發了人們對地方政府債務風險的總體擔憂。從權力監督制約角度看，地方政府債務“黑洞”的形成，凸現了人大監督的缺位，顯示了人大財政監督制度的不足。由于地方政府債務問題事關我國經濟安全和社會穩定，建立地方政府債務約束機制，消解地方債務的風險隱憂已成為共識。鑒于我國人民代表大會制度的根本政治制度屬性，人大對地方政府債務的監督，理應成為對地方政府債務約束機制中最具正當性的、最基礎的舉措。

一、人大對地方政府債務監督的正當性和必要性

（一）對地方政府債務監督是人大財政監督權的應有之義

從歷史上看，議會制度的發展就是從確立“非經議會同意不得征收賦稅”這一原則開始的，財政權一直是議會的傳統職權之一，為各國議會普遍享有。此項權力被西方國家形象地稱為“掌握錢包的權力”或“管理國庫的權力”，實為財政議決權或財政監督權，即政府為實施行政管理，維持國家機關的正常運轉，所提出的財政預決算、賦稅、公債等與貨幣收入支出有關的法案,皆須經議會審議通過方可付諸實施。

我國實行人民代表大會制度伊始，財政權也是憲法賦予我國人大的重要權力和神圣職責，財政監督理應是人大對政府監督的重點，因為“錢是行政機器的燃料，沒有錢行政機器就無法運轉”[1]，而且國家的財政和稅賦都來源于人民，必須置于人民的代表機關——人民代表大會的控制之下。

地方政府債務，是指由地方政府及其所屬部門舉借或者擔保舉借以及在特定情況下需由政府償還的債務，并由此承擔的資金償付義務。可見，地方政府債務最終是或可能由地方財政資金償付，我國地方財政收入的主要形式同國家財政收入并無二致，皆是以國家政權所賦予的權力為依據的課稅和以生產資料所有者身份參與的利潤分配，均來源于人民，理所當然地應該置于人民代表機關的控制之下。

（二）防范、消解地方政府債務風險需要人大加強對地方政府債務的監督

由于我國地方政府債務規模過大，加快建立地方政府債務約束機制，防范和控制地方政府債務風險已成共識。國務院雖已開始強化對地方政府債務的約束機制，但正如外科醫生無法對自己實施手術一樣，僅靠政府系統自身對地方政府債務進行監督，是難以達到良好效果的。因為在政府系統的監督體系中，由于上下級在時空上有距離，上級無法及時知情，對下級無法做到事前和事中監督，多是一種查案式的事后監督；本級監督機關是政府的職能部門，隸屬于政府，雖沒有時間和空間上的距離，但由于隸屬性，無法有效抑制政府的不良舉債沖動。由人大實施對地方政府債務的監督權，則可補此不足：首先，根據我國的憲政體制，各級人大不僅不隸屬于各級政府，相反，政府由同級人大產生，并對其負責；其次，各級人大及其常委會與本級政府同處一地，不存在時間、空間上的障礙，有及時、經常實施監督的可能。故，在防范和消解地方政府債務風險的努力中，人大監督，體現為一種最權威、最高層級的外部監督形式，是不能缺位的。

（三）強化人大財政監督職能、保障人民權利也需要人大加強對地方政府債務的監督

地方政府債務資金實由政府支配，償債資金最終或可能由財政列支，反映了地方政府債務行為的實質仍是政府行為，最終“買單”的是人民。如果人大不能切實監督地方政府債務，意味著人大對政府通過審議、批準國民經濟發展計劃和財政預算及其執行情況的財政監督的不全面、不徹底。這點可從目前地方政府債務資金的使用和管理由于缺少強有力的監管，使用沒有盈利和績效要求，造成資金容易流向一些政績工程、形象工程，造成大量無效投資、大肆浪費社會資源現象中窺見一斑。

（四）人大對地方政府債務監督的法律依據

雖然預算法第二十八條規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，但這并不意味著人大及其常委會無權對地方政府債務實施監督。現行法律仍為人大監督地方債提供了法律依據：

首先，憲法規定了地方各級人民代表大會“審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃”、“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”。

其次，地方組織法同樣規定了縣級以上的地方各級人民代表大會行使“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”的職權；縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。

另外，國務院的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（下文簡稱《通知》）明確提出要求地方政府將地方政府債務納入預算管理，為各級人大對地方債務實施監督提供了便利。

二、人大對地方政府債務監督的運作要素

權力只有運作才能發揮作用，我國人大對地方政府債務的監督權也不例外。依據法治原則，權力運作必須受法律規范，人大對地方政府債務的監督權作為財政監督權的一項子權力或者說具體化權力，依據憲法、地方組織法、預算法、監督法等相關規定，該權力的運行應包括以下要素：

（一）監督結構

人大對地方政府債務的監督結構包括監督主體和監督對象。

在監督主體上，人大對地方政府債務行使監督權的主體是本級人大及其常委會和上級人大及其常委會。依據上述法律，本級人大及其常委會分權行使對政府的財政監督權，就同時成為對地方政府債務實施監督的主體。另外，由于我國不實行政府破產制度，地方政府舉債規模過大，超過本級財政償還能力，最終負擔將轉移至上級政府，故而，在人大對地方政府債務監督中，還應注意發揮上級人大及其常委會的作用。我國預算法第十三條規定“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告……縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會監督本級總預算的執行……撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務委員會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議”，明確賦予上級人大及其常委會通過不批準本級總預算執行情況的報告，和撤銷下一級人民代表大會及其常委會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議的形式，來行使對包括地方政府債務在內的財政監督權力。

地方政府債務雖由地方政府及其所屬部門舉借或擔保，但債務資金的使用者往往是相關企事業單位。雖然企事業單位并非國家機關，也非由人大產生，不對人大負責，人大的監督權一般不涉及企事業單位，但對于那些承擔為社會提供公共產品與公共服務的企事業單位，如果使用政府債務資金，其實質為公共財政體系中的一個元素，人大對此類單位關于政府債務資金的使用監督的性質是對政府財政支出和使用情況的監督。只要有權力的存在，這種權力就應當接受監督，國家權力機關是一切國家權力的最原始的來源，故凡行使國家權力的行為，就應該由國家權力機關實施監督。因此，在人大對地方政府債務行使監督權所指向的對象中，就不僅應包括地方政府及其所屬部門，還應包括使用債務資金的相關單位。

（二）監督方式

一項監督職權的有效開展，不僅需要明確監督主體、監督對象和監督內容，還需要選擇正確的監督方式。根據我國相關法律，人大監督權的行使方式有多樣，針對地方政府債務的監督，以下監督方式尤其重要：

1.審查批準預算及其執行情況

國務院《通知》要求將地方政府債務納入預算管理，則人大審查批準預算及其執行情況就應該是人大對地方政府債務監督的一種重要方式。審查批準預算及其執行情況是人大工作監督的最基本的方式之一，是每年各級人大會議不可或缺的重要議程。將地方政府債務納入預算管理，由人大審查批準，有利于強化對地方政府債務的監督，規范政府行為。

2.詢問和質詢

人大要在對地方政府債務約束機制中不缺位，真正發揮監督作用，就必須重視詢問和質詢方式的運用，因為人大代表的廣泛性決定了各級人大代表和常委會組成人員，并非個個都是精通經濟和財政業務的專門人才。即便是來自經濟和財政領域的專家，僅憑個人的能力，也很難對地方政府債務中的每一個項目、科目完成調查和評估。所以，借助詢問尤其是專題詢問和質詢，有利于合理利用經濟和財政的專業知識，科學行使監督權，有助于防止人大監督權力的虛置，切實監督地方政府債務。

3.特定問題調查

根據全國人大議事規則和監督法的有關規定，各級人大及其常委會有權組織關于特定問題的調查委員會，一切有關國家機關、社會團體和公民有向調查委員會如實提供必要材料的義務。如地方債課題組2003年的報告所說，地方政府“在舉債問題上大都巧借名目，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露機制，誰也說不清楚規模究竟有多大”[2]。要對地方政府債務實施有效監督，“知情”是必要前提，借助此種方式的法律效力，有助于人大摸清“家底”，作出正確決定。

（三）監督程序

任何權力的正當、有效行使，都必須依托良好的程序，人大對地方政府債務的有效監督，也離不開正當的監督程序，否則，必然因為“缺乏具體的制度和程序作為保障，從而流于‘口惠而實不至’的境地”[3]。當然，人大對地方政府債務的監督程序會因為具體方式的不同而有所差別，但以下的程序要素應該能夠得到體現，以保證程序的正當：

1.合理的時限規定

合理的時間限制，是避免監督虛化和實現及時監督的要求。我國各級人大代表的廣泛性、大會會期的時間限制，與包括地方政府債務監督在內的財政監督需要的必要的時間和必要的專業財經知識相悖，難免使監督流于形式。只有保證人大代表有充足、合理的時間，才能保證監督切實有效。目前，僅有1999年12月25日全國人大常委會的《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》規定必須在全國人大會議舉行一個半月前向財經委員會提交中央預算初步方案等時限規定，預算法、監督法均未有具體的時限規定。要落實人大對地方政府債務的有效監督，就必須強化時限要求，不僅要明確政府提交預、決算方案的時限，明確書面詢問、重大事項調查中書面答復的時限，還應該明確人大各委員會的工作時限，以確保及時、有效地監督地方政府債務。

2.一定形式的辯論和聽證程序

審議、監督是否舉債、舉多少債以及債務資金如何使用同樣涉及不同地區、不同行業的利益分配，因此，其過程應是一個溝通、協商的過程，應當進行一定形式的辯論和聽證。在監督過程中，不僅應該考慮代表們的辯論、聽證程序，還應該考慮在地方債中的利益相關人意見表達、辯論聽證程序的設置，以保證人民和代表的合理意見得以充分表達，以便人大作出正確決議，履行監督職能。

3.一定程度的公眾參與程序

我國人大機構人員老化、數量不足也是制約人大有效監督的原因之一。如果人大能夠引導公眾參與到對地方政府債務監督中來，則不僅有助于發展民主政治，還有助于節約監督成本，能使人大掌握更全面的信息，得到更多合理的建議，更公正、科學地實施監督。

三、人大監督地方政府債務運作的有效保障

正被日益關注的地方政府債務危機，顯示了現行人大財政監督制度的不足。在現行的地方政府債務治理中，要真正發揮人大監督的基礎作用，還必須從以下方面加強人大的制度建設：

（一）健全人大組織機構設置和加強專業人員配備，促進人大監督能力的提升

目前，制約我國人大財政監督權的功能，導致人大財政監督弱化、虛置的一個組織上的原因就是我國人大目前沒有設置專門的財政預算監督機構。實踐中，各級人大的財政監督業務主要是由財經委員會負責的，而財經委員會承擔的監督工作范圍廣泛，但人手配置較少，缺乏足夠的力量去開展經常性的監督工作，從而導致監督力量的薄弱。如果不能改變人大組織機構設置的缺陷，那么也很難想象人大能夠對地方政府債務進行有效監督。因此，必須進一步健全人大組織機構設置，加強專業人員配備。

在健全人大組織機構設置的路徑選擇上，當前學術界主要有三種設計：第一種是充實現有的人大財經委員會；第二種是成立隸屬于人大的專門監督機構——預算審查委員會；第三種是將審計機構從政府部門分立出來，并入人大，對人大負責[4]。筆者更贊同第三種方案，因為：第一，把審計機構劃歸人大，不會增加國家機關的機構和編制，符合機構精簡和效能的改革方向和原則；第二，可以彌補現行人大及其常委會在對政府部門的財政經濟行為活動監督中缺乏專業技術輔助與支持的弱點，強化人大對政府經濟行為的監督力度，制約和控制政府行為；第三，將審計機構劃歸人大，不僅不會削弱現存的對政府經濟活動的監督效能，還能更好地解決現行審計機構隸屬于行政系統而形成的同體監督現象。

（二）建立健全政府信息報告和披露機制，以增強政府債務資金運行的透明度

從客觀上看，監督對象的所作所為的相關信息能否準確、及時、暢通地流向監督主體，監督主體能否及時掌握監督對象違規違法的信息及其證據，是權力監督與制約有效性的關鍵所在。任何監督信息的阻斷、失真、流失，都會給權力的有效監督與有效制約帶來不利影響，甚至使監督根本無法進行。目前，我國政府財政運行的不透明，是造成人大財政監督虛置的原因之一，加之我國地方政府債務目前的不合法性特點，地方政府債務更是不透明。因此，為了滿足人大對政府行使有效監督的客觀要求，也為了在實踐中督促政府對債務管理行為更為謹慎，防止腐敗，減少隨意性和資金浪費情況，構建陽光財政，就必須建立健全政府信息報告和披露制度。

第一，建立規范的財政報告制度，建立政府及財?政部門向人大的報告制度，報告在內容上應具備完整性、充分性、通俗性，能夠讓非專業人士乃至社會公眾看懂；在時間上，應具有定期性和及時性。

第二，建立健全政府財務信息披露制度，向社會公眾披露包括政府債務在內的財務信息，提高財政透明度，接受公眾監督。

第三，逐步建立實時在線財政監督系統，實現人大財經工作機構與政府財政部門聯網，使包括地方政府債務在內的財政收支在第一時間進入人大監督的視野。

（三）建立健全評價體系，強化監督制裁權

“監督關系絕不是以被監督者自愿為基礎建立的，不管被監督者是否愿意，都必須接受監督。因為，監督者有時要制止被監督者的錯誤，甚至對被監督者要作出處罰，沒有強制手段是不可能實現的。如果說沒有監督的權力是危險的話，那么，沒有強制性的監督則是無效的。”[5]人大對地方政府債務的監督要真正發揮效力，具備權威性和嚴肅性，就必須強化對地方政府債務的審批，構建有力的問責機制。

首先，應建立債務考核評價機制，防止對地方政府債務的審批流于形式，人大財政監督部門及審計機構應該對地方政府債務進行詳細的審計評價，總結經驗教訓，提出改進和獎懲建議，并向大人及其常委會提出報告。

其次，建立人大對地方政府債務監督的否決機制，人民代表大會及其授權的常委會享有對地方政府債務相關事項的否決權，被否決的事項必須得到改正和完善，相關責任部門和人員應被追究。

最后，應健全人大對地方政府債務違規行為的制裁制度，結合人大的人事監督權，建立權威、有效的問責機制。

注釋：

[1]文正邦：《法治政府建構論》，法律出版社2002年版，第664頁。

[2]轉引自孟元新：《我國地方政府債務危機絕不只是財政管制危機》，http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/20100807/2488575.shtml.

[3]賀衛方：《我們需要“具體的法治”》，載《工人日報》2001年3月16日。

[4]參見何科君：《人大財政監督之問題與對策——基于過程監督視角的解讀》，載《人大研究》2008年第8期。

[5]蔡定劍：《國家監督論》，中國法制出版社1991年版，第3頁。