農(nóng)民政治參與的擴(kuò)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的完善——競爭性選舉的路徑

□ 湯玉權(quán)

一、農(nóng)民政治參與由社區(qū)事務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的擴(kuò)展

政治參與，是公民自愿地通過各種合法方式參與政治生活的行為[1]。從這個(gè)意義上說，在傳統(tǒng)中國，農(nóng)民是無所謂政治參與的。傳統(tǒng)農(nóng)村社會，農(nóng)民根本沒有參政意識和主體觀念，有的只是將身家性命完全系于他人身上。一方面，是對家庭、家族的依賴，另一方面，是對皇權(quán)、神權(quán)的奴性仆從和精神寄托，農(nóng)民個(gè)體完全成為由血緣關(guān)系維系的家族組織和由綱常名教維系的封建國家的附庸。只有經(jīng)過新民主主義革命和社會主義建設(shè)，尤其是黨的十一屆三中全會以來的新時(shí)期，農(nóng)民才開始有了政治主體的價(jià)值取向，并形成自主參政的政治訴求[2]。具體而言，農(nóng)民自主性政治參與的真正啟動，就是黨的十一屆三中全會后隨著人民公社體制在農(nóng)村的式微，農(nóng)村權(quán)力出現(xiàn)真空，“由于缺乏有效的組織和管理，社會治安急劇惡化，偷盜成風(fēng)，賭博成風(fēng)”[3]，急需新的權(quán)力結(jié)構(gòu)和形式來填補(bǔ)這一真空。正是在這種背景下，廣西宜州市合寨村誕生了中國第一個(gè)村民委員會，并以此為起點(diǎn)，使得村民委員會這一村民自治形式被國家權(quán)力認(rèn)可而寫入國家憲法，在全國范圍內(nèi)迅速推行。

1980年代興起的村民自治，是一種農(nóng)民群眾通過其自治組織即村民委員會依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。村民自治的突出特點(diǎn)是“四大民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。這四個(gè)方面充分體現(xiàn)了人民群眾當(dāng)家作主和一定范圍內(nèi)自主管理本村事務(wù)的民主原則[4]。村民自治的出現(xiàn)，使農(nóng)村社會傳統(tǒng)的治理與被治理關(guān)系發(fā)生了根本的改變，即農(nóng)民有史以來首次可以通過民主的方式來選擇自己的管理者。由此，管理者（村干部）的權(quán)力來源于全體村民的授權(quán)與同意，與村民的關(guān)系是一種“委托與被委托”的關(guān)系，其日常管理行為必須對村民負(fù)責(zé)、受村民監(jiān)督，體現(xiàn)了“誰授權(quán)對誰負(fù)責(zé)”的政治學(xué)公理。這個(gè)公理具體到農(nóng)村事務(wù)，就是要求村干部必須以村務(wù)為主，以村民為本，為村民服務(wù)。

但實(shí)際上，盡管村委會是群眾自治組織，但在現(xiàn)代國家對鄉(xiāng)村社會的強(qiáng)力滲透下，村委會不得不面對國家政權(quán)，其中最為直接的便是面對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。在“自治權(quán)”與“行政權(quán)”的互動中便產(chǎn)生了村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系即鄉(xiāng)村關(guān)系。由于鄉(xiāng)村關(guān)系事關(guān)村民自治組織的生存發(fā)展，需要法律法規(guī)對此進(jìn)行規(guī)范。1987年制定的《村組法(試行)》規(guī)定:“……鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！钡摲蓪︵l(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定較為原則抽象，并不能很好地解決實(shí)踐中的鄉(xiāng)村關(guān)系問題。一方面，由我國的行政管理體制決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)，其權(quán)力來自于上級政府的授權(quán)與讓權(quán)，在“誰授權(quán)對誰負(fù)責(zé)”的這一原則下要對上級政府負(fù)責(zé)；村委會中的村干部則因由村民選舉產(chǎn)生，其權(quán)力來源于村民，要對村民負(fù)責(zé)。這樣，由于權(quán)力來源不同，鄉(xiāng)村兩級便難以避免發(fā)生體制性矛盾。另一方面，從黨組織結(jié)構(gòu)上看，村黨支部在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)，而村黨支部對村委會又是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因而鄉(xiāng)村關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，既可以動用國家行政資源直接干預(yù)村委會，又可以通過對農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)間接地控制村委會，從而使村委會處處受制，不得不事實(shí)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“一條腿”，村民自治多為有名無實(shí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極干預(yù)村委會的主要原因，在于我國行政運(yùn)行中地方政府的“壓力型體制”評價(jià)體系。在這種評價(jià)體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和個(gè)人的“政績”，進(jìn)而干部的榮辱、升遷都與層層分解下派的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)的完成情況直接掛鉤，形成巨大的壓力。為了完成來自上級下派的任務(wù)和指標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又將其進(jìn)一步量化分解到農(nóng)村，由各村委會分別承擔(dān)。最終，各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)都下達(dá)到每個(gè)農(nóng)戶或農(nóng)民，農(nóng)民成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村轉(zhuǎn)移壓力的目標(biāo)，一旦農(nóng)民不堪壓力，便造成黨群關(guān)系、干群關(guān)系的緊張。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于是代表國家的基層政權(quán)，直接面對廣大農(nóng)民，便成了矛盾的焦點(diǎn)。這種狀況使一些實(shí)際工作者和理論工作者逐漸認(rèn)識到:民主政治建設(shè)，僅在村一級實(shí)行民主是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須把村級民主向上延伸，把村委會選舉的成功經(jīng)驗(yàn)有效地引入現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)選拔過程，改變長期以來的自上而下授權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制，才能建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民間的良好關(guān)系，解決鄉(xiāng)村社會矛盾。于是，作為村民自治的邏輯延伸，“鄉(xiāng)級民主”便在1990年代末被提出并付諸實(shí)踐[5]。

由此，農(nóng)村民主管理形式由農(nóng)村社區(qū)擴(kuò)展到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)民的參與形式也就由農(nóng)村社區(qū)的自治參與延伸到了基層政權(quán)的參與。這種擴(kuò)展體現(xiàn)了參與的基本動力原則，即“參與跟著利益走”，公民的利益延伸到哪里，其參與就勢必會延伸到哪里。而村民通過村民自治實(shí)施民主管理，到參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的民主管理，也符合當(dāng)年彭真同志所設(shè)計(jì)的以村民自治訓(xùn)練公民、逐級擴(kuò)展民主管理的路徑選擇。

二、農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的實(shí)踐及結(jié)局

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是當(dāng)前中國政權(quán)結(jié)構(gòu)中最龐大也是最基層的一個(gè)層級，是聯(lián)系政府和基層民眾之間的核心環(huán)節(jié)，與廣大基層群眾的利益聯(lián)系最直接也最廣泛。因而農(nóng)民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的政治參與也具有很強(qiáng)的要求與積極性。迄今，農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的最有影響力和標(biāo)志性事件是1990年代末率先在四川出現(xiàn)、隨后被多地效仿的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉。

四川率先啟動的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革歸納起來有兩種，即間接選舉方式和直接選舉方式。間接選舉方式又包含幾種模式：

1.公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長是1998年6月在四川省遂寧市市中區(qū)保石鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。其做法是首先由該選區(qū)的鄉(xiāng)村干部和村民代表投票從報(bào)名者中選出兩名候選人，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會從中進(jìn)行差額選舉，選出鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。其程序經(jīng)過公開報(bào)名、資格審查、筆試、面試、區(qū)黨委審定、人代會選舉等。在此基礎(chǔ)上，為了解決公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長后可能造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記在權(quán)力關(guān)系方面的矛盾，市中區(qū)區(qū)委緊接著組織了“中國第一次”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公選，東禪鎮(zhèn)、蓮花鄉(xiāng)成為試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其程序與做法大致與公選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長相同，只是正式選舉時(shí)由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全體黨員而不是人大代表投票直接選出黨委書記。11月上旬，試點(diǎn)完成[6]。

2.公推公選副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。1998年12月下旬在南充市南部縣進(jìn)行試點(diǎn)。其做法是：向社會公開全縣的79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)178個(gè)副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位及競選資格與條件、步驟、做法；公開報(bào)名及公布報(bào)名名單；對報(bào)名者進(jìn)行資格審查和組織考察；經(jīng)確認(rèn)的694名初步候選人參加演講答辯并打分；全縣共產(chǎn)生298名優(yōu)勝者作為副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式候選人建議人選；按名次從公推建議人選中等額推薦候選人，差額人選由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表10人以上聯(lián)名從其余優(yōu)勝者中提名共同組成正式候選人；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表投票進(jìn)行差額選舉，產(chǎn)生175名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長[7]。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。其改革在于將法律規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人由人大主席團(tuán)、人大代表兩種提名方式產(chǎn)生改為由人大代表直接提名產(chǎn)生。此試點(diǎn)于1998年11月至1999年2月在綿陽市進(jìn)行。其主要做法是：廣泛宣傳動員；制定選舉辦法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉；人大代表提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人；正式選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。最后在全市10個(gè)縣（市、區(qū)）的11個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉出11名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和3名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長[8]。

直接選舉方式，即遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)直接選舉鄉(xiāng)長。其做法是：區(qū)委和區(qū)人大制定選舉辦法；鄉(xiāng)選舉委員會進(jìn)行強(qiáng)大宣傳與發(fā)動；公開報(bào)名、資格審查、確定初步候選人；在15名候選人中舉行選區(qū)聯(lián)席會議進(jìn)行第一輪預(yù)選，選出3名正式候選人；預(yù)選后，正式候選人舉行競選活動；正式選舉[9]。1998年12月31日，全鄉(xiāng)6000多名選民參加了投票，最后譚曉秋當(dāng)選成為“中國直選第一鄉(xiāng)鄉(xiāng)長”。

在四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度連續(xù)改革的鼓舞下，其他一些地方也開始緊跟其后，開始了各自的改革實(shí)踐。典型的如：深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)1999年1月試行的“三輪兩票制”推選鎮(zhèn)長；河南省新蔡縣孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)1999年12月鄉(xiāng)鎮(zhèn)長推選制度改革；廣西壯族自治區(qū)恭城縣恭城鎮(zhèn)2001年3月“公推公選”副鎮(zhèn)長[10]；2004年2月1日至4月25日，云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革，雖然“公推公選”和“直推直選”都強(qiáng)調(diào)了選民的參與，具有改革的意義。但無論是對于改革還是對于選民而言，“直推直選”顯然在深度和廣度上要更勝一籌，更具選舉意義，從而更能引起海內(nèi)外的極大關(guān)注。多個(gè)地方也相繼出現(xiàn)了試點(diǎn)改革。但是，在這些改革試點(diǎn)地區(qū)中，最后取得成功并在更大范圍內(nèi)進(jìn)行推廣的幾乎沒有，有的不得不中途叫停。如2003年，重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)直選鎮(zhèn)長的試點(diǎn)即將進(jìn)行到投票階段時(shí)被上級政府突然叫停。

阻止鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的原因，中國社會科學(xué)院農(nóng)村研究所研究員黨國英分析認(rèn)為，主要是因?yàn)檫@項(xiàng)改革與現(xiàn)行法律有不一致的地方[11]。我國憲法規(guī)定：“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權(quán)罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長?！备鶕?jù)這一憲法原則，地方組織法第九條把“選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長”列為由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會行使的13項(xiàng)職權(quán)之一。顯然，按照我國憲法和法律規(guī)定，地方各級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)由地方各級人民代表大會選舉產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由選民直選有“違憲”之嫌，不僅弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，一定程度上還動搖了人民代表大會制度這一我國最根本的政治制度，因而不易為現(xiàn)行政治體制框架所接納。其直接表現(xiàn)就是2006年全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁在《求是》雜志上撰文強(qiáng)調(diào)“依法做好縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作”。文章指出，“在前兩次換屆選舉中，個(gè)別地方采取由選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法，并把這種做法當(dāng)作擴(kuò)大基層民主選舉干部的一種嘗試，這不符合憲法和有關(guān)法律的規(guī)定?！币蚨谛乱惠喌膿Q屆選舉中，“一定要嚴(yán)格依照憲法和地方組織法的規(guī)定選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，避免類似由選民直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況再次發(fā)生”[12]。

因此，盡管有學(xué)者指出，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）應(yīng)該在憲法以及相關(guān)法律中補(bǔ)充有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的條款，但是目前就試點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，制定法律使其具有法律依據(jù)并不可行。

三、解開困局：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競爭性選舉

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選因不合法被叫停，但又必須適應(yīng)農(nóng)民群眾日益高漲的參與需求的當(dāng)下，農(nóng)民該如何參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)？也許另一篇曾批評鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的文章可以給我們提供一些思路。早在1999年四川步云鄉(xiāng)舉行選民直選鄉(xiāng)長后，《法制日報(bào)》就發(fā)表過署名文章《民主不允許超越法律》，認(rèn)為步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長選舉不合法。該文的看法是，當(dāng)前中國政治中存在的問題并不是選民不能直接選舉各級政府的行政長官，而是很多地方的人大代表選舉未真正貫徹民主原則，流于形式；當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級人大代表的選舉，切實(shí)保障廣大選民充分行使民主權(quán)利，杜絕各種搞形式、走過場的“民主選舉”，嚴(yán)禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權(quán)利的行為，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”[13]。筆者以為，這種“當(dāng)務(wù)之急是要嚴(yán)格依法組織好各級人大代表的選舉”，“而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟‘蹊徑’”的看法是一個(gè)既能順應(yīng)民主潮流，又能避開是否應(yīng)該在憲法以及相關(guān)法律中補(bǔ)充有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選條款的爭論，容易為政界和學(xué)界普遍接受。但如何組織好各級人民代表大會代表的選舉？從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一基層政權(quán)來看，筆者的看法是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表實(shí)行競爭性選舉是一個(gè)重要路徑。所謂競爭性選舉，就是以候選人為中心，參選者通過各種方式和手段進(jìn)行宣傳造勢，作出各種承諾，讓選民盡可能多地了解自己的施政綱領(lǐng)、主張和目標(biāo)，在選舉中對不同候選人有廣泛深入的了解，以吸引選民投票支持自己[14]。筆者以為，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉方式改革入手是解開中國當(dāng)下基層參與式民主困局的一個(gè)突破口。理由如下：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競爭性選舉滿足了農(nóng)民群眾日益增長的參與要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來自農(nóng)村基層，與農(nóng)民聯(lián)系最為密切，最能了解和知曉農(nóng)民群眾的需求，而且其本身是農(nóng)民，在表達(dá)農(nóng)民的利益需求的同時(shí)也是爭取自身利益的實(shí)現(xiàn)。因而農(nóng)民爭當(dāng)人大代表，農(nóng)民群眾對選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表有較高積極性，如2006～2007年鄉(xiāng)級人大代表選舉的全國平均投票率達(dá)到93.23%[15]。而競爭性選舉就是讓更多的農(nóng)民能夠參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉中來，同時(shí)也能夠讓候選人更多地通過作出的承諾讓選民了解自己，吸引選票，這將使選舉競爭更為激烈，更能吸引選民參與，從而滿足了農(nóng)民群眾日益增長的參與要求。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競爭性選舉是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)利的重要保障。當(dāng)家作主是人人都是國家的主人，都有直接管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利。但在現(xiàn)代社會，由于人口規(guī)模、疆域的擴(kuò)大和國家、社會事務(wù)的擴(kuò)展，人人都直接參與管理國家和社會事務(wù)已變?yōu)椴豢赡?，從而?dāng)家作主權(quán)利的行使受到極大制約，必須尋找新的形式。而代議制民主就較好地解決了這一問題。代議制民主就是讓一部分人作為代表去行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。但這部分代表又不能是隨機(jī)產(chǎn)生或指定產(chǎn)生，而必須是經(jīng)選舉產(chǎn)生，且應(yīng)當(dāng)是公開的、讓更多人參與競爭的選舉產(chǎn)生，通過候選人與選民之間以及候選人之間的信息交換與互動，讓候選人及代表更好地了解選民的利益訴求，也讓選民更好地了解候選人及當(dāng)選代表的政治主張與承諾，從而更好地實(shí)現(xiàn)代議民主，為人民真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主、行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利提供可靠的保障。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競爭性選舉是完善人民代表大會制度的重要實(shí)踐。人大制度作為我國特有的政治制度，是一個(gè)具有重要意義的政治制度創(chuàng)新。但多年以來，我們對于人民代表大會制度“堅(jiān)持”的一面強(qiáng)調(diào)過多，也做得較好，而對于“完善”的一面，即應(yīng)當(dāng)積極地探索發(fā)揮人民代表大會制度特點(diǎn)的最有效方法，使這個(gè)制度不斷適應(yīng)我國不斷發(fā)展的人民民主形勢需要，適應(yīng)建設(shè)法治國家的實(shí)踐，有時(shí)就顯得過于謹(jǐn)慎。實(shí)際上，社會主義民主政治要靠建設(shè)，包括人民代表大會制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度的建設(shè)本身就是一個(gè)不斷完善的過程，以適應(yīng)社會發(fā)展的要求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大代表直接選舉不僅符合憲法和選舉法的有關(guān)規(guī)定，而且本身與人民代表大會制度要不斷“完善”的要求相一致。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)對人大代表進(jìn)行直接選舉，正是堅(jiān)持、加強(qiáng)和完善人民代表大會制度的積極有效的探索，是在基層建設(shè)政治文明的需要。而且從人大制度來看，人大代表只是人民權(quán)力的受托者和人民意志的表達(dá)者，并不是權(quán)力掌握者，人大代表由人民選舉也不會沖擊黨和國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

但鑒于我國的國情，人大代表的競爭性選舉應(yīng)該在基層空間考慮。關(guān)于人大代表選舉的競爭性的問題，選舉法是有明確支持的。我國選舉法第三十條規(guī)定就是：“全國和地方各級人民代表大會代表實(shí)行差額選舉，代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額?！辈铑~選舉，用通俗易懂的語言表述就是：在選舉中候選人的名額多于應(yīng)選人的名額。從而差額選舉就為基層人大代表的競爭性選舉留下了廣闊的法律空間。但考慮到我國長期以來在人大代表的選舉上實(shí)際上實(shí)行的是“確認(rèn)型選舉”或“安排型選舉”[16]，競爭性選舉作為一種試驗(yàn)性嘗試，跟其他政治或行政改革一樣，還是宜于在最基層即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉中實(shí)行。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表競爭性選舉的制度設(shè)計(jì)

我國社會主義民主政治發(fā)展中很顯然的一個(gè)問題是，能否建立有效的人大代表選舉制度，選舉出真正能夠代表民意的人大代表是關(guān)鍵。據(jù)此反觀我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉制度的運(yùn)行中，關(guān)于代表候選人競爭性選舉方面的規(guī)定存在不少不足和漏洞。其中最主要的問題是選民和候選人之間缺乏互動與溝通，獨(dú)立候選人、自薦競爭者的參選空間較小。競爭者沒有自我展現(xiàn)的舞臺，選民也無從鑒別，導(dǎo)致投票成為一種例行公事，無法作出真正的選擇，選舉結(jié)果得不到應(yīng)有的尊重和信任等[17]。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人的競爭性選舉需要進(jìn)行新的制度設(shè)計(jì)。

（一）改革現(xiàn)有代表候選人提名辦法并保障候選人享有平等法律地位

我國選舉法規(guī)定，“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！笨梢娢覈舜蟠砗蜻x人的提名方式為三種：一是各政黨推薦；二是各人民團(tuán)體推薦；三是選民或者代表推薦（即媒體所謂的“獨(dú)立候選人”）。從法律上看，雖然代表或選民推薦提名的代表候選人與政黨或人民團(tuán)體推薦提名的代表候選人地位平等，但由于選舉法的這一規(guī)定并未對三種提名比例作出明確限定，從而在縣鄉(xiāng)人大代表選舉實(shí)踐中，有的地方為了減少選舉程序、確保組織意圖實(shí)現(xiàn)和選舉一次性成功，數(shù)十年來代表候選人推薦提名權(quán)幾乎被政黨、人民團(tuán)體所壟斷，代表或選民即使聯(lián)名推薦提名產(chǎn)生了代表候選人，也難以獲得平等的對待，甚至被認(rèn)為是“不合法”。由此縣鄉(xiāng)人大換屆選舉長期成為事實(shí)上的“確認(rèn)型選舉”或“安排型選舉”。

因此，省級人大常委會在制定本地區(qū)人大代表選舉實(shí)施細(xì)則時(shí)，要真正凸顯10人以上聯(lián)名推薦代表候選人平等的法律地位，比如：在選區(qū)直選人大代表時(shí)，依法限定每一選區(qū)至少有1名是選民10人以上聯(lián)名推薦提名的代表候選人[18]。并且選舉委員會組織的代表候選人與選民的見面會上，提供給各候選人介紹自己的機(jī)會應(yīng)均等。

（二）進(jìn)一步擴(kuò)大差額選舉

選舉的目的是要將最優(yōu)秀的人選拔出來。為此就要求選舉具有“可選擇性”，才能通過比較選拔優(yōu)秀人才，從而差額選舉被認(rèn)為是競爭制的最低要求或底線規(guī)則。實(shí)行差額選舉的實(shí)質(zhì)，就是在擴(kuò)大公民民主權(quán)利的基礎(chǔ)上，將競爭機(jī)制引入選舉之中，為候選人創(chuàng)造公平競爭的機(jī)會。沒有差額的選舉，不是真正的選舉；沒有競爭的差額，不是真正的差額[19]。競爭性的差額選舉，才是真正意義上的差額選舉。因而差額選舉應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大差額比例。當(dāng)前主要是落實(shí)選舉法的規(guī)定，即選舉縣鄉(xiāng)人大代表時(shí)，“代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額三分之一至一倍”。為了減少實(shí)際操作中的彈性，更好地實(shí)施差額，提高競爭性，今后應(yīng)明確規(guī)定“代表候選人的人數(shù)應(yīng)多于應(yīng)選代表名額一倍”。

（三）對人大代表建立有效的監(jiān)督制度

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表加強(qiáng)監(jiān)督，既可以給競爭人進(jìn)行正確的自我定位，也能夠?qū)ζ洚?dāng)選后形成壓力，使那些不能認(rèn)真履行職責(zé)的代表們產(chǎn)生危機(jī)感，促使他們改進(jìn)工作，真正為選民負(fù)責(zé)和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)競爭性選舉的目的。我國選舉法第四十三條規(guī)定:“全國和地方各級人民代表大會的代表，受選民和原選舉單位的監(jiān)督，選民和原選舉單位都有權(quán)罷免自己選出的代表。”這是選民監(jiān)督人大代表的法律依據(jù)。但是，“我國目前的基本情況是，候選人及人大代表缺少與選民的對話與交流，尤其是當(dāng)選的人大代表在缺少與選民的充分交流與對話的前提下，很難找到一種自覺接受選民監(jiān)督的途徑與方式；同時(shí)制度上又未建立起對人大代表的有效監(jiān)督機(jī)制(雖然，選舉法規(guī)定了選民對人大代表享有監(jiān)督權(quán)，但監(jiān)督的具體機(jī)制并未建立)。這不能不說是我國人大制度理論與實(shí)踐中的一個(gè)不足之處?！盵20]而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉引入競爭機(jī)制后，候選人為了宣傳自己，一般會提出自己的競爭綱領(lǐng)和目標(biāo)并作出各項(xiàng)承諾，從而使選民在評價(jià)代表時(shí)有了參考依據(jù)。如果當(dāng)選代表未能充分履行當(dāng)選前的承諾、不能反映選民的要求和代表選民的利益，選民就可以依法對這些代表進(jìn)行質(zhì)詢直至罷免。

（四）允許候選人公開發(fā)表各自的政見和公開辯論，并回答選民提問

（五）探索進(jìn)一步規(guī)范選舉經(jīng)費(fèi)及其合理使用的各種可能性

注釋：

[1]《中國大百科全書》（政治學(xué)）,中國大百科全書出版社1992年版，第485頁。

[2]呂普生：《農(nóng)民政治心理的變遷與基層民主政治的推進(jìn)》,載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4期。

[3]徐勇：《偉大的創(chuàng)造從這里起步》，載《炎黃春秋》2000年第9期。

[4]徐勇：《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學(xué)出版社1997年版，第3～4頁。

[5][6][7][8][9][10]湯玉權(quán)：《以鄉(xiāng)級民主建設(shè)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革——以四川省為例》，載《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會科學(xué)版)2006年第4期。

[11]馮建華：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選》，中國網(wǎng),2004-1-29,http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/qkjc/741843.htm.

[12]盛華仁：《依法做好縣鄉(xiāng)兩級人大換屆選舉工作》，載《求是》2006年第16期。

[13]查慶九：《民主不允許超越法律》，載《法制日報(bào)》1999年1月19日;轉(zhuǎn)自黃衛(wèi)平等：《中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革研究》，載《當(dāng)代中國研究》2001年第4期。

[14][17][19]寧寧：《縣鄉(xiāng)人大代表競爭性選舉制度研究》，載《法制與社會》2009年第9期。

[15]房寧主編：《中國政治參與報(bào)告（2011）》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第12頁。

[16]鄒樹彬、唐娟、黃衛(wèi)平：《2003年人大代表競選的群體效應(yīng):北京與深圳比較》，載《人大研究》2004年第4期。

[18]滕修福：《改進(jìn)代表候選人推薦提名方式芻議》，http://www.hbrd.net/InfoPage.aspx?nid=6270.

[20]江啟疆：《論人大代表選舉及其相關(guān)問題》，載《江蘇社會科學(xué)》2002年第5期。