試論人大監督中的公眾參與

□ 李揚章

公眾參與一般是指政府之外的個人或社會組織在政府公權力行使過程中通過各種途徑直接施加影響的各種行為的總和。人大監督過程中的公眾參與就是公眾通過提出建議、參加聽證、旁聽等方式，直接影響人大行使監督權的行為總和，是公眾參與在人大監督領域的體現。公眾參與作為一種直接民主，能夠提高人大監督的民主性，緩解人大監督民主性問題，是加強人大監督工作的內在要求。正如學者張勁松所言：“由人大與廣泛的民主參與形式結合起來，實現間接民主和直接民主的有機結合，這是當前人大監督制度完善的一項重要任務?！盵1]本文主要就人大監督中公眾參與的必要性、依據、內涵和制度保障進行分析，以期拋磚引玉，促進我國人大監督中公眾參與的理論和實踐發展。

一、人大監督中公眾參與的必要性

（一）人大監督存在的問題及根源

1.人大監督的信息不對稱問題。監督的前提是要掌握被監督對象履職情況信息，但這些信息卻產生自被監督對象。作為被監督對象的政府掌握有充分全面的一手信息，而人大作為局外人、旁觀者，只能了解一些表面、有限的信息。雖然人大有權要求政府提供信息，但政府出于利益考量，完全有可能只提供有利信息而隱瞞不利信息，使得人大在監督行政機關的過程中處于信息方面的劣勢。

2.人大監督的實力不對等問題。在我國體制中，政府擁有財政預算權，人大行使監督等職能的所需經費掌握在政府手中，受制于政府；同時，政府及各個部門擁有大量的專業人才，具有人力資源和專業知識優勢，使得人大監督的實力大大弱于政府反制監督的力量。

3.人大監督的權力不行使問題。人大監督的效果雖然受信息和實力影響，但態度至關重要。盡管人大監督存在著信息和實力方面的劣勢，但如果人大能夠認真依法履行監督職責，總是可以起到一定彌補作用。作為一種公權力，與行政權、立法權不同的是，人大監督權的主要問題不在于濫用權力，而是怠用權力，即不認真履行監督職責，對政府的執法行為不去監督或者不認真監督，反映了人大監督的民主性不足。

4.人大監督的民主性困境。監督法的出臺增強了人大監督的法律保障，但并不能解決上述問題。人大監督的問題不在于無法可依，而是“有法不依，執法不嚴”，換而言之，就是人大監督怠于監督、松于監督。其根源在于人大監督工作的民意性不夠，人大民意功能的失靈。人大監督過程的民主性不足，使得人大缺乏充分的信息來源，缺乏足夠的地位和實力，缺乏為人民監督的動力和壓力。人大作為民意代表機關，理應具有充足的民主性，然而事實并非如此。因為，（1）人大作為一種代議制民主，具有代議制民主的天然缺陷，即“選舉時人民當家作主，選舉后精英掌權作主”；（2）我國選舉的競爭性不強，在源頭上就使代表的民意性不夠；（3）我國多重間接選舉使民主逐級遞減，民主性愈加薄弱。

總之，人大監督存在著信息不對稱、實力不對等、權力不行使等問題，根源在于人大監督存在民主性困境。

（二）人大監督中公眾參與的價值和功能

1.人大監督中公眾參與的價值。公眾參與源于對代議制民主的反思，是為了解決代議制民主“選舉時民主，選舉后不民主”問題，其本身就是一種直接民主方式，具有緩解人大監督民主性困境的價值。公眾參與在立法和行政決策領域的運用和推廣，主要也是發揮公眾參與的民主性價值，解決立法和行政民主性不足問題。立法的民主性問題源于上述人大自身的民主性問題，行政的民主性問題是由于在“行政國”時代，傳統行政法上民主性“傳送帶”理論的失靈，需要公眾參與為行政行為彌補民主性不足的問題。公眾參與能夠為人大監督過程導入民意，提高人大監督民主性，為上述人大監督的民主性不足解困。

2.人大監督中公眾參與的功能。人大監督中的公眾參與具有提供信息、增強實力、施壓政府、防止怠惰、公民教育、提高認同等功能，能夠大大提高人大監督實效。提供信息功能是指公眾作為政府有關權力行使的局中人、當事人，掌握著政府是否認真履行職責的一手信息，能夠為人大監督提供政府履職情況信息，能大大緩解人大在監督過程中信息不對稱問題，從而提高人大監督的準確性和針對性。增強實力是指通過公眾參與，可以為人大提供人力、智力和專業方面的支持，為在人大這一端添加砝碼，增強人大的實力，解決人大在監督過程中實力不對稱問題。施壓政府是指公眾的參與，尤其是形成輿論后，能夠對政府形成政治壓力，使政府迫于壓力，改進工作，從而提高人大監督的效果。防止怠惰是指防止人大常委會怠于行使監督權，防止監督過程走過場，搞形式主義。公民教育功能是指通過參與，訓練和提升公民民主意識，提高公民民主能力。國際著名公眾參與學者佩特曼認為“參與民主理論中參與的主要功能是教育功能，最廣義上的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得”。提高認同是指公民個人或團體通過參與監督，表達自己觀點，與人大、政府及其他公民進行交流和討論，可以使他們獲得一種“主人感”，并對人大監督的行使有了直觀認識和更為深刻的理解。這種主人意識和直觀認識，有利于提高公眾對人大監督的認同和信賴，提高人大的權威，提升人大形象。

總之，公眾參與具有提高人大監督民主性的價值，具有防止怠惰、公民教育等諸多功能，能夠在一定程度上解決人大監督存在的問題，意義重大。

二、人大監督中公眾參與的依據和內涵

（一）人大監督中公眾參與的依據

監督法雖然對監督公開作了規定，但對公眾參與沒有作出明確規定，使得監督法不能作為公眾參與的法律依據。然而人大是否負有讓公眾參與監督的義務，或者說公民是否享有參與人大監督的權利，不能僅憑監督法，還必須從憲法尋找依據。憲法是國家的根本大法，是公民權利的保障書。我國憲法的相關規定為公眾參與監督提供了規范依據。

1.憲法對國家性質的規定，為公眾參與人大監督提供本源上的依據。我國憲法第二條第一款規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”該規定體現了憲法第一條所規定的我國人民民主專政的國家性質，直接規定了我國國家權力的歸屬。人大監督權作為國家的一種重要權力，從本源上屬于人民，而且只能屬于人民。憲法對國家權力歸屬的確認，使得公眾參與監督從本源上具備了合法性。

2.憲法有關公民權利的規定為公眾參與提供了依據。我國憲法賦予了公民各種政治權利和自由，使公眾參與人大監督具有權利基礎。第一，憲法第三十五條賦予了公民言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由，這是對公民參與監督最重要的權利保障。言論自由是公民對于政治和社會生活中的各種問題，有通過語言方式表達其思想和見解的自由。憲法規定言論自由，為公眾參與監督提供了最根本的權利保障。言論是公眾表達思想和見解的基本形式，公眾參與監督就是要向人大常委會反映自己的意見和建議，沒有言論自由，公眾參與監督就無法實現。第二，憲法第四十一條第一款規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！痹撘幎ㄙx予公民批評、建議、申訴、控告、檢舉等權利，這既是公民直接參與人大常委會監督的權利基礎，也是公民監督人大常委會的憲法保障。

3.憲法有關國家機關義務的規定為公眾參與人大監督提供了依據。憲法第二十七條第二款規定:“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議?！蔽覈嗣衩裰鲗Ｕ膰倚再|和權力屬于人民的本質，決定了國家機關是人民行使權力的工具，其根本目的在于保障人民在國家和社會中的主人翁地位。因此，人大常委會作為我國各級政府的權力機關，在行使立法、監督等權力時，負有聽取公眾意見和建議的義務。最后，憲法關于我國民主實現方式的規定為公眾參與監督提供了方法上的依據。憲法除規定選舉制的間接民主外，還為參與式的直接民主提供了依據。憲法第二條第三款規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！比舜蟊O督屬于國家事務的重要內容，參與人大監督是人民管理國家事務的重要途徑，立法者負有為公眾參與人大監督提供法律依據的義務。監督法對公眾參與人大監督沒有作出規定，只能說是立法的缺陷，而不能反證公眾無權參與監督。

可見，參與人大監督是公民的一項憲法權利，也就是人大的憲法義務，公民有權自主決定是否參與，人大有義務安排公眾參與，為公眾參與提供條件。

（二）人大監督中公眾參與的內涵

1.主體的界定。公眾包括公民和團體，兩者在具體范圍的界定上存在相似性，以下以公民為例進行分析。參與人大監督屬于政治權利，非中國公民和被剝奪此項政治權利的中國公民自然是不享有的，除此之外，在全國人大層面，其他任何中國公民都有權參與，不存在界定難題。但由于地方人大存在地域和層級的區別，在具體某地人大監督過程當中，公眾的范圍不同。這里有幾個問題影響具體有權參與某一地方人大監督的公民范圍。

第一，是否限于本地居民（包括戶籍居民和常住居民），還是包括非本地居民？由于在實踐中很難判斷某一公民與某地人大監督是否有利益關聯，在我國當前的特殊國情下，戶口所在地和經常居住地可以視為某公民同該地存在公共利益關聯，公民通過提供戶口本和居住證，便可作為憑證參與某地人大監督，這是形式標準。

第二，是否應具有利益關聯性？公眾參與人大監督的目的是維護和爭取他們的利益（包括個人利益和他作為一分子的公共利益），因此，判斷某一公民是否有權參與的實質標準、根本標準是利益關聯性。如果人大監督所涉事務與當事人并無任何私益或公益關系，則其自然無權參與，如與A省無任何利益關聯的B省公民無權參與A省人大的監督。

第三，公民是否需要有行為能力？參與人大監督作為公民的一項政治權利，并不以公民是否實際具有行為能力為前提。盡管作為人大常委會組成成員的人大代表是由有選舉權的公民選舉產生并受其監督，但公民的參與權并非源于選舉權，而是源于他們作為公民所享有的憲法權利，是不可剝奪的，不過鑒于其行為能力的限制，其參與權可由監護人行使或委托他人行使。

2.權利的構成。公眾參與監督作為公民的一項基本政治權利，有廣義和狹義之分。廣義的參與權應當是一種復合性權利，包括知情權、參與權（狹義）、表達權、監督權等；狹義的參與權是一項單一性權利，主要是指現場參與監督的權利，是相對于知情、表達、監督而言的參與權。為實現參與目的，落實上述功能，公民應享有廣義的參與權。

首先，知情權是公眾參與人大監督的前提條件。為了能使公眾能夠有效地參與人大監督，提高參與的針對性，公眾必須能夠獲取與監督相關的信息，不僅有權了解監督的議題和背景資料，而且有權了解其他公眾的意見建議，有權了解自己意見的處理結果，有權了解監督的最后結果，有權通過各種渠道查詢、復印相關資料信息，人大負有提供便利的義務。

其次，狹義的參與權是廣義參與權的重要組成部分。為使公眾參與發揮公民教育等功能，公民有權通過旁聽、聽證、座談、隨同檢查等方式，現場感受、體驗監督過程，現場的參與能夠更加全方位、更加直觀了解監督過程，更便于公眾與監督各方的互動，是有效參與的必不可少權利。

再次，表達權是有效參與的核心。為發揮公眾參與提供信息、施壓政府、防止怠惰等功能，同時也為了使公民的利益和訴求得到保護和吸收，公民有權針對監督議題，采取辯論、詢問、論證等方式提供相關信息，表達意見建議，并有權得到人大的反饋和理由說明。目前的公權力機關主導的參與，表達權是不完整的，公民的建議意見往往石沉大海，即使得到反饋也是十分粗糙，缺乏充足的理由說明，這極大打擊了公民參與的積極性，同時也說明公眾參與淪為公權力機關自由裁量權的附庸。

最后，監督權是有效參與的重要保障。這里的監督權是指公眾對人大機關的監督，這是防止人大怠權的重要權利，有權利就有救濟，這種救濟是對人大侵犯公民參與過程中的知情權、參與權、表達權的一種救濟。救濟途徑包括違憲審查和上一級人大的審查，前者在我國尚不具備條件，后者地方組織法和監督法等法律已有規定。但公民的這一監督權對應的是上一級人大的義務，而不是同一人大機關的義務，這一點不同于其他三權利。

總之，戶籍地或常住地公民有權參與當地人大監督，參與權由知情權、參與權（狹義）、表達權、監督權等權利束構成。

三、人大監督中公眾參與的制度保障

現代憲政的基本精神之一在于“哪里有權利，哪里就應該有保障”。公民具有參與權利僅是前提，要使公眾參與權利得以實現，還需要有制度保障。這些制度從人大義務角度，對人大監督工作提出了要求，為公眾參與功能的實現奠定了基礎，同時也是有序擴大公眾參與的內在要求。有序的公眾參與能夠提高參與的效率，能夠推動公眾參與的良性發展。當前關鍵是要修改完善監督法，增加公眾參與監督的內容，并出臺配套規定，完善公眾參與監督制度。

1.信息公開制度。信息公開是公眾參與的前提條件。信息不公開，公眾就無法參與，就無法提出有針對性的建議意見。監督法對信息公開作了多處規定，但還不夠全面、具體，而且不是從公眾參與角度進行公開。所規定的公開大多是事后的公開，對公開的方式、渠道、載體等沒有明確。為便于公眾參與監督，需要規定全過程、全方位的公開。

2.聽取意見制度。聽取意見是公眾參與制度的核心。聽取意見制度是指人大在監督過程中通過各種方式、途徑，收集、獲取公眾對所監督議題的信息、態度、建議等，并對所獲取意見進行整理、反饋和說理的制度。公眾參與的主要目的是反映意見，提出建議。對人大來說，就有義務采取適宜方式聽取公眾意見，并進行反饋。具體方式可以是聽證會、專家論證會、網絡征求意見等。當前，聽取意見關鍵是對意見的整理、反饋和說理。

3.現場參加制度。公眾的參與不應局限于提出意見建議，還應當有現場參與的權利。具體方式可以是旁聽有關會議，參加有關檢查和調查等。當然，這里有時空的限制和成本的考慮，人大可以根據場地、時間和成本的因素，決定參與人員的數量，但無權限制參與對象，附加參與條件。

4.公平參與制度。為保障公平參與，避免參與過程為強勢群體或特殊利益群體所控制，需要有特別制度規定，為弱勢群體、分散的個體參與創造便利條件。同時，需要規定不同意見的梳理和公開等，使不同的聲音能得到同等的反映。

余論：公眾參與的局限

盡管公眾參與有前述功能和價值，公眾也有權參與監督，但必須清醒地認識到，公眾參與作為一種直接民主，只是代議民主的補充，而非代替，不能根本解決代議民主自身的問題，尤其是我國人大選舉不完善，競爭性不夠，代表兼職，能力不夠、動力不足、政府強勢等現實問題，無法通過公眾參與得到解決，只能緩解。解決我國人大監督的根本舉措在于，完善人大代表選舉制度，改革我國的有關政治體制。但是，我們不能否認公眾參與人大監督的意義，在一定程度上，公眾的參與能夠推進我國民主政治的進步。

注釋:

[1]見張勁松：《憲政視角下人大監督權研究》，廣東人民出版社2009年第1版，第220頁