專題詢問：增強人大監(jiān)督實效的重要舉措——基于廣東各級人大開展專題詢問的思考

□ 戴激濤 張秋紅

自2010年起，全國人大常委會就社會各界所關(guān)注的問題如財政預算決算、糧食安全、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、保障性住房建設、教育改革等等，開展了多次的專題詢問，并在人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、中國人大網(wǎng)等網(wǎng)站進行實時報道。在全國人大的示范帶動下，專題詢問成為各地人大豐富監(jiān)督方式方法、增強監(jiān)督實效的重要舉措，體現(xiàn)了“人大監(jiān)督方式的與時俱進”[1]，“具有社會關(guān)注度高、針對性強、實效性強和互動效果好”[2]的特點。那么，作為人大行使監(jiān)督權(quán)的有力手段，專題詢問的規(guī)范依據(jù)和價值功能如何，其在人大監(jiān)督實踐中還存在哪些問題？又如何進行完善呢？本文試從廣東各級人大開展專題詢問的實踐出發(fā)，對其中的經(jīng)驗與問題進行分析，以期更好地發(fā)揮人大專題詢問的監(jiān)督實效。

一、專題詢問釋義：規(guī)范依據(jù)與價值功能

眾所周知，詢問是憲法和法律賦予人大常委會組成人員的一項重要權(quán)利，是人大常委會行使對政府、法院、檢察院監(jiān)督職權(quán)的一種重要形式。專題詢問作為詢問的一種，是指人大常委會對代表和群眾普遍關(guān)心的社會熱點問題及民生事項，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，有關(guān)部門主要負責同志要到會聽取意見、說明情況、回答詢問、作出解釋、答復質(zhì)疑的活動。這種詢問不同于以往經(jīng)常使用的詢問，以往的詢問一般是常委會會議期間，組成人員、列席人員就相關(guān)議題中不明晰的地方和問題提出疑問，要求有關(guān)部門予以答復或解釋，有關(guān)部門當場答復或研究后直接回復提問人。而專題詢問則更具針對性，更簡便靈活，是一種有計劃、有準備、有重點、有組織地圍繞一個特定議題的詢問形式。

盡管我國現(xiàn)行1982年憲法對人大詢問制度尚無明確規(guī)定，但其他法律中關(guān)于人大詢問的規(guī)定表明，詢問作為人大行使監(jiān)督權(quán)的必要形式，不僅是人大監(jiān)督權(quán)力體系的重要組成部分，而且是人大代表和人大常委會組成人員知情問政、有效履行職責的重要權(quán)利。全國人大組織法第十七條規(guī)定：“在全國人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人在代表小組或者代表團會議上進行說明。”我國地方組織法第二十九條規(guī)定：“在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)地方國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人說明。”1987年，六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的全國人大常委會議事規(guī)則將“詢問”引入全國人大常委會，該規(guī)則第十條規(guī)定：“常務委員會分組會議對議案或者有關(guān)的工作報告進行審議的時候，應當通知有關(guān)部門派人到會，聽取意見，回答詢問。”代表法第十三條規(guī)定：“代表在審議議案和報告時，可以向本級有關(guān)國家機關(guān)提出詢問。有關(guān)國家機關(guān)應當派負責人或者負責人員回答詢問。”預算法第六十八條規(guī)定：“各級人民代表大會和縣級以上各級人民代表大會常務委員會舉行會議時，人民代表大會代表或者常務委員會組成人員，依照法律規(guī)定程序就預算、決算中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢，受詢問或者質(zhì)詢的有關(guān)的政府或者財政部門必須及時給予答復。”立法法第十六條規(guī)定：“列入全國人民代表大會會議議程的法律案，大會全體會議聽取提案人的說明后，由各代表團進行審議。各代表團審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。各代表團審議法律案時，根據(jù)代表團的要求，有關(guān)機關(guān)、組織應當派人介紹情況。”立法法第二十九條規(guī)定：“常務委員會分組會議審議法律案時，提案人應當派人聽取意見，回答詢問。常務委員會分組會議審議法律案時，根據(jù)小組的要求，有關(guān)機關(guān)、組織應當派人介紹情況。”監(jiān)督法第三十四條規(guī)定：“各級人民代表大會常務委員會審議議案和報告時，本級人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關(guān)負責人到會，聽取意見，回答詢問。”

從上述法律規(guī)定可知，詢問的提出既無程序的明確要求，亦無法定人數(shù)的限制，開展起來靈活簡便，只要是關(guān)涉國計民生的重點熱點問題，或代表認為事實不清、原因不明、有所懷疑的問題都可以提出詢問，且國家機關(guān)的有關(guān)負責人必須作出答復或說明，提供相關(guān)資料，不得拒絕詢問。正因為專題詢問的主題集中、針對性強、程序便捷、互動效果好，這種監(jiān)督方式可以為人大常委會委員們和政府部門之間構(gòu)筑起溝通的橋梁，實現(xiàn)各級人大與其他國家機關(guān)的良性互動，推動民眾關(guān)心的熱點難點問題的解決，促使“人大監(jiān)督更具剛性”[3]。實踐表明，自2010年全國人大首次開展專題詢問后，社會各界反響巨大，推動了地方各級人大結(jié)合各自實際積極開展專題詢問。目前，國內(nèi)20多個省級人大常委會已開展專題詢問，更多的市、縣級人大常委會也開始嘗試。盡管專題詢問存在剛性不足等局限，但在各地眾多的專題詢問中，不乏促進政府改進工作的成功范例。故而，專題詢問不僅成為全國人大常委會推動中央重大決策貫徹落實的有力舉措，而且是“地方人大加強新時期監(jiān)督工作的熱門話題和普遍看好的重要監(jiān)督手段”[4]。

二、廣東開展專題詢問的實踐：經(jīng)驗與問題

自全國人大常委會首開先河開展專題詢問后，廣東各級人大也多次運用專題詢問開展監(jiān)督，并取得了較好的效果。2011年6月16日，廣東省廣州市人大常委會針對同德圍地區(qū)居民出行難問題，舉行首次專題詢問會。由19名市人大常委會組成人員組成的詢問人、6個政府職能部門以及地鐵公司相關(guān)負責人組成的應詢?nèi)酸槍ν聡煌▎栴}一問一答，其中9名詢問人連續(xù)發(fā)問，涉及同德圍治堵的眾多熱點難點問題[5]。2011年7月26日，廣州市人大常委會對農(nóng)村土地征用留用地問題進行專題詢問，就“基礎(chǔ)設施項目的留用地欠賬”、“留用地被再次征用”等問題，向市政府有關(guān)部門及單位負責人提出詢問。此次專題詢問會還設置了村民發(fā)言環(huán)節(jié)，來自番禺區(qū)和花都區(qū)的兩位村民代表分別作了發(fā)言[6]。2011年10月25日，廣州市人大常委會組成人員和市人大代表對2010年廣州市各部門預算執(zhí)行情況舉行專題詢問[7]。2011年11月28日，廣東省人大常委會首次以專題詢問的形式履職，來自廣東省衛(wèi)生廳、食品安全辦、工商局、質(zhì)監(jiān)局、經(jīng)濟和信息化委、法制辦、公安廳、農(nóng)業(yè)廳、海洋漁業(yè)局、食品藥品監(jiān)管局等十個部門的“廳官”們齊聚一起，就“保障食品安全工作情況”接受廣東省人大常委會委員的專題詢問。專題詢問以聯(lián)組會議方式進行，廣東省人大常委會組成人員與省政府相關(guān)部門主要負責人面對面，一問一答，隨問隨答，廣東省人大常委會特別要求應詢?nèi)艘龅接袉柋卮穑鸬谜嬲\，答出效果[8]。2012年5月31日，江門市人大常委會就“三舊”改造工作對市政府工作開展專題詢問；2012年6月25日，深圳市人大常委會就食品安全問題舉行專題詢問。

其實，“詢問”對于廣東各級人大而言，并不是一個新鮮詞，在實踐中早已多次開展。2005年3月26日，廣州市人大代表陳彥文等人就廣州治安問題對廣州市公安局進行了詢問[9]。2006年3月28日，廣州市人大代表朱永平就城市管道燃氣初裝費問題詢問有關(guān)部門，并就該項收費是否合法等提出質(zhì)疑[10]。2007年1月26日，廣州市人大代表楊錦鏈等向市環(huán)保局、市國資委等有關(guān)部門就環(huán)保問題進行詢問[11]。這些詢問實踐為后來開展的專題詢問提供了諸多經(jīng)驗參考，并促使人大和政府改進自身工作。而且，為確保專題詢問的效果，2010年8月31日，廣州市人大常委會通過《關(guān)于確保常委會會議質(zhì)量的意見》，明確常委會可以對代表和人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展專題詢問和質(zhì)詢。該意見第十九條規(guī)定：“重視提出議案、建議，開展詢問、質(zhì)詢和特定問題調(diào)查等職權(quán)的行使……常委會會議審議議案和有關(guān)報告時，常委會組成人員可以提出詢問。列席會議的政府、法院、檢察院負責人及有關(guān)議題列席單位的負責人，應當認真解答、說明組成人員詢問的有關(guān)問題。對于審議詢問中存在重大分歧意見的，負責相關(guān)議題的專委（工委），應當向常委會會議期間的主任會議報告。常委會可以對代表和人民群眾普遍關(guān)心的問題，開展專題詢問和質(zhì)詢。專題詢問的程序另行規(guī)定。對執(zhí)行決定、決議、法規(guī)及辦理審議意見反饋、報告不及時的，甚至拒不執(zhí)行、辦理的，常委會將視情況責令限期改正，必要時按照法定權(quán)限采用詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職以及提請本級人民代表大會罷免等方式，問責或追究相關(guān)責任。”此外，為進一步明確人大常委會委員開展專題詢問及質(zhì)詢公檢法機構(gòu)司法工作的操作細節(jié)，2012年6月19日，廣州市人大常委會通過《廣州市人民代表大會常務委員會監(jiān)督司法工作規(guī)定》，其中第八條規(guī)定：“常務委員會通過下列方式加強對司法工作的監(jiān)督……（五）提出詢問和質(zhì)詢”；第十六條規(guī)定：“常務委員會對社會影響大、群眾反映強烈的問題，可以要求相關(guān)司法機關(guān)報告工作，進行專題詢問。專題詢問時，司法機關(guān)負責人應當?shù)綀龌卮鹪儐枴！边@些文件的出臺，是對憲法和人大監(jiān)督法的具體化，為人大更好地開展專題詢問，實現(xiàn)監(jiān)督效果提供了規(guī)范依據(jù)和法制保障。

廣東各級人大開展專題詢問的實踐表明，作為一種溫和的監(jiān)督方式，專題詢問不僅增加了人大監(jiān)督工作的透明度和社會關(guān)注度，有利于貫徹監(jiān)督法的依法監(jiān)督和民主公開原則，而且為廣大人民群眾和人大代表的溝通交流構(gòu)建起互動平臺，有利于增強人民群眾的參與積極性，提升了人大監(jiān)督的權(quán)威性。最值得的強調(diào)的是，針對目前專題詢問不具有質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等法定監(jiān)督形式的剛性特征，廣東各級人大力圖通過制定規(guī)范性文件的方式來規(guī)范專題詢問的程序以保障監(jiān)督的預期愿景，是開展專題詢問的重要保障。

當然，對人大專題詢問也有諸多疑問，比如在專題詢問前，人大是否就詢問議題做好充足的調(diào)研、充分地征求民意的準備？專題詢問的議題如何遴選、詢問方案如何制訂、詢問程序如何規(guī)范？面對專題詢問中沒有激烈的辯論、尖銳的質(zhì)問，沒有敏感的問題、深刻的力度，甚至有關(guān)部門在回答時出現(xiàn)“答非所問”的現(xiàn)象，如何避免專題詢問成為人大代表和部門負責人之間的“茶話會”？人大應如何提高詢問水平、問出實質(zhì)性的“真”問題，以代表人民群眾表達最根本、最迫切的訴愿？專題詢問結(jié)束后，人大常委會如何提出審議意見，抓好跟蹤落實以保證專題詢問的監(jiān)督實效？這些都需要深入思考。下面試從法理層面對完善專題詢問進行粗淺分析。

三、完善專題詢問的法理思考：制度規(guī)范是前提

“依法治國，建設社會主義法治國家”已于1999年明確載入我國憲法，這是新中國法治史上的里程碑，開創(chuàng)了中國法治化的新紀元。依法治國方略的提出和法治國家目標的鎖定，標志著中國正以全新的面貌步入法治進程。作為憲法賦予人大詢問權(quán)和質(zhì)詢權(quán)的具體表現(xiàn)形式，專題詢問是對有關(guān)國家機關(guān)進行事前監(jiān)督和事中監(jiān)督的有效方式，是激活人大法定監(jiān)督方式的重要標尺。詢問權(quán)的回歸，為人大今后運用更具剛性的監(jiān)督手段帶來了更多期許。廣東各級人大開展專題詢問的實踐表明，作為一種法定監(jiān)督方式的運用，專題詢問尤其需要注重法定性和程序性，以保障其實效。為此，以立法的形式將專題詢問制度化、規(guī)范化、程序化，將之轉(zhuǎn)化為有效的法定監(jiān)督形式，是完善專題詢問的前提。

首先，在國家根本法的層面，應明確專題詢問的憲法地位。在現(xiàn)行憲法中，僅有對質(zhì)詢的規(guī)定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機關(guān)必須負責答復。”而對于詢問，憲法中則沒有任何規(guī)定。故而，確立專題詢問的憲法地位，應在憲法中對專題詢問進行明確規(guī)定。其次，應進一步完善監(jiān)督法等基本法律對專題詢問的規(guī)定。雖然監(jiān)督法第三十四條專門對“詢問”作了表述，但在條文里并沒有對詢問的提案人、詢問程序和詢問結(jié)果處置等作出必要的規(guī)定和說明，因而在實踐操作層面缺乏規(guī)范依據(jù)，容易出現(xiàn)隨意性、主觀性，可能難以保障其實效。為此，在監(jiān)督法等基本法律中對專題詢問作出更為具體詳盡的規(guī)范，是規(guī)范專題詢問、增強詢問效果的內(nèi)在要求。最后，在國家立法層面出臺具體規(guī)范專題詢問程序的法律之前，各地各級人大可在法律框架內(nèi)探索適合自身情況的監(jiān)督方式，或在監(jiān)督法的實施辦法中作出更為具體的規(guī)定，或通過制定開展專題詢問實施辦法，或在人大常委會議事規(guī)則中進一步明確專題詢問的運用程序，為專題詢問的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化構(gòu)筑起堅實的法理基礎(chǔ)。如地方人大常委會在制定開展專題詢問的實施辦法中，可以對專題詢問的法律依據(jù)、基本原則、議題確定、程序安排、時限要求、公開辦法以及處理結(jié)果等環(huán)節(jié)作出明確規(guī)定，使專題詢問有章可依，有規(guī)可循，更具可操作性。目前，像河北承德、河南安陽、福建福安、云南曲靖等地的人大常委會均通過了開展專題詢問的暫行辦法，對專題詢問前的準備工作、專題詢問的組織和具體實施、專題詢問結(jié)束后的跟蹤落實進行了明確規(guī)定，以確保詢問事項真正落實到位，維護了專題詢問的嚴肅性，提高了人大監(jiān)督的權(quán)威性。

需要指出的是，既然專題詢問的內(nèi)容主要涉及改革發(fā)展、民生穩(wěn)定等重大事項和全局性的重點工作，是社會所關(guān)注的熱點難點問題及人民群眾需要迫切解決的問題等，那么，人大在開展專題詢問時就不應忽視民眾的聲音，如在議題選擇時可提前公開，廣泛征求意見；在人大常委會會議上可邀請旁聽公民參加會議，專題詢問的全過程可向媒體和公眾開放，及時公布詢問和答復情況。這樣不僅可以增強專題詢問的透明度，還能夠讓被詢問部門接受人民群眾的監(jiān)督，而且有利于實現(xiàn)公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有助于增強公民的民主意識、權(quán)利意識，是進行公民教育的良好契機和生動平臺。為此，通過立法形式建立規(guī)范的專題詢問公開制度，在開展專題詢問過程中的詢問議題、公民旁聽、接受群眾的社會監(jiān)督等環(huán)節(jié)盡量擴大公眾的有序參與，并將詢問和答復情況及時通過各種方式向社會公布，既可贏得更多民眾的理解支持，又能切實增強監(jiān)督實效。

[1]宋偉等：《“專題詢問”落地有聲》，載《人民日報》2012年3月13日。

[2]于浩：《專題詢問：從嘗試走向常態(tài)》，載《中國人大》2012年第1期。

[3]彭波：《專題詢問讓人大監(jiān)督更具剛性》，載《人民日報》2012年3月24日。

[4]王群：《地方人大開展專題詢問之我見》，載《人大研究》2011年第2期。

[5]陳邦明：《廣州市人大首次舉行專題詢問會聚焦同德圍治堵》，載《南方日報》2011年6月16日。

[6]劉黎霞：《廣州農(nóng)村土地征用留用地歷史欠賬3/4未兌現(xiàn)》，載《南方都市報》2011年7月27日。

[7]鄭旭森等：《廣州市人大常委會副主任批評不少單位年底突擊花錢》，載《羊城晚報》2011年10月26日。

[8]鄧新建：《廣東省人大常委會首次開展專題詢問 一問一答考問食品安全監(jiān)管》，載《法制日報》2011年11月29日。

[9]林洪浩等：《人大代表就廣州治安進行詢問 市公安局副局長謝富星等現(xiàn)場作答》，載《廣州日報》2005年3月27日。

[10]朱小勇等：《廣州物價局答人大代表管道氣初裝費詢問》，載《信息時報》2006年3月29日。

[11]張玉琴等：《廣州人大詢問會代表質(zhì)問環(huán)保部門》，載《信息時報》2007年1月27日。