十一屆以來全國人大常委會向社會公布法律草案征求意見的情況

□ 山工

據報道，自2008年4月起，全國人大常委會初次審議的法律草案原則上應向社會公開征求意見。公開的形式包括由委員長會議根據立法法有關規定決定同時在中央主要新聞媒體和中國人大網向社會公開征求意見；另一形式是在中國人大網向社會公開征求。筆者對十一屆以來（2008年4月以來）全國人大常委會向社會公開法律草案征求意見的情況作了整理，并進行了粗淺分析，對有關做法提出了一些改進建議，供有關方面參考。

一、法律草案向社會公開征求意見的情況

截至2012年7月6日，十一屆全國人大常委會以來共向社會公開44件法律草案，其中3件（食品安全法草案、防震減災法修訂草案、社會保險法草案二次審議稿）由委員長會議決定在中央主要新聞媒體和中國人大網向社會公開征求意見；其余41件在中國人大網公開征求意見。

在這44件法律草案中，41件公布的是常委會初次審議稿；2件（社會保險法草案和預算法修正案草案）公布的是二次審議稿；1件（侵權責任法草案）公布的是三次審議稿。

公布時，除法律草案文本外，草案說明也予以公開（二審稿或者三審稿公布時一般公布法律委員會關于修改情況的匯報稿）。

截至2012年7月6日，2008年4月后新提請常委會審議的法律草案，共有9件未向社會公開。其中7件是常委會一次審議即通過的法律草案，2件（兵役法修改、軍人保險法）經二次以上審議而未向社會公開征求意見。此外，所有的有關法律問題的決定草案和法律解釋草案均未向社會公開征求意見。

二、公開征求意見的主要作用

法律草案向社會公開征求意見對推動民主立法、科學立法，擴大公民對立法活動的有序參與，提高立法質量，普及宣傳法律起到了積極作用。法律草案向社會公開征求意見常態化后，得到社會廣泛認可和各方面的高度評價，很多評論高度贊賞全國人大及其常委會這種開門立法的方式。

（一）擴大公民對立法活動的有序參與

社會各方面參與法律草案征求意見的積極性非常高。就十一屆以來公布的40件法律草案（不含7月6日公布的預算法等4部法律草案），共有144522人（次）在中國人大網提出共742926條意見。特別是那些關系民生的重要法律草案，社會公眾參與的積極性非常高，征集到的意見數排在前八位的法律草案分別是個人所得稅法修正案草案（237684條）、資產評估法草案（156122條）、車船稅法草案（97295條）、刑事訴訟法修正案草案（80953條）、社會保險法草案二審稿（68208條）、食品安全法草案（9604條）、民事訴訟法修正案草案（8030條）、刑法修正案八草案（7848條）。這8件法律草案征集到的意見占40件法律草案征集到的意見總數的89.6%。所有這些意見中，雖然也有少量謾罵、上訪類的意見，但主體內容是比較理性的意見，確實能夠代表某一方面的利益訴求或觀點。

此外，有關部門曾邀請在中國人大網提出意見的部分網民參與有關法律草案的座談會，深化和豐富了公民參與立法活動的形式，輔以相關媒體宣傳報道后，在社會上取得了很好的反響。

總的來說，通過將法律草案向社會公開征求意見，使每一位公民都有機會參與國家立法活動，使人民更加直觀、更加直接地參與國家的管理，可以激發公民的主人翁精神，充分發揚民主。

（二）有利于提高立法質量

法律草案公開征求意見有利于提高立法質量，一是讓更多的老百姓，特別是基層老百姓有機會以有序的適當方式表達利益訴求。彭真同志說過，立法就是在矛盾的焦點上砍一刀。立法不可避免地涉及各種利益博弈。在當前社會深刻變革，利益格局多樣化，立法尚面臨“部門利益法制化”的情況下，為更多的社會公眾提供一種利益表達的渠道，使立法機關和立法工作部門能夠充分了解和掌握各方面的不同利益訴求，實現“兼聽則明”，以更好地作出決策。

二是通過讓社會普通公眾提出意見，能夠讓立法工作部門克服“法律人”特有的思維局限，開闊思路。雖然澳大利亞的體制與我們不同，但曾任澳大利亞法律改革委員會主席的科比法官曾經說過的一段話在此似乎很貼切，“法律人不可避免地會以一種特有的方式來看待社會問題，通常會被過去的令人滿意的和熟悉的方法所蒙蔽，對社會上的窮苦人或者少數族群的利益訴求不那么敏感。通過讓社會上的不同利益訴求得到表達，法律人的這種狹隘可能會被避免……我們需要創設一個新機制，這種新機制下也不是說要不切實際地讓所有人都可以發出聲音，但至少讓那些想表達他們不滿和分享他們觀點的人有機會發出聲音”。

三是考慮到人的理性有限，任何人在起草和審議法律草案時都不可能把所有情形都提前考慮得徹底周全，普通公民針對法律草案發表意見能夠啟發立法者和立法工作部門的思路，避免錯誤、疏漏，實現優中擇優。雖然法律草案起草部門和有關部門努力工作，細致認真地研究法律草案，但實踐證明，通過公開征求意見，總能讓人意識到還有一些問題和方面尚未考慮周全。特別地，我們經常會發現，部分網民在提出意見時，會將其親身經歷的一些事例一并講述，這種結合事例提出意見的方式，可以更好地啟發立法工作部門的思維，有助于實現“有的放矢”。

四是充分利用外部“智庫”。我們發現，法律草案公開征求意見過程中，有大量專家和專業團體參與其中并提出有建設性的和有價值的意見。這種對外部智識的使用可以有效提高立法質量。

（三）實現普法的作用

實踐證明，“參與”是學習的最好方式。用以公開征求意見的雖然只是法律草案，但讓公民直接參與其中，能夠起到很好的普法作用。

此外，將法律草案公開征求意見，還有利于加強全國人大及其常委會的立法主導作用，有利于提高公民對法律草案通過后的認可程度，等等。

三、法律草案公開征求意見所面臨的挑戰

雖然法律草案公開征求意見對推動科學立法、民主立法和提高立法質量起到了巨大的作用，但實踐中它也面臨著一些挑戰。

（一）提意見人的身份識別問題

傳統上，我們認為意見由“誰”提出是一個相關性很高的問題。提意見人的個人背景與我們考慮其意見是否有參考價值是相關的，提意見人來自于什么地區、從事什么職業、處于什么年齡、具有什么收入水平等等可能都會是相關的。但是因為中國人大網對法律草案提出意見時，并未要求實行實名制，因此提意見人的個人信息收集得不全面、不準確；而如果實行實名制，可以預見到，很多人將不會愿意參與法律草案征求意見。因此，提意見人的身份識別將是一個必然存在的問題。

（二）“水軍”問題

直觀地，我們一般會認為，如果某一意見非常集中，有很多人提出了相同的意見，則該意見會更有說服力。從科學研究的角度來看，量化的統計分析確實具有相應的說服力。但法律草案公開征求意見過程中，面臨互聯網存在的各種共性問題，其中一個是“水軍”問題。即雖然某一意見由很多人提出，但其實背后卻有同一推手。該“推手”以各種方式動員網民提出相同的意見。

（三）社會公眾參與程度不同的問題

社會公眾參與法律草案公開征求意見的程度是存在很大差別的。目前，法律草案公開征求意見的主要媒介是中國人大網。而我國并不是人人都上網，農村地區及落后地區還有相當比例的人群沒有條件上網或者對上網不熟練；其次，即使在網民中，參與的能力也有高有低，法律在一定程度上具有專業性，老百姓理解法律草案的能力有高有低（物權法草案征求意見過程中，物權法是否應讓普通老百姓能看懂當時成為媒體熱點），表達意見的能力也有高有低；另外，與“水軍”問題有聯系的是，就有些意見，有些利益團體或者其他組織，會有規模地組織一定數量的人員集中提出相同的意見。這種做法也使得本已不平衡的參與程度變得更不平衡。

（四）征求意見的形式問題

當前，法律草案征求意見只有一種形式，即在附有草案說明作為參閱資料的前提下，針對法律草案的條文逐條向社會公眾征求意見。可以想象得到，因為網絡閱讀的主要形式是“泛讀”，很多網民并沒有耐心細致地研究閱讀法律草案。這種情況下，部分網民對法律草案提出意見的隨意性很大，可能提意見時并未系統研究法律草案，更別說經過審慎考慮。我們想象得到，部分網民通常是看到哪條就很隨意地針對該條提意見，意見的內容也很隨意。

（五）征求意見的反饋問題

截至目前，社會保險法草案和個人所得稅法修正案草案征求意見過程中，有關方面將經整理后的意見在中國人大網或者通過其他媒體向社會作了公布。但大多數法律草案征求意見結束后，有關部門并不向社會公開征集到的意見情況，也未作任何形式的反饋。

四、如何改進法律草案公開征求意見

就法律草案公開征求意見過程中面臨的挑戰，我個人認為應從以下幾個方面考慮作出一些改進：

（一）正確認識社會公眾所提意見的代表性和權重

考慮到社會公眾就法律草案提出意見時，隨意性很大，存在參與程度不同的問題，“水軍”問題，提意見人的身份識別困難問題，不應對社會公眾所提意見賦予過高的權重，不應將其視為代表著社會整體的意見，更不能被社會公眾意見所“挾持”。對待社會公眾所提意見的正確態度可能是：社會上有一部分群眾持這樣的觀點，但該觀點不代表整體社會的觀點；未發表意見的“沉默的大多數”可能持這一觀點，也可能持其他觀點。更具體地說是，如果某一意見由一萬人提出，而某一意見由一人提出，這兩種意見的權重應當完全一致；再進一步，如果意見甲由一萬人提出，而意見乙并沒有網民提出，但立法工作部門從其他渠道（如常委會組成人員提出、有關政府部門提出等等）知悉了意見乙，那意見甲和意見乙的權重也應當完全一致。

（二）區分法律草案公開與法律草案征求意見

就當前來說，全國人大常委會只針對初次審議后的法律草案公開征求意見，而草案再次審議稿通常不予公開。從實際角度考慮，法律草案各個審次的文本均征求意見，可能給立法工作部門帶來過于繁重的工作負擔，立法工作部門可能沒有相應的能力來應對這一工作。但法律草案公開是立法透明的問題，而法律草案征求意見是立法民主化與科學化的問題。二者雖息息相關，卻也存在細微差別。為提高立法透明度，筆者認為應將法律草案各個審次的文本均在中國人大網公開，供有興趣的社會公眾研究。事實上，參考國外經驗，我們可預料到，使社會公眾能夠很方便地獲取到立法過程中的各個文本，有利于促進立法的精細化，有利于提高立法質量。

（三）嘗試新的征求意見方式

在現有將法律草案條文全文征求意見的基礎上，嘗試新的征求意見方式。例如，可以嘗試對法律草案涉及的問題（區別于法律草案條文）向特定或者不特定對象進行問卷調查。在設計問卷時，應把其中的背景簡要交代清楚，并提供若干可選擇的方案，并說明每一個可選方案的優缺點。以調整個人所得稅法規定的工資薪金所得減除費用標準為例，首先對有關背景作必要說明；其次交代可選方案，如調整為3000元、4000元兩個方案；然后介紹兩個方案各自的利弊，如作以下介紹“3000元方案的優點是國家財政稅收的減少較小，可用于社會公共事業的資金減少不會過多，缺點是部分公民的稅負較4000元方案更重；而4000元方案，優點是部分公民將直接受益，缺點是用于社會公共事業的資金將減少過多，低收入群體的負擔可能被隱性提高”。問卷設計上，公眾可以就這兩個方案作出選擇并發表意見，也可以提出其他的不同意見。

（四）嘗試將征集到的意見向社會公布常態化

有關部門應將每一件法律草案征集到的意見原汁原味地向社會公布，以讓社會公眾可以自由查閱其他人提出的不同意見。有關部門不應擔心這種做法會導致意見過于集中，導致有人提出“如此多的人持某一意見但立法機關卻不予采納”的質疑；應當相信我國的老百姓是一個理性的群體，讓社會公眾意識到就某一個問題存在不同意見反而有利于社會共識的達成。