民族自治地方立法“變通”之“底線”初探

□ 劉錦森

憲法和法律明確授權民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例，并且可以對法律和行政法規的規定作出變通規定。但應當理清思路的是，有權制定自治條例和單行條例與自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點對法律和行政法規的規定作出變通規定其內涵是不一樣的。制定自治條例和單行條例，是依照實行區域自治的民族的政治、經濟和文化的特點，屬于創制性立法活動；對法律和行政法規的規定作出變通規定，是針對正在實施的法律和行政法規，屬于實施性立法活動。在民族自治地方立法實踐中，其難點在于對變通規定的“底線”比較難以把握，有時稍不注意便有可能誤入“禁區”，發生與上位法不一致、不適應、不協調、甚至相抵觸的現象。以筆者參與地方立法實踐之淺見，在不違背法律或者行政法規立法宗旨和基本原則的大前提下，民族自治地方的人大在制定自治條例和單行條例作出變通規定時，應當注意在以下幾個方面設立一道“底線”，不得進行變通，以維護社會主義法制的統一。

（一）不得對憲法的規定作出變通規定

我國現行憲法是一部具有中國特色、符合社會主義現代化建設需要的憲法，是治國安邦的總章程。憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，在中國特色社會主義法律體系中具有最高的法律效力和權威，是中國特色社會主義法律體系的統帥，是國家長治久安、民族團結、經濟發展、社會進步的根本保障。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。

前面有一片楓樹林，他們來到林中石桌邊坐下。紫云瞅準時機，不無感嘆地說：“人生無常啊，水老師這么快就走了，師母也怪可憐的，正需要有個伴兒，你還等啥呢？”

我國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家，平等、團結、互助的社會主義民族關系已經確立，并將繼續加強。在維護民族團結的斗爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義。憲法是一切法律、法規、自治條例、單行條例、規章的“母法”，一切法律、行政法規、地方性法規和民族自治地方的自治條例、單行條例的制定都必須以憲法為依據，遵循憲法的基本原則，不得與憲法相抵觸。中國特色社會主義法律體系以憲法為統帥，憲法是各民族公民權利的授予者、維護者和保障者。任何公民享有憲法和法律規定的權利，同時必須履行憲法和法律規定的義務。由此，民族自治地方的人大在制定自治條例或者單行條例時，也要嚴格遵守執行憲法的規定，不得對憲法的規定作出變通規定。這是民族自治地方立法中必須堅持的一項重要政治原則和法制統一原則。

特色資源構建應該緊密圍繞學校核心專業發展和當地經濟產業發展方向、區域文化特色，盡可能去收集相關的各種類型信息資源，創新特色資源服務方式，以推進學校重點學科發展，促進行業交流，推動當地文化保存和流傳。

（二）不得對民族區域自治法的規定作出變通規定

民族區域自治制度就是在統一的祖國大家庭里，在國家的統一領導下，以少數民族聚居的地區為基礎，建立相應的自治機關，設立自治機關，行使自治權，自主地管理本民族、本地區的內部事務，行使當家作主的權利，并以法律的形式加以確認。民族區域自治法，就是根據憲法的基本原則和精神，專門規定民族區域自治制度的基本法律。民族區域自治法明確了民族自治地方的建立和自治機關的組成、自治機關的自治權、民族自治地方的人民法院和人民檢察院、民族自治地方內的民族關系、上級國家機關的職責等，是民族自治地方制定自治條例和單行條例的重要根據。由于民族區域自治法已經根據少數民族的歷史文化傳統、聚居地理環境、宗教信仰習俗等，在少數民族地區經濟社會發展、專業人才培養、生態環境保護、對外經濟貿易、資金安排使用、稅收優惠減免、發展教育科學文化事業、改善醫療衛生條件等方面已經根據民族自治地方的各自特點、具體情況和實際需要，制定了各項優惠政策和特殊措施。因此，民族自治地方的人大在制定自治條例或者單行條例時，已經沒有必要再對民族區域自治法作出變通規定。

民族區域自治是中國共產黨運用馬克思列寧主義解決我國民族問題的基本政策，是我國的基本政治制度之一，是建設中國特色社會主義政治的重要內容。實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則，對發揮各族人民當家作主的積極性，發展平等、團結、互助的社會主義民族關系，鞏固國家的統一，促進民族自治地方和全國社會主義各項建設事業的發展，都起了巨大的作用。事實雄辯地證明，我國解決民族問題的實踐是成功的，我國各族人民大團結是牢不可破的，黨的民族政策和民族區域自治制度是完全正確的。對這些實踐證明正確的行之有效的政策和制度，必須堅定不移地堅持并不斷加以完善。

（三）不得對相關法律、行政法規中專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定

法律是中國特色社會主義法律體系的主干，解決的是國家發展中帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的問題，是國家法制的基礎。我國幅員遼闊，地區間經濟、文化發展不平衡，特別是民族自治地方與沿海發達地區相比，差距較大。為了照顧到民族自治地方的特殊情況和實際需要，法律出臺前，也考慮到這種實際情況，在一些專項法律中，明確授權民族自治地方在制定自治區條例或者單行條例時，可以制定變通或者補充的規定。據統計，現行有效法律中，明確授權民族自治地方制定自治條例或者單行條例時，對“民族自治地方不能全部適用本法規定的，可以由自治區或者省的人民代表大會根據當地民族的政治、經濟、文化的特點和本法規定的基本原則，制定變通或者補充的規定”的有刑法、繼承法、民法通則、收養法、婚姻法、森林法、婦女權益保障法、老年人權益保障法、民事訴訟法、行政訴訟法10部法律。這些法律明確授權民族自治地方對“民族自治地方不能全部適用本法規定的”或者“民族自治地方的人民代表大會可以根據本法規定的基本原則”，“結合當地民族的特點”或者“根據當地民族的政治、經濟、文化的特點”，“制定變通或者補充的規定”。

行政強制措施的設定，是為了規范行政強制的設定和實施，保障和監督行政機關依法履行職責，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權益。行政強制措施，是行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為，也就是對公民人身權和財產權的限制。行政強制法通篇貫穿了以人為本的法律精神，通過規范行政強制，完善實施程序，保障權利救濟，將極大地減少社會的不和諧、不穩定因素，對建設和諧社會意義重大

（四）不得對行政強制法的規定作出變通規定

這些專項法律針對民族自治地方所作的授權規定，既考慮到國家的整體利益，又照顧到民族自治地方的民族特點和實際情況而專門為民族自治地方“量身定做”的規定，比較適用民族自治地方的需要。而且這些授權的事項，并沒有涉及立法的基本宗旨、基本精神，只是涉及民族自治地方或經濟、或文化、或民俗、或傳統某一領域的特點。由于這些法律已考慮到民族自治地方的民族特點和實際需要，民族自治地方在制定自治條例或者單行條例時，完全沒有必要對法律已經作出適合民族自治地方特點的規定作出變通規定。

行政許可法的一個重要指導思想就是要通過對相關制度和程序的設計、規范，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。設定和實施行政許可，應當遵循法定的權限、范圍、條件和程序，如果自治地方制定自治條例或者單行條例時作出行政許可的變通規定，可能會擴大或縮小權限、超出或者緊縮范圍、放寬或限制條件。變通的結果，如果行政許可的范圍寬了，可能會導致事事行政許可、步步要審批，行政許可泛濫成災，經濟自主難以實現，阻礙本地經濟的順利發展；如果行政許可范圍窄了，可能會使本該行政許可的事項不需要得到行政許可就可以各行其是，情況嚴重時可能危及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及人身健康、生命財產安全等。不斷完善社會主義市場經濟體制，就是要逐步建立、健全和完善法律對市場經濟的規范、調整功能和對市場經濟的引導、保障、促進作用，以此創造一個寬松的市場環境。由于全國是一個市場，實行改革開放、建立市場經濟的民族自治地方也要順應市場經濟發展規律。否則，由于規則的不一致，就會擾亂市場經濟秩序，同樣也會阻礙本地經濟的順利發展。由此，自治條例和單行條例不宜對行政許可的事項作出變通規定。

（五）不得對行政許可法的規定作出變通規定

行政許可的設定，是為了規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，保障和監督行政機關有效實施行政管理。行政許可法對地方性法規可以設定許政許可的事項作出了明確的規定。對法定的行政許可的事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可，但也有限制性規定。即：地方性法規不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

公民的人身權、財產權是憲法保護的公民權利，法律、法規設定行政強制措施必須慎之又慎。由此，行政強制法明確規定行政強制措施由法律設定。地方性法規雖然可以設定部分行政強制措施，但也是有前置條例的，即：尚未制定法律、行政法規，且屬于地方性事務的，對地方性法規可以設定“查封場所、設施或者財物”、“扣押財物”行政強制措施。如果法律、行政法規已設定了行政強制措施的，地方性法規就不能設定行政強制措施，而且也不得對行政強制措施的對象、條件、種類作出擴大的規定。由于行政強制是行政法律責任中最嚴厲、力度最大的處罰手段和制裁措施，根據行政強制法立法的基本原則和立法精神，自治條例和單行條例不宜對行政強制措施作出變通規定。一旦作出變通規定，如果規定的處罰輕了，達不到行政強制的目的和效果，造成法律上的不公平、不公正；如果規定的處罰重了，可能會造成暫時性限制公民的人身自由，或者對公民、法人或者其他組織的實施暫時性財物控制的行為因超出法律的規定而引起國家賠償的行政訴訟。如此一來，難以維護正常、和諧的社會秩序和法治秩序，也背離了法治國家的本質要求。由此，民族自治地方在制定自治條例或者單行條例時，已沒有變通的余地。

（六）不得對行政處罰法的規定作出變通規定

行政處罰的設定，是為了規范行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。根據行政處罰法的規定，法律可以設定各種行政處罰?！暗胤叫苑ㄒ幙梢栽O定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰?！币簿褪钦f地方性法規可以設定“警告，罰款，沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業”等行政處罰。行政處罰法還規定，“法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。”這就是說，如果已經出臺的法律、或者行政法規對行政處罰已經作出規定的，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出。

畢業頂崗實習是理論聯系實際的重要實踐教學環節。沈陽工學院酒店管理專業實行“2.5+1+0.5”的教學進度安排，學生需要在上?；释⒕频昙瘓F頂崗實習一年，前半年側重專業技能的綜合訓練，后半年側重專業技能的質量提升。這也是學校創新酒店管理專業人才培養模式的關鍵環節。

為此，梳理該區域所有電能替代技術，通過層次分析法進行評估體系建立及電能替代技術評估，分析出該區域電能替代技術的優先實施順序或需要大力推廣的技術，從而指導區域電能替代的實施。

根據行政處罰法的立法原則和基本思路，結合現行有效的法律設定的行政處罰的情況的實際情況來看，其作出的罰款的數額、幅度，一般是平衡全國各地經濟社會發展的綜合情況而設定的。民族自治地方制定的自治條例或者單行條例，其行政處罰變通的結果，要么比法律設定的嚴，要么比法律設定的松。無論行政處罰設定是嚴還是松，“沒收違法所得、沒收非法財物，責令停產停業”的行政處罰，本身就是沒有選項的規定，如果違法，只能沒收。如果不沒收，顯然與行政處罰法的立法宗旨和立法精神相悖。至于“罰款”的行政處罰，就更沒有必要變通了。因為與非民族區域自治地方特別是經濟發達的地區相比，民族自治地方所處地理位置一般比較邊遠、經濟社會發展水平一般都比較緩慢、平均生活水平相對較低，自治條例和單行條例變通后罰款的數額、幅度不可能超出國家法律的規定；而變通后的罰款數額、幅度如果低于法律的規定，本身就沒實質意義。因為罰款的數額、幅度，是可以在法律設定的罰款數額、幅度范圍之內按照下線以上、上線以下，或者上線以下執行的。由此，自治條例和單行條例不宜對行政處罰的行為、種類和幅度作出變通規定。