推進城鄉一體化的戰略主線、關鍵環節與根本保障研究

張克俊 王 娟 李曉燕

推進城鄉一體化的戰略主線、關鍵環節與根本保障研究

張克俊 王 娟 李曉燕

推進城鄉經濟社會一體化的戰略主線是聯動推進工業化、城鎮化和農業現代化，這“三化”是一個不可分割的整體，“三化”聯動促進城鄉經濟社會一體化的形成，而城鄉經濟社會一體化的形成又會保障工業化、城鎮化和農業現代化的健康發展。“三化”同步實現中農業現代化是重點，發展縣域經濟是紐帶。關鍵環節是著力破解城鄉“二元”制度，需要破解城鄉土地利用與規劃實施上、城鄉勞動就業與社會保障上、城鄉基礎設施與公共服務上、城鄉社會管理上的二元制度。根本保障是構建“以工促農、以城帶鄉”的長效機制。

城鄉一體化;“三化”聯動;城鄉“二元”結構;以工促農;以城帶鄉

城鄉一體化是指“城市和鄉村是一個整體，其人流、物流、信息流自由合理地流動，城鄉經濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依賴，各種時空資源得到高效利用”〔1〕。推進城鄉經濟社會一體化發展是統籌城鄉發展、破解城鄉二元結構矛盾的戰略舉措和重要手段。推進城鄉經濟社會一體化是一個復雜的、多層次的、系統化的過程，需要按照戰略管理的思路和方法確定戰略實施框架，以此作為未來統籌城鄉發展的基本思路和主要路線。目前，國內有些學者對推進城鄉經濟社會一體化戰略進行了系統研究。浦再明(2009)認為城鄉一體化是在一定范圍內城鄉“空間-人口-經濟-社會-生態”這個復雜系統的演化過程，要遵循“五位一體”的系統發展模式。〔2〕楊繼瑞 (2005)認為推進城鄉一體化是一個龐大的系統工程，制度安排是推進城鄉一體化的保障，農業全程產業化是抓手，都市農業是紐帶，原料性農業是舉措，新型工業化是引擎，城鎮化是平臺，農地合理流轉是杠桿，農村基層干部的執行力和積極性是動力。〔3〕李全勝 (2007)認為實現城鄉一體化，城鄉統籌是關鍵，發展縣域經濟是基礎，加強城鄉基礎設施建設是重要措施，加快發展各項社會事業是需要解決的突出問題，深化農村改革是重要途徑。〔4〕本文在已有研究成果的基礎上對此進行探討。

一、戰略主線:聯動推進工業化、城鎮化和農業現代化

推進城鄉經濟社會一體化發展需要完成的任務很多，但必須明確一個主線，才能抓住實現城鄉一體化的“牛鼻子”。這個主線就是聯動推進工業化、城鎮化和農業現代化。

(一)“三化”是一個不可分割的整體

工業化是一個歷史范疇，它是指“一系列基要生產函數連續發生變化的過程”〔5〕、傳統農業社會向現代工業社會轉變的過程、制造業和第二產業在國民經濟中所占比重及其就業比重不斷上升的過程。廣義的工業化不僅包括工業部門的發展，也包括工業化了的農業等一系列生產函數連續發生變化的過程。工業化的過程不是孤立地發展工業，不是單純提高工業在GDP中的比重，而是一個三次產業協調發展、在GDP中的比重此消彼長的過程，同時也是農業勞動力不斷向城鎮二三產業轉移的過程。工業化的實現并不僅僅表現為以工業為主的第二產業在GDP中的比重不斷提升，而是表現為第二產業比重上升后的下降，第三產業大幅度提升，第一產業大幅度下降的過程。發達國家工業化的實踐表明，工業化實現之時，三次產業在GDP中的比重是:第一產業占10%以下，第三產業占60-70%，第二產業則由50-60%下降為25-30%;與此同時，農村人口大幅度向城鎮轉移，城鎮化率達到60-80%〔6〕。

從工業化與農業的關系而言，工業化的實質是要將農業國變為工業國，但并不是要消滅農業，而是要大力發展農業。農業為工業提供原始積累的重要源泉、提供市場需求和勞動力等，農業對工業化從始至終都處于基礎地位。工業化的最終目標是要把90%以上的農村人口轉化為城市人口，只有使農業勞動生產率提高到能夠為全國90%以上的人口提供食品、各種農副產品以及工業原料，這個目的才能達到。因此，工業化推進的同時必須發展現代農業，實現工業化的同時也在實現農業現代化。另一方面，工業化與城市化相伴而行，城市化是工業化的載體。城市化也是一個三次產業就業人口此消彼長的概念，是一個大多數農民進城從事二、三產業的概念，而不是一個單純的農民進城變市民的概念。總之，農業現代化是工業化的基礎;工業化帶動城市化，城市化反過來促進工業化;工業化、城市化拉動農業現代化發展。“三化”聯動是在工業化進程中符合三次產業發展規律、具有理論依據的命題。

(二)“三化”聯動促進城鄉一體化

“三化”聯動促進城鄉經濟社會一體化的形成，而城鄉經濟社會一體化的形成又會保障工業化、城鎮化和農業現代化的健康發展。 “三化”聯動符合城鄉經濟社會一體化的目標要求，而形成城鄉經濟社會一體化新格局又必然要求工業化、城鎮化和農業發展要改變傳統模式，其中最關鍵的就是要走一條與城鄉居民共創共享發展成果的科學道路，步入創新驅動、內生發展的軌道。通過“三化”聯動促進城鄉一體化發展，在國內外的城鄉關系處理上都能找到典型經驗和成功案例，是實現現代化的重要趨勢。從國外來看，現在世界上實現了城鄉一體化的發達國家，如美國、法國、加拿大、荷蘭和澳大利亞等，既是工業化的國家，城鎮化率較高，同時又是農業最發達的國家。從國內來看，在上海、江浙以及成都試驗區都探索和采用了以“三化”聯動促進城鄉一體化的實現路徑。我國是一個人多地少、區域和城鄉差距較為明顯的發展中國家，各地應根據自身實際探索多種多樣有效的“三化”聯動模式，但無論采取何種路徑，均需要思考和解決好以下重大問題:一是在勞動力不斷轉移的條件下，如何提高農民的收入，縮小城鄉差距，如何提高農民素質，為工業化準備優良的后備軍。二是在工業化進程加速、人口持續增長、農業資源減少和生態環境惡化的條件下，如何提高農業勞動生產率，保障國家的糧食安全。三是在工業化、城鎮化加速推進的過程中，如何保護耕地和農民利益不受侵害。

(三)同步實現農業現代化是重點

在聯動推進工業化、城鎮化和農業現代化過程中，其重點是同步推進農業現代化。我國經過改革開放三十多年的發展，工業化已經進入中后期階段，城鎮化進入加速期。2010年我國工業增加值占國內生產總值的40.2%，重工業產值占工業總產值的比重達到70%以上，城鎮居住人口比重已達49.7%，城鎮化率近10年來年均提高1. 36個百分點。然而，農業現代化與工業化、城鎮化相比，發展緩慢而滯后明顯，農業比較效益低、農業勞動生產率低突出，就業結構轉換明顯滯后于產業結構轉換。2010年我國農業增加值占GDP的10.2%，而第一產業從業人員占到全社會從業人員總數的38%，第一產業勞動生產率僅為第二產業的16%。在“二元經濟”體制慣性和市場體制的自發作用下，我國農業和農村的大量廉價勞動力、土地、資金等生產要素源源不斷地向工業和城市流動，構成了工業化和城鎮化快速發展的繁榮局面，而農業還基本上處于以“一家一戶”為主的傳統生產階段，農業基礎薄弱、物質裝備水平不高、科技創新和技術推廣能力較低，農業生產成本快速上升、農業農村生產要素持續流失、農村勞動力素質不斷下降，農業“兼業化”、農村“空心化”、農民“老齡化”現象在一些地方十分突出。這些問題凸顯了在工業化、城鎮化深入發展中農業現代化的滯后性，農業現代化與整個國民經濟和全面建設小康社會的要求極其不協調。因此，在工業化、城鎮化深入發展中重點是同步推進農業現代化。

加快推進農業現代化，促進“三化”同步發展，應堅持走中國特色農業現代化道路，把保障主要農產品有效供給和促進農民增加收入作為主要目標，大力發展高產、優質、高效、生態、安全農業;把科技進步和技術創新作為農業現代化的重要依靠力量，加快農業科技創新，促進農業技術集成化、勞動過程機械化、生產經營信息化，提高農業物質技術裝備水平;把大力推進農業和農村經濟結構戰略性調整作為主要方向，優化農業產業結構和區域布局，形成優勢突出和特色鮮明的農產品產業帶和集聚區，建設現代農業示范區;把改革創新農業農村經營體制機制作為促進農業現代化的強大動力，促進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化。

(四)發展縣域經濟是紐帶

縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以縣級政權為調控主體，以市場為導向，優化配置資源，具有地域特色和功能完備的區域經濟〔7〕。推進城鄉經濟社會一體化，就是要改變以往的就城市發展談城市發展，就農村發展談農村發展的傳統思維定勢，而把城市和農村作為一個有機的整體，統一產業和土地空間利用規劃、統一基礎設施和公共資源配置、統一社會管理，而聯接城鄉經濟社會發展和資源配置的重要紐帶是縣域經濟。

縣域經濟不僅是國民經濟的重要基礎，而且也是國民經濟最基本的運行單元;既是城鎮經濟與農村經濟的結合部，又是工業與農業的交匯點，還是宏觀經濟與微觀經濟的銜接處。從縣域經濟的本質看，縣域作為城鄉結合最緊密的單元，本身就包含了城鎮經濟和農村經濟，具有城市與農村的雙重特征。縣域以縣城為中心，鄉鎮為紐帶，廣大農村為腹地，廣大農村絕大部分都處于縣域單元之內，農民的絕大多數居住在縣以下的區域中，因而縣域相對于農村來說是城鄉一體化的龍頭，相對于大中城市來說縣域又處于末尾。從縣域的國土面積、人口和經濟總量來看，縣域國土面積占全國國土面積百分之九十以上，人口占全國人口的百分之七十，經濟總量占全國經濟總量的百分之五十以上，因而縣域實際上始終發揮著承上啟下、連接城鄉的紐帶作用。應當指出的是，縣域經濟還是我國城市化的重要組成部分。由人口眾多、國土面積廣闊、發展不平衡的基本國情所決定，在我國推進城市化進程中不能只靠大城市的作用，也要充分發揮中小城市和集鎮的作用，而縣域單元主要承擔著發展小城市和小城鎮的歷史任務。此外，縣域經濟還始終在國家宏觀調控和社會管理中處于承上啟下、溝通城鄉、總攬農村的戰略地位，沒有縣域作為基礎和銜接點，國家的任何政策就缺少了根基。

發展壯大縣域經濟，其根本方向和主要路徑是加快工業化、城鎮化和農業現代化進程。政府應通過深化行政管理體制改革，擴大縣級經濟社會管理權限，增加中央和省級財政對縣級財政的一般性轉移支付，加快建立縣鄉政府基本財力保障機制，創新金融支持方式，實行有利于小城鎮發展的投資和土地政策，從而為縣域經濟的發展創造一個良好的環境。

二、關鍵環節:著力破除城鄉“二元”制度

作為最大的發展中國家，根源于傳統發展戰略的失誤，我國城市與農村存在制度與待遇的不平等問題，形成農村發展農業，城市發展工業的格局，在產業進入制度、融資制度、戶籍制度等諸多方面存在不同，造成農村經濟社會制度變遷中存在著“脫節”與“空擋”，是造成三農問題的重要制度原因〔8〕。盡管中國為改革城鄉二元經濟社會體制做出了很多努力，但二元結構的制度性框架仍然存在，更重要的是，多年來形成的城鄉分治體制的慣性在社會各個領域仍在延續〔9〕。因此，形成城鄉經濟社會一體化的關鍵是進一步破除不合理的、阻礙城鄉一體化發展的“二元”制度。

(一)破除城鄉土地利用與規劃實施上的“二元”制度

我國實行的是城鄉不同的土地制度。城市的土地屬于國家所有，城市土地市場已基本建立起來并且形成了相應的地價體系，國有土地使用權在市場上可以自由流轉，轉讓的價格主要由市場來決定。農村的土地屬于集體所有，只有集體范圍內的農民才享有土地承包經營權，土地承包經營權的流轉限于不改變集體所有權性質和農業用途，不能自由轉化為城市建設用地，農村土地市場地價體系尚未形成。政府征地是農村土地“轉換”為城市建設用地的唯一合法途徑，由此也形成了中國土地城鄉分割的獨特格局。20世紀80年代以來，中國獨特的城鄉二元土地制度為工業化和城市化作出了重大貢獻，但也帶來土地資源浪費、城鄉差距擴大等問題。目前城鄉土地利用和管理存在城鄉土地市場在空間和價格上的分割、城鄉土地權利不對稱、土地利益分配不公平、征地監管缺失、耕地占補平衡中補充的耕地質量低下等突出問題，影響了統籌城鄉發展中土地利用率的提高和土地資源的合理配置。因此，破解城鄉土地利用上的“二元”制度是成為推進城鄉一體化的重點領域和關鍵環節之一，需要通過完善和深化土地綜合整治改革、分期推進農村集體建設用地市場化改革、試驗更集中交易的土地交易所體制、建立和完善農村基準地價體系等路徑來實現。

規劃是戰略實施的載體，是政府指導和調控城鄉建設和發展的基本手段之一，規劃是否科學直接影響戰略實施的成效甚至戰略是否能夠實現。由于長期以來城鄉“二元”制度的作用，城市規劃和農村規劃的“二元結構”特征十分明顯，分割十分突出，表現為:重視城市經濟社會、產業發展和空間布局規劃，忽視農村經濟社會、產業發展和空間布局規劃，造成農村產業布局、耕地保護、村落集聚、集鎮建設、生態保護等空間形態十分凌亂;城市規劃與農村規劃在管理體制、規劃思路上脫節，規劃中存在以城統鄉的問題，即以城市規劃的理念編制農村規劃，忽略了農村發展獨有的特性，也忽略了農村的發展制約或影響著城市發展的事實。同時，無論城市規劃還是農村規劃都片面強調經濟發展，沒有注意社會發展對區域的影響力。因此，要重點通過把規劃向農村延伸，強化城鄉規劃的對接，建立城鄉一體的規劃體制，合理布局產業發展、耕地保護、村落集聚、集鎮建設、生態保護等途徑來實現。

(二)破除城鄉勞動就業與社會保障上的“二元”制度

在城鄉勞動就業方面，我國傳統的計劃經濟體制由政府對生產、資源分配以及產品消費事先進行計劃，亦即資源配置是政府指令性的，不受市場影響。在這種體制下，勞動力資源的配置也是遵照計劃進行，也就沒有勞動力市場。為了防止農村人口大量流向城市造成城市就業壓力增大，政府相應制定了嚴格的限制農業戶口人員遷入市鎮的戶籍管理制度、國民經濟各部門勞動力統一招收和調配制度、對全國非農業人口一律實行居民口糧分等定量并發給供應憑證的口糧制度等制度，國家----單位保障制的社會保障制度，由此把城市人口和農村人口分割開來，形成了我國勞動就業城鄉二元的特征。改革開放以來，盡管計劃經濟體制造成的農村戶籍人口向城市轉移的各種制度約束正在破除，但城鄉勞動力就業不平等現象依然很嚴重，一些就業政策通常依照“先城鎮、后農村”，“先本地、后外地”的原則實施，把農民工就業自覺不自覺地放在從屬地位。在市場準入方面，由戶籍制度產生的勞動用工制度，使得非正規就業成為農民工最主要的就業形式，農業戶口在二三產業的某些領域的發展也會受到限制和歧視，更重要的是，農民工的許多權益不能得到根本保障。破解城鄉勞動就業上的“二元”制度主要應通過促進城鄉勞動力要素自由流動和聯動發展、建立跨區域就業供需平衡長效機制、建立經濟增長與就業增長良性互動機制、加快勞動就業區域一體化發展等路徑來實現。

在城鄉社會保障方面，計劃經濟時期農村居民基本上沒有社會保障， “生、老、病、死”主要靠農民家庭自身負擔，而城市居民基本上靠國家包攬下來，形成了社會保障上的典型二元結構。近年來，我國雖然在建立統籌城鄉的社會保障體系了邁出了堅實的步伐，但城鄉二元的社會保障特征仍然比較明顯，主要表現在:城鄉社會保障體系發展不平衡，我國城鎮已普遍建立了社會保障體系，基本涵蓋了現代社會保障的所有項目，而對于大部分農村居民來說，卻只有最低生活保障和新型農村合作醫療制度予以保障，少數農村地區在試行養老保險制度，農村失業、工傷和生育保險制度至今也尚未建立;農村低保制度、農村醫療救助制度和包括住房救助、教育救助和法律救助等在內的社會救助制度以及農村社會福利制度等較少或基本沒有建立;城鄉社會保障體系分離，尚未形成統籌與協調的運行機制;城鄉社會保障水平相差懸殊。消除社會保障的城鄉二元割裂狀態，實現城鄉的統籌發展，要通過積極推進城鎮社會保險制度層級化、加快建立健全農村社會保障制度、完善農民工和失地農民社會保障制度、完善城鄉社會保險的轉移續接機制等路徑來實現。

(三)破除城鄉基礎設施與公共服務上的“二元”制度

在改革開放前，為了保證工業化戰略的順利實施，國家財政大部分資金投入了城市和工業領域，人民公社等集體經濟組織除了負責組織社員進行農業生產經營活動外，同時也承擔著基礎設施建設和公共服務的供給責任，導致城鄉基礎設施與公共服務供給水平上的“二元”體制。改革開放以來尤其是近年來，國家加大了對農村基礎設施和公共服務體系建設的投入，農村基礎設施與公共服務有了很大程度的改善，但由于我國農業農村發展底子薄、投入欠賬多，目前公共財政覆蓋農村的范圍和深度還不夠，公共品供給偏向城市，造成城鄉居民在享受公共服務方面差距過大，農村的基礎設施和公共服務滯后的現象仍十分突出，同時，我國實現城鄉基礎設施和公共服務一體化發展還存在許多問題:一是管理體制不適應城鄉基礎設施和公共服務一體化的要求，一方面在組織架構上根據農村或是城市而人為地將其分割開來，實行條塊分割，缺少綜合性與全局性，另一方面在管理職能上多部門交叉管理。二是各級政府財權與事權不匹配。基層政府在承擔龐大的農村公共產品供給責任的同時，卻沒有足夠的財權，導致公共產品數量不足、質量不高。三是供給決策機制尚需改善。目前城鄉基礎設施與公共服務供給還沒有擺脫“自上而下”的決策機制。對于村民實際需要的基礎設施和公共服務，村民沒有足夠的發言權。四是城鄉基礎設施和公共服務領域的市場化改革并不徹底。因此，消除基礎設施和公共服務的城鄉二元狀態，應通過建立公共服務型財政管理體制、搭建城鄉基礎設施建設與公共服務一體化的平臺、建立政府主導與社會參與相結合的供給機制、健全城鄉一體的民主測評監督管理機制等路徑來實現。

(四)破除城鄉社會管理上的“二元”制度

中國現行社會管理體制是建立在計劃經濟體制的基礎之上的，形成了城鄉二元化社會管理的制度，使我國社會出現了兩種獨立的體系:由市民組成的城市社會和由農民構成的農村社會，且農村社會的發展遠遠不如城市社會的發展，城鄉之間存在著極大差異和不和諧。改革開放以來，隨著工業化、城市化進程的加快，包括農村剩余勞動力在內的大量外來人口的流動遷移，使社會管理又逐步形成了雙重二元結構:一是以城鄉戶籍制度為基礎、行政力量為主導的靜態二元結構，這種二元結構在城市居民和進城農民工之間筑起了“高墻”;二是動態二元結構，這主要是市場力量的產物，這種二元結構在本地居民和外來人口之間劃出了“鴻溝”。在這種雙重二元結構的共同作用下使得社會分隔形成了雙重甚至多重社會，而社會發展和社會管理與經濟發展不同步、相對滯后及缺位，積累了大量深層次的社會矛盾和問題。當前的主要問題和矛盾是城市邊緣問題、流動人口犯罪問題、農村未成年人犯罪問題、城鄉對抗情緒等問題。只有全面破除雙重二元結構，使城鄉社會更加公正、更加和諧，才能真正形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，主要應通過構建城鄉社會管理一體化評價指標體系、建立城鄉社會運行監測體系、建立社會影響評估機制、建立社會工作職業化機制等路徑來實現。

三、根本保障:構建“以工促農、以城帶鄉”的長效機制

形成城鄉經濟社會一體化，其形成機理不僅是以市場為導向的、以城鄉要素自由流動轉換為條件的、以工業化城市化為基礎的聚集擴散機制發生作用的自然產物，而且是以政府為主導的、以建立城鄉均衡決策機制為條件的、以規劃政策制度為手段的統籌協調機制發揮作用的自覺結果〔10〕。構建以工促農、以城帶鄉的長效機制，其實質就是在市場機制的基礎作用下，發揮政府的主要作用，以建立城鄉均衡決策機制為條件、以規劃政策制度為手段，改變農業、農村在資源配置和國民收入中的不利地位，讓生產要素和公共服務更多地流入農業和農村，惠及農民。

工業與農業、城市和農村，是經濟社會發展中的一對基本關系。在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的傾向;但在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的傾向。我國目前工業化已經進入中期階段并向后期過渡、城鎮化進入加速發展時期，形成了工業化、城鎮化的較高集聚水平和較強輻射帶動能力，這說明我國已具備工業反哺農業、城市支援農村的基本條件。但是，要把工業反哺農業、城市支持農村的能力轉化為“以工促農、以城帶鄉”的現實行為，沒有構建一套規范、全面的“以工促農、以城帶鄉”的長效機制是很難達到的，因為在市場經濟條件下資源和生產要素總是向回報率最高的行業和區域流動。由于第二、三產業具有集聚程度高、要素容量大、技術進步快、需求彈性大等特點，城市具有很強的集聚效應、規模效應和資金、技術、人才、信息等優勢，而農業則具有天然弱質性、高風險性，農村則具有廣闊性和分散性，這決定了無論工業化、城市化水平處于什么階段，農業與農村在與工業、城市競爭資源和要素的過程中必然處于不利的地位。如果僅靠市場機制自發作用，那么工業和城市的資源和要素向農業和農村擴散將是一個十分緩慢的過程。

我國是一個農業大國，但是傳統農業的經營規模小、附加值和商品化率都比較低，如果不能與城市、與工業有機對接則很難有大的發展，反過來，農村市場又是我國城市工業品的主要內需消費市場，農村經濟不繁榮，農村市場容量小，則我國的工業發展也會受到巨大制約。我國是一個人口大國，一方面，農村富余勞動力巨大，如果這部分勞動力不轉移，則農業適度規模化經營、農業勞動生產率提高和農民增收就會受到制約;另一方面，繼續留在農村從事農業生產活動的農民素質低、老齡化現象十分突出，如果不通過城市和工業先進生產要素的帶動而僅靠農業內部的要素積累，那么傳統農業向現代農業轉變就十分困難。只有跳出“三農”來解決“三農”問題，才能大幅度提高農民的收入、有效提升農村產品和服務的商品化率、提升農村居民的文明程度，也才能從根本上解決“三農”問題。這就要求我國必須充分發揮進入工業化中期并向后期過渡的有利條件和反哺能力，構建“以工促農、以城帶鄉”的長效機制。由于所建立的這種機制是穩定的、長期的、持續的而不是臨時的、短期的、間斷的，因而能從根本上縮小城鄉經濟社會差距進而實現城鄉一體化。

構建“以工促農、以城帶鄉”長效機制的關鍵是調整國民收入結構，加大對“三農”的投入。長期以來，為了盡快推進我國的工業化，國家在投入了偏向了工業和城市，農業和農村投入不足，造成今天的農業基礎設施薄弱、農業綜合生產能力不高、農村公共服務滯后、城鄉差距持續擴大的現象。近年來，中央連續出臺幾個1號文件鎖定“三農”，均強調了對“三農”增加投入，初步建立了財政投入“三農”的增長機制，但是，由于“三農”問題的解決具有復雜性、長期性、困難性，必須持續不斷地增加對“三農”的投入、提高政府對農業的補貼、加大對農村公共服務的建設力度，才能使國民收入不合理的狀況得到逐步扭轉。今后應更加自覺、更大幅度地調整國民收入結構，切實把“三農”作為投入重點，把與“三農”有關的項目作為國家新增投資安排的優先領域，建立健全財政投入“三農”穩定增長的長效機制、政府對農業補貼的長效機制、農村公共服務財政保障的長效機制。

加快構建以工促農、以城帶鄉的長效機制，還應建立健全金融對農村供給的長效機制、保障農民土地權益的長效機制、促進農村勞動力轉移的長效機制。目前我國農村金融抑制問題已經成為影響農業和農村發展的突出因素，應針對農村金融需求的現狀和特點深化農村金融改革，加快建立適應“三農”需要的各類新型金融組織，培育競爭性的農村金融市場，加大政策性金融對農村改革發展重點領域和薄弱環節的支持力度，積極開拓農業農村發展資金的籌集渠道，引導銀行和社會力量投入“三農”領域。我國土地征用制度的不合理已成為影響農村社會穩定的重要因素，應加快改革土地征用制度，規范土地稅費管理，從體制上和法律上建立健全征用農民土地的長效補償機制，切實保護農民的土地增值權益。我國城鄉勞動就業和社會保障的“二元”結構已經成為城鄉不公平的重要體現，應進一步深化城鄉戶籍制度、勞動就業制度、社會保障制度改革，放寬農民進城就業和定居的條件，實行城鄉統一的勞動者就業的制度，切實保障農民工的合法權益;建立健全與經濟發展水平相適應的多種形式的農村社會保障制度，逐步提高農村的社會保障水平。

〔1〕甑峰.城鄉一體化理論及其規劃探討〔J〕.城市規劃匯刊，1998，(6).

〔2〕浦再明.城鄉一體化發展系統論.系統科學學報〔J〕，2009，(4).

〔3〕楊繼瑞.城鄉一體化:推進路徑的戰略抉擇〔J〕.四川大學學報 (哲學社會科學版)，2005，(4).

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〔6〕林凌.林凌文選:改革三十年親歷〔M〕.北京:社會科學文獻出版社，2008.579.

〔7〕韓振普.縣域是實現城鄉經濟社會一體化的關鍵環節〔J〕.理論學刊，2009，(09).

〔8〕宋宇，任保平.西部城鄉一體化體制機制建設的四輪驅動模式〔J〕.開發研究，2011，(1).

〔9〕王新志，樊祥成.加快縣域經濟發展推動城鄉一體化進程〔J〕.中國農村經濟，2010，(1).

〔10〕方輝振.城鄉經濟社會發展一體化新格局的形成機理研究〔J〕.經濟體制改革，2010，(1).

【責任編輯:陳學明】

D618

A

1008-9187-(2012)05-0101-06

國家社科基金重點項目“形成城鄉經濟社會一體化新格局戰略研究”(08AJY012)

張克俊，四川省社科院農村發展研究所研究員;

王娟，四川省社科院農村發展研究所副研究員;

李曉燕，四川省社科院農村發展研究所副研究員，四川 成都 610072。