官員政績考核指標化的困境與出路探析

徐志國

官員政績考核指標化的困境與出路探析

徐志國

在當前我國的壓力型體制下，上級政府主要通過各種指標來激勵與約束下級政府官員。人們似乎普遍樂觀地認為，通過設計更為合理的官員政績考核體系，就可以實現公共服務型政府的目標，適應黨的科學發展觀政策的要求。理論與經驗研究表明，無論對其指標設計進行怎樣的改革和完善，這種自上而下的官員考核方式都會有著內在的無法克服的缺陷，甚至出現政績造假等消極后果。為走出這一困境，官員的激勵與考核必須引入“民主”等非指標化的制度加以配合。即增進地方民眾對于地方官員的約束力，促使地方官員以“民意”為施政方向，從而構建自上而下與自下而上相均衡的激勵與約束體系，真正實現官員治理的科學化。

官員政績考核;GDP指標;幸福指標;民主

在當前我國政府體制下，官員政績考核體系在改革開放以來的經濟發展中具有非常重要的地位。上級政府主要是通過政績考核指標的方式激勵與約束下級政府官員的行為。為適應經濟發展方式的轉型，學術界大量的文獻都在探索官員績效考核指標的科學設計問題。人們似乎普遍帶有一種樂觀情緒，認為通過設計更為合理的官員政績考核體系，就可以促進各級政府官員更好地為社會經濟發展服務。當前，“指標考核”的重新設計和定位成為遍布中國各地區、各級政府的一種十分獨特的政治現象。

本文對上述觀點提出質疑，官員績效考核指標化制度只是激勵與約束政府官員行為的一種方式，其內在的缺陷是無法通過“內在完善”克服的。我們必須另辟路徑，引入“民主”等非指標化的官員激勵與約束機制，才能真正地促使各級政府官員更有動力為市場經濟與公民社會服務，實現經濟發展方式的轉變。

一、官員政績考核指標化的發展歷程:從“GDP指標”到“幸福指標”

觀察當前中國政府的各級組織，我們可以發現，黨和中央政府對省級政府及中央各部委，省級政府對地級市政府，地級市政府對區、縣級政府，區、縣級政府對街道、鄉鎮級基層政府以及政府對各公務人員都普遍實行數量化的管理方式。其實，我國的官員政績考核的指標化管理并非僅是對于政府機構內部，在幾乎所有的由黨和政府直接管理的“類政府”國有單位，比如對于高等學校、醫院、國有企業等，也同樣實行指標管理的方式。我國的這種官員政績考核指標化制度與世界其他國家相比也十分獨特，幾乎沒有任何一個國家像中國這樣如此重視用各種“量化指標”來考核官員。

指標化考核官員的制度在我國改革開放以來經歷過兩個階段的發展。本世紀以前，主要采用以GDP為核心的數量指標對官員進行考核。這一指標最早由美國政府提出，并于1993年被引入我國，成為地方官員考核的主導性指標。考核結果與官員的晉升存在著普遍的正相關關系，地方政府領導人也因此將GDP的增長放在了地方工作的重中之重。為了在同級官員的競爭中取得優勢，地方官員開始像企業家一樣經營所在區域的經濟活動。實踐中，這種制度產生了十分強大的激勵效果，甚至構成了改革開放以來經濟奇跡的主要原因。〔1〕不過，這種以GDP為中心的政績考核方式也產生了一些十分消極的后果，這表現在經濟發展以粗放型為主，地方政府重復建設以及惡性競爭等屢屢發生，城鄉之間、地區之間、階層之間分配嚴重不公等現象。地方政府領導人將經濟的增長放在其所關注的核心位置，熱衷于政府投資、吸引外資、土地拆遷、城市環境及基礎設施建設等事務，忽視教育、醫療、社保等公共服務，甚至侵犯公民的合法權利，使得政府為社會提供基本公共服務的職能受到了嚴重忽視。

黨和政府也逐漸認識到以GDP為中心的考核指標的局限。為了扭轉這一趨勢，近年來，黨中央以“科學發展觀”來指導政府經濟發展，在官員的政績考核指標中加入了環保、維穩、礦難、食品安全、保障房、民意調查等指標，其中有些具有“一票否決”的作用。為了更為科學地考核地方政府，國家統計局先后開發了“綠色GDP”和“綜合發展指數”等更為綜合性的考核指標。各地方政府受此影響，紛紛改革自己的政績考核方式。在這一過程中，最為引人注目的是重慶、廣東、北京等省級政府及青島、寧波、江陰、平頂山等地級市及縣級市所探索的官員政績考核的“幸福指標”改革。這里僅舉平頂山市和江陰市為例說明。

自2008年起，河南省平頂山市開始把百姓“幸福指數”納入對干部政績考核中，幸福指標排名不達標或靠后的不能被提拔。該市將“幸福指數”整個體系共分為收入水平、消費結構、科技教育文化衛生體育、生存狀況和節能減排及可持續發展共5大類，16個小項。16項具體指標中，“居民人均可支配收入”和“科教文衛體事業支出占地方財政一般預算支出比重”權重最大，占比8%;“人均使用住房面積”、“公眾安全感”等占權重最小，均為5%。不過，平頂山市只是將“幸福指標”作為領導班子政績評價的標準之一，經濟指標的排序仍然占有很重要的地位。

與平頂山市將幸福指標“納入”到官員政績考核指標相比，江蘇省江陰市則用“幸福指數”完全取代了以往的GDP指數。該市在征求政府相關部門及進行大規模的民意問卷調查的基礎上，經過反復論證，制定了“幸福江陰”綜合評價指標體系。該指標體系分為客觀評價指標和主觀評價指標兩部分。其中，客觀指標分“好工作、好收入、好環境、好心情和好身體”五大類，含26個一級指標，44個單項指標;主觀指標分五類有33個主要指標和14個輔助指標，反映江陰百姓對“幸福江陰”建設的滿意度和幸福感。客觀指標占60%權重，主觀指標占40%權重，通過加權平均，計算出該市全年的幸福指數。

為什么我國各級政府熱衷于政績考核指標體系的建構?這是由當前我國政府的“壓力型體制”決定的。〔2〕作為一個中央集權制的國家，地方政府只是中央政府的地方代理人，所有的權力都來自于中央政府的授予。在黨管干部的組織管理體制之下，各級地方政府領導人都是自上而下任命的，缺乏來自于公民社會或地方人大的約束。從理論上來說，上級政府對下級政府的監控可以采取“過程管理”的方式。不過，這種監控方式的成本十分高昂。于是，上級政府領導人對下級政府采取“結果管理”的方式就成為一種理性的選擇。為了激勵下級領導人實施中央規定的改革開放的政策目標，上級政府就采取政績指標考核的方式，把任務和指標，層層量化分解，下達給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。

二、官員考核指標化缺陷的理論分析

根據諾斯等人所闡發的新制度經濟學理論，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源。”〔3〕從這個角度來說，政治發展的基本問題可以概括為:如何建設一個愿意并且能夠廉潔高效地服務于經濟發展的服務型政府。基于這一行政組織建設目標，我們將考察當前的官員考核指標體系能否實現這一任務。本文的一個基本看法是，如果不引入其他的非指標激勵與約束方式，無論當前對官員政績考核指標進行怎樣的改革設計，都無法真正構建出與現代市場經濟相適應的公共服務型政府。

從政府體制的角度來說，我國當前的政府具有“壓力型政府”的特征。在這種體制下，中央政府和地方政府，上級政府和下級政府之間構成了一種委托代理關系。不過我國政府的這種委托代理關系與西方國家的“法治官僚制”并不完全相同，而是具有“行政發包制”的特點，即上級政府將相關權力和職責以“發包式”的方式發給下級政府，下級政府缺乏地方議會、司法及民眾的約束力，有著很大的自由裁量權。〔4〕從理論角度來說，這種體制下的指標化績效考核方式會存在以下一些難以克服的難題。

第一，政府的多任務性與“強激勵”的局限。根據西方經濟學家杰恩·特羅里 (Jean Tirole)的研究，指標管理在企業管理中十分有效，這是因為企業管理的目標十分明確，即其以單一的利潤指標為唯一標準。與企業相比，政府主要功能是為市場和社會提供公共服務，其具體職能包括提供普遍主義的法律規則、維護社會穩定、提供公共產品、促進經濟發展及滿足人們的多樣化需求等。這些目標是多樣的，內部也常常相互沖突。〔5〕政府職能的這種多任務特征，使得指標化的政績考核方式會產生激勵偏差，即政府官員會將注意力集中在那些“顯性的”、“易量化的”指標上，忽視那些不易進行評價的指標，雖然后者對于經濟社會發展有著重要意義。為了避免政府的這種激勵偏差，西方學者認為官僚組織不應當采取“強激勵”，而應當采用“弱激勵”的組織設計方式。〔6〕韋伯在對官僚組織進行定義時指出，官員組織的成員應當是職業化的，將遵守規范、執行命令作為其首要的行為規范。〔7〕韋伯的這一定義體現了“弱激勵”的組織設計要求，防止行政官員忽視公平、正義、穩定等重要但“不顯性的”政府職能。

第二，難以精確量化的行政職能。政府作為一種公共組織，要為全社會提供公共產品，我們雖然可以借助于現代工具對政府的職責進行一定的量化分析，但是其主要職責在實踐中是很難精確量化的。即使理論上可行，也會面臨難以承受的高昂成本。因此，如果我們以完全量化的方式考核政府，必然會使得考核具有非常大的主觀性，有失公正。在當前我國各地方政府所進行的“幸福指標”設計中，公民的幸福滿意度等主觀指標一般占居40%的權重。經驗觀察表明，不同國家、不同地區、不同年齡、不同職業、不同收入人群對幸福的理解和感受程度具有較大的差異。即使是相同的調查對象，在不同時期對幸福的價值判斷標準也在不斷變化。由于幸福感調查所選定的指標和所確定的指標權重的不同所帶來的調查結果的差異更是司空見慣。這種指標主觀性就為官員政績考核的任意性埋下了伏筆。

第三，信息不對稱。壓力型體制的信息困境表現在兩個方面:一方面，地方政府官員無法獲得足夠的公共事務治理情況;另一方面，上級政府無法獲得下級政府的治理狀況信息。在實踐中，下級政府官員為了完成上級的壓力指標，很可能利用信息不對稱的原理，進行各種造假行為以實現任務“達標”。而且，中國地方政府組織上、下級之間具有“政績共同體”特征，為了完成上級政府的任務，上、下級政府常常“共謀”應付上級的檢查以及社會力量的挑戰。〔8〕

第四，中國的官僚行政組織具有規則“軟約束”的特點。我國的政府體制是高度集權制的，地方政府在轄區內有著巨大的影響力，幾乎不受媒體、司法及人大的制約，這會使得地方政府為了實現其目標而采取“機會主義”行為。實踐中，地方政府可以運用其能力對統計部門施加壓力，從而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以創建幸福城市為目標，對企業等進行強制拆遷，又不給予足夠的補償，這使得政府的行為缺乏可預測性，傷害了政府公信力。這同時也會導致政府無法從市場退出，阻礙市民社會走向自治。

第五，“一票否決制”指標的危害。國家為了約束地方政府不惜犧牲社會利益發展GDP的現象，先后提出了多種形式的官員政績考核“一票否決制”。這種做法雖然對于官員的行為有著相當有效的約束，但是它的消極影響也十分巨大。相對于GDP作為一個系統衡量經濟發展的指標，“一票否決”指標是以非系統化的方式提出的，可能與整個的績效考核體系相矛盾，迫使地方官員為了這一個單一目標而犧牲整體的社會發展。

通過以上這些方面的分析，可以發現:我們即使改革了官員的GDP指標體系，代之以更完善的“幸福指數”，由于行政組織及我國政府組織的內在特點，仍然無法建立一個為市場經濟發展和公民提供高效公共服務的有效政府。

三、官員績效考核指標化實踐的消極后果:政績造假

官員政績考核的指標管理模式其實并不是改革開放以來出現的全新事物。黨和政府在建國后的管理中也采用了指標管理方式，其中以“大躍進”時期最為典型。學者李若建詳細考察了20世紀50年代末到60年代初的“大躍進”與困難時期官員政績考核指標化所產生的影響。他發現，各級政府為了促進經濟快速發展，制定了不切實際的高指標。這種高指標從中央開始，向下層層加碼，完全脫離了實際經濟發展狀況。但由于高壓體制的存在，下級政府必須完成上級政府規定的指標，除了造假沒有其他的出路，于是出現了遍布整個國家的造假和浮夸行為。這種造假和浮夸產生了極其嚴重的后果，導致農民的糧食被政府強制收繳，引發了史無前例的60年代大饑荒。〔9〕

就當前的改革來說，在地方政府創建“幸福指標”的制度變革中，引入民意調查是一個十分重要的手段，即讓民眾來評價當地政府的行為。但遺憾的是，在實踐中，假民意現象屢屢發生。

各媒體的公開報道已經揭露出了一些影響十分惡劣的造假現象。比如:京華時報報道，2011年北京朝陽區豆各莊鄉的多個小區的業主收到一份問卷調查，問卷涉及居民對政府部門服務質量、城區形象等內容的評價。奇怪的是，問卷的答案都已經填好，且多數是“滿意”、 “了解”、“支持”等詞匯。據中央人民廣播電臺報道，2009年江蘇省統計局通過隨機電話對于全面達到小康情況進行民意調查，南通市的居民滿意率高達94.8%。記者調查發現，啟東市為了應對調查，專門多次開會布置。鄉村組干部分工包干，干部挨家挨戶到每個有電話的村民家進行動員，引導、要求并責令村民按事先發放的“標準答案”回答。不少中小學還專門放假一天，讓學生背熟答案，“協助”家長應對電話調查。2011年江西省進行全省“公眾安全感”的民意調查。據天涯網站網友發帖稱，江西省吉安市吉安縣登龍鄉朗石村委會給全村每家每戶發放一份通告，要求村民在接受“公眾安全感”調查時，必須按照發放的標準答案回答。村領導為此進行口頭恐嚇:“誰家不老實，會給予處罰”。另外，據中央電視臺2011年11月10日焦點訪談報道，作為官員幸福指標考核先進典型的河南平頂山市，其下屬某鄉鎮為了完成上級政府規定的改革農村廁所的民生考核指標，進行大規模的統計造假，偽造政績。

其實，以上這種造假行為在各地方政府中是十分普遍的。筆者通過調查與訪談家鄉所在的縣城發現，在當前進行的基層政府醫療改革過程當中，國家要求醫院按照國家公布的基本藥物目錄的價格出售藥品，不得加價，醫院由此短缺的經費則由中央財政和地方財政來補足。但中央和上級政府所撥經費只占當地進行醫改的醫院所需費用的五分之一左右，其余都需要縣級政府設法承擔。對于收入有限的當地政府來說，實際上拿不出任何資金進行補助。但為應付上級政府的檢查，縣級政府于是要求所屬衛生部門進行數據造假，而這種造假居然沒有被上級政府的檢查組發現，所以檢查組給予“良好”的評價結果。

以上所進行的經驗考察雖然是以非系統的方式進行的，但是也清楚地表明:在當前的壓力型政府體制下，官員政績考核指標無論進行怎樣的完善，其存在的一些內在缺陷都是無法克服的。在這種考核體系下，官員孜孜以求的是上級政府最看重的那個指標本身，而不管指標背后的實質。當上級政府青睞GDP指標的時候，官員們就采取各種辦法讓GDP數據膨脹，包括造假，而不管這種增長是否改進了民眾福利。因此，無論進行怎樣的努力，考核“指標”在實踐中也是無法真正做到與“真實的民意”相符合的。為了突破這種困境，我們需要探索“考核指標”之外的治理路徑。

四、官員考核與激勵制度的發展方向:自上而下與自下而上的結合

我國構建官員政績考核指標制度的主要目的是為了激勵與約束地方政府官員發展經濟和提供公共服務，從這種角度來說，這種制度只具有工具性的意義，應當以它完成目的的效果來衡量其績效。從有效政府構建的這一目的出發，我們發現激勵與約束地方政府并非只有自上而下的考核一條路徑，完全可以采用一些非指標的方式來達到相同的目的。在這些非指標性的激勵與約束機制中，最重要的就是“民主”制度的引入。“民主”在這里并非僅指領導人的“選舉”，而是在廣義上使用的，它泛指一切可以自下而上的約束地方政府官員的治理機制。從政府治理的角度出來，“民主”具有以下一些重要的意義。

第一，激勵功能。諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森在對發展中國家的饑荒現象研究中發現，當代世界幾乎所有的大饑荒都發生在專制或威權國家中。多黨制的民主國家雖然在經濟上并不富裕，但是卻從來沒有發生過大的饑荒。森認為這一現象與民主制度所具有的激勵與約束領導的作用密切相關。他說:“民主卻會把饑荒的處罰作用傳遞給統治集團和政治領導人，這就給了他們以政治的激勵因素去試圖防止任何有威脅性的饑荒。”森甚至聯系中國的發展認為，中國“官方文件充分承認了經濟激勵的重要性，但卻沒有同等地承認政治激勵的作用”。〔10〕

第二，人才功能。根據社會學家韋伯的研究，官僚制與民主制是現代社會必不可少的兩種制度，必須一方面建立有效率的官僚制，另一方面又要建立起民主制，使二者相互制衡，辯證發展。〔11〕韋伯認為，盡管作為行政管理手段的官僚制極為優越，但井然有序、照章辦事的文官活動無法提供任何政治家所要求的品質的訓練。比如愿意為政策承擔責任;動員公眾支持政策，并使之不遭反對;以及如果遭遇挫折或失去支持，甘冒失去官職的風險等。〔12〕韋伯將民主看成是選舉具有“卡理斯瑪”領導人的主要方式，這樣的領導人更重視滿足民眾的需求。從這個角度來說，政府官員績效考核指標化的實質是用官僚制來承擔民主制的功能，試圖實現“行政吸納政治”，實現行政的“政治化”。〔13〕按照韋伯的觀點，無論付出多大的努力，行政官僚與政治家都是不同的，官僚行政的方式無法培養出真正的具有責任感，以服務公民為己任的政治家。

第三，信息功能。民主制度對于公共治理具有十分重要的信息提供功能。信息經濟學研究表明，人類的決策的好壞非常依賴于對信息的利用程度。阿瑪蒂亞·森在對饑荒現象的研究中同樣揭示出民主的信息作用。他說:民主制度擁有的“出版自由及活躍的反對派是受饑荒威脅的國家所能擁有的最好的早期警告系統。”〔14〕他認為我國20世紀60年代的大饑荒其實并不在于缺乏糧食，而在于當時自上而下的高度集權的官僚體制，使領導人無法獲取關于糧食供應與需求的信息，因而做出了錯誤的決策。

從以上分析可以看出，增進政府治理能力的方式不能僅靠完善官員考核體系，而是必須要加強民主制度建設。不過，這并不意味著我們像一些學者那樣對當前的績效考核制度持完全的否定態度，認為應當“告別這種管理模式”。〔15〕現有學術研究表明，完全的民主化政府未必會取得更優的經濟績效，俄羅斯民主制下的地方政府由于缺少中國一樣的政治集權，并沒有很好地提升地方官僚的治理效果，反而導致了聯邦的不穩定和離心傾向。〔16〕我國當前的官員考核制度作為我國政府制度的核心構成部分，雖有著以上的不足，但是仍然對促進下級政府提供公共服務有著十分重要的作用。因此，不應當對之采取一種完全的否定態度，而是應當與民主制度的建設結合起來，共同提升地方官員治理動機和能力。

我們認為，當前應當建立起一種自上而下與自下而上相結合的政績管理體制。所謂自上而下，即是應當發揮我國政府現行的官員績效考核體系的長處，并在實踐中進一步完善績效考核指標的設定，使之更科學，更能適應公共服務型政府建設的需要。從這個角度來說，我們十分認同當前的許多地方政府所進行的“幸福GDP指標”改革實踐，認為它們對于轉變社會發展方式起到了十分有益的作用。所謂自下而上，即是應當進行民主制度建設，增進地方民眾對于地方官員的約束力，使得地方官員重視“民意”，以“民意”為施政的方向。不過，制度變造的復雜性原理要求我們在改革中不能采取“激進主義”的方式，而是應當“漸進地”加強社會的媒體監督、公民的自治以及加強人大、政協等對政府行為的制約，使得地方政府領導人的行為受到社會力量的有力約束。這種方式并不要求實行西方式的地方領導人選舉，只要求黨在任命地方領導人時要加強人大等民意機構的約束作用。通過這樣的改革措施，可以使得地方政府官員受到自上而下和自下而上的雙重激勵和約束，從而更有動力去改進行政績效，實現我國順利向科學發展方式的轉變。

〔1〕〔4〕周黎安.轉型中的地方政府:官員激勵與治理〔M〕.上海:上海人民出版社，2008.1-4，192.

〔2〕榮敬本.從壓力型體制向民主合作型體制的轉變:縣鄉兩級政治體制改革〔M〕.北京:中央編譯出版社，1998. 28.

〔3〕〔美〕道格拉斯·諾斯.經濟史上的結構和變遷〔M〕.厲以平譯.商務印書館，1999.20.

〔5〕Jean Tirole.The internal Organization of Government〔J〕.Oxford Economic Papers，vol.46.PP.1-29.

〔6〕〔美〕阿維納什·K·迪克西特.經濟政策的制定:交易成本政治學的視角〔M〕.北京:中國人民大學出版社，2009.68-70.

〔7〕〔德〕馬克斯·韋伯.經濟與歷史·支配的類型〔M〕.康樂譯.廣西師范大學出版社，2004.313.

〔8〕周雪光.基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯〔J〕.社會學研究，2008，(6).

〔9〕〔15〕李若建.指標管理的失敗:大躍進與困難時期的官員造假行為〔J〕.開放時代，2009，(3).

〔10〕〔14〕〔印度〕阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展〔M〕.任賾，于真譯.北京:中國人民大學出版社，2002.177-178，177.

〔11〕〔德〕施路赫特.理性化與官僚化〔M〕.顧忠華譯.廣西師范大學出版社，2004.105-106.

〔12〕〔英〕戴維·畢瑟姆.官僚制〔M〕.韓志明，張毅譯.長春:吉林人民出版社，2005.65.

〔13〕金耀基.行政吸納政治——香港的政治模式:中國政治與文化〔M〕.牛津大學出版社，1997.27-34.

〔16〕Blanchard Oliver，Andrew Shleifer.Federalism with and Without Political Centralization:China versus.Russia〔J〕.IMF Staff Papers，vol.48，2011，pp.171-179.

【責任編輯:陳學明】

D630.3

A

1008-9187-(2012)05-0086-05

南京理工大學服務型政府基地建設項目

徐志國，南京理工大學公共管理系講師，博士，江蘇 南京 210094。