我國城市社區民主自治研究綜述

□ 王永香，李景平，劉曉蓉

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

我國城市社區民主自治研究綜述

□ 王永香，李景平，劉曉蓉

（西安交通大學，陜西 西安 710049）

近年來，城市社區民主自治問題已迅速成為國內學界的研究熱點，特別是研究的重點不斷拓寬，呈現出了全方位、多層次、寬領域的特點，但仍在諸多方面存在不足?？v觀學界研究現狀，可以為進一步推進我國城市社區民主自治研究提供某種啟示。

城市社區；民主自治；研究綜述

城市社區民主自治建設是我國實現人民當家作主，保證人民充分行使管理國家和社會的民主權利的重要實踐。我國對城市社區民主自治的研究始于20世紀90年代初。雖然20世紀30年代社區理論就引入了我國，但當時的研究主要集中在對鄉村社區的研究，沒有涉及城市社區問題，并且在解放后的很長一段時間，社區研究一直處于停滯階段。改革開放以后，特別是20世紀90年代以來，黨和政府逐步認識到社區建設不僅僅是一項社會工作，而且社區的發展必然要求重構城市管理的微觀社會基礎和改革傳統的城市行政化管理體制。在這種情況下，社區自治的理念及行動方案才被人們了解和認識。本文從社區自治的內涵、定位及標志、城市社區民主自治的理論基礎、我國城市社區民主自治建設面臨的困境及對策、我國城市社區民主自治的研究方法等幾個方面總結了學者們的研究成果，并在此基礎上提出了自己的看法，以期為進一步研究我國城市社區民主自治提供理論參考。

一、社區自治的內涵、定位及標志

⒈社區自治的內涵。國內對社區自治概念有三種不同的界定。⑴社區自治是政府管理之外的社會自治，“社區居民自己管理自己生活在其中的社區事務”。［1］⑵社區自治就是地方自治，主張在街道或坊這樣的法定社區由居民直接選舉產生社區政府和社區議會。［2］⑶社區自治是政府、社區組織、居民合作治理社區公共事務的過程。不需要外部力量的強制性干預，社區各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的過程。［3］（p56）

⒉社區自治的定位。關于社區自治的定位，學界主要有三種觀點：⑴社區自治應定位在新興住宅小區上。新興住宅小區已經階層化或正在走向階層化，同質性強，用費孝通的話講是熟人社會，容易培養認同感、歸屬感。［4］⑵社區自治應定位在小于街道辦事處大于居委會轄區的規模上，在這一范圍內便于資源整合。［5］（p78）⑶社區自治應定位在街道辦事處層面上，空間太小難以形成有規模的基礎設施，不利于人們的交往，無法形成社區認同感。［6］

⒊社區自治的標志。社區自治的標志，即根據什么標準來衡量社區自治走向成熟，學界主要有兩種看法：⑴從社區結構要素的發育狀況來判斷社區成熟程度，標志性的尺度可歸納為五個要點：一是人們在社區中有無自己的物質利益存在，如房屋的權屬關系、社會福利關系、社會保障的涵蓋面等；二是有無多樣化的、以維護居民利益和權屬為己任的社區自治組織的存在及發展；三是有無幫助弱勢群體的志愿者團體的存在；四是有無專業化的社會服務組織和社會工作機構的存在；五是居民參與社區各項活動和管理的主動性與能動性實現的狀況。［7］⑵將社區居民和社區組織的自主權作為社區自治的標志，主要表現在以下幾方面：一是社區居民委員會組織由居民選舉產生；二是社區居民自行管理社區的事務，社區成員代表大會或社區居民代表大會是社區組織的最高權力機構，有權決定社區內的重大事宜；三是居委會自行管理社區財務，并按照國家有關規定，建立賬簿，公開管理，接受社區成員的民主監督；四是自行開展社區服務和其他各種社區活動等等。［8］

二、我國城市社區民主自治的理論基礎

⒈馬克思主義民主自治理論。趙永春概述了馬克思、恩格斯自治思想的發展過程及其在中國的進一步發展，初步形成了中國特色社會主義的基層群眾城鄉社區自治思想；［9］張昌林介紹了列寧的民主自治思想，即吸收民眾參與到管理中，重視加強群眾的監督，提升民主參與能力等；［10］劉洋總結概括了由新民主主義社會向社會主義社會過渡時期，毛澤東的民主思想發展歷程及變化；［11］雷志松認為，不斷實踐和創新是鄧小平農村基層民主建設思想的發展邏輯；［12］王永慶總結了江澤民的農村基層民主建設思想；［13］張書林概括了胡錦濤的社區黨建思想，包括社區黨建工作指導方針與社區黨組織功能。［14］

⒉“單位理論”?！皢挝焕碚摗睘樯鐓^自治提供了理論緣起。路風首次將“單位理論”引入城市社會管理和社會整合的研究中，將“單位”視為城市社會組織形式，認為“單位組織”構成了當代中國城市社區的基本結構。［15］

有學者認為，社區建設的直接原因是單位制的解體。在計劃經濟時期，城市社會管理實際存在“兩個板塊”，一是縱向的“單位制”管理，二是橫向的地區管理——“街道居委會管理制”。“街道居委會管理制”相對于“單位制”管理來說，所管理的是邊緣社會，體制改革要求社會管理逐步從以“單位制”為重心轉向“街道居委會管理制”，這是社區建設的直接原因。［16］徐勇認為，經濟改革使城市社會由“單位社會”轉向“非單位社會”，國有企業在職人員從“單位人”變成“市場人”，下崗職工變成“脫單位人”，非公有制企業職工和進城的農民工成為“非單位人”，成千上萬的社會弱者無單位依靠，這些都改變了國家管理的微觀基礎，國家已經不可能再通過自己所控制的“單位”將社會成員整合在國家體系中，因此，需要通過社區建設將自主但分散的社會成員重新組織起來，使“單位制”社會轉向“社區制”社會。［17］

⒊“治理理論”。皮埃爾·德·塞納克倫斯認為，治理反映的是這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權利，政府之外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會的調節。這種管理和控制公共事務的機制，在地方、全國和區域層次上，包括一套復雜的科層結構、具有不同程度等級制的政治權力、企業單位、私人集團以及各種社會運動。各國政府不能壟斷智慧和仲裁的政治職能?，F在行使這些職能的是多種多樣的政府性、非政府性組織、私人企業和社會運動，他們結合在一起構成本國的和國際的某種政治、經濟和社會調節形式。治理理論的主要思想包括：一是自下而上的公民參與；二是小政府、大社會的國家模式；三是自組織的多中心治理模式。

社區發展的動力既可來自政府也可來自社會，還可來自政府和社會的合作。圍繞這三種取向，學界提出了政府主導型、合作型、自治型三種治理模式，在實踐中亦相應形成了上海模式、江漢模式、沈陽模式。于燕燕認為上海市是最早探索社區管理體制改革的城市。先是建立“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，之后又創建了“兩級政府、三級管理、四級網絡”，進而形成了以“權力下放、重心下移”為目的的以行政推動為特色的“上海模式”。［18］（p142）潘小娟認為，“江漢模式”是合作型社區治理模式，把政府行政性的管理與居民自治性的管理結合起來。［19］（p67）劉小康以沈陽社區自治模式為例，從政府與社會互動的角度提出中國城市社區自治存在過度行政化問題，應盡早修訂已不適應新形勢要求的《居委會組織法》，盡快明確社區組織體系的法律地位。［20］

⒋“公民社會理論”。何增科認為，公民社會是處于國家和家庭之間的大眾組織，它獨立于國家、享有對于國家的自主性，它由眾多旨在保護和促進自身利益或價值的社會成員自愿結合而成，以保護或促進他們的利益或價值。學者一方面把“公民社會理論”作為一種解釋模式來分析當前社區建設，特別是分析上海社區建設中所存在的主要問題：街道政府組織包攬公共事務過多，導致行政效率下降并延緩了社區發育，結果是成本過高而收益有限。另一方面，他們又將“公民社會理論”作為一種建構模式，為上海市社區建設的發展提供政策建議。如盧漢龍通過對“上海模式”與“沈陽模式”的比較，提出上海市社區建設的方向應該是從黨政管理轉向社區管理，但并不認為城市社區的建設能脫離政府的指導以及政府作為公共資源的最大擁有者能對社區提供支持。

三、我國城市社區民主自治建設面臨的困境及對策

⒈我國城市社區民主自治建設面臨的困境。有學者指出，我國轉型期城市社區自治建設的最大瓶頸是社區居民參與不足，主要表現在：⑴社區參與的制度化環境不夠完善，缺乏參與的渠道；⑵社區管理體制不利于居民的社區參與；⑶社區居民自治觀念淡薄，社區意識與歸屬感欠缺；⑷社區工作者隊伍素質偏低，工作方法老化。［21］

⒉我國城市社區民主自治建設的對策。⑴理順政府管理與社區自治的關系。陳偉東和唐亞林提出，在社區治理的問題上應劃清政府與社區的權力界限，把屬于社區自治的權力歸還給社區，政府職權不能在社區中延伸。而在公共事務治理上，可以采取建立政府、社區組織、社區成員集體合作的機制來共同治理社區事務。⑵理順黨組織與社區自治組織的關系。陳偉東認為，城市社區黨組織和居委會的關系既不同于農村的黨支部和村委會的關系，更不同于街道黨工委與街道辦事處之間的關系。在許多社區，居委會主任和黨支部書記是交叉任職的，二者之間不存在誰大誰小的權力矛盾，都是圍繞居民區群眾性工作而開展合作。⑶從社區自治體制創新入手，將原來的委員會體制變為議事會體制。［22］⑷創新黨的領導方式，處理好政府、市場、社區、黨組織四大組織的關系。［23］⑸改革社區居民自治的組織架構，構建由社區自治組織、政府管理機關和非政府組織這三方面構成的議行分設的組織架構。［24］⑹保障社區自治組織的自治地位和自治權利；擴大行政管理體制改革范圍，為社區自治的發育提供可靠的體制環境。［25］⑺吸引社區精英、優秀社會工作者加盟社區自治，提高社區自治組織的自我管理、自我服務能力；要樹立“自治為民”的意識，對社區居委會在社區自治中所扮演的角色進行重新定位。［26］

四、總體評述及研究展望

⒈總體評述。從總體上看，學術界關于我國城市社區民主自治的內涵、定位及標志、我國城市社區民主自治的理論基礎、面臨的困境及對策、研究方法等方面的研究是卓有成效的，其深化了對我國城市社區民主自治理論價值與實踐價值的認識，為今后的研究奠定了深厚的基礎。但也應該看到，已有的研究還存在不足。⑴從研究的視角看，多學科、多領域的綜合研究較少。城市社區民主自治問題是一個綜合性很強的課題，如果單純從某一學科入手，而不是綜合運用系統科學的理論與方法，很可能導致研究成果的不全面。⑵從研究的內容看，當前，關于城市社區民主自治的研究，大體上可以分為兩個方面：一是“舶來研究”，即引入和運用西方社區理論來研究我國城市社區發展問題。主要表現在社區概念的表述、社區發展理論的援引以及社區建設理想目標的描述等方面，因此理論描述性探討居多，在理論深度上有待作出更深刻的分析。二是“本土研究”，即面向實踐、面向社區建設中的實際問題，從解決問題的角度開展研究。這類研究大多觸及制度、體制層面，但也存在一些不足：在已有研究成果中較少看到將城市社區自治建設的宏觀目標與微觀的社區管理體制、運行機制充分地結合起來，具體說來就是透視城市社區自治建設與經濟社會結構整體轉型和構建社會主義和諧社會的內在聯系，以及政府、社區和居民三者之間的互動關系的論述不夠充分；在已有研究中側重提出抽象的對策及建議，而可操作的具體政策、措施、辦法相對有限；大多數研究都是以社區居委會的改革和發展為核心，忽視了對其他因素的研究；對西方社區民主自治建設的成功經驗借鑒不足。⑶從研究的方法看，一是已有的研究重視經驗分析，但又往往停留在經驗的層面，從而造成對經驗描述多，對規律和共性的把握不足，因而不能很好地提升城市社區建設研究的理論價值和學術內涵的局面。二是采用實證研究不足，大多采取個案研究，個案選取代表性不足，以特定區域為對象，探討實驗區環境下的社區組織發展體制，由于地理環境的特殊性和實驗區內政策的傾向性，不可避免地影響了研究結果的普遍性和推廣性。

⒉需進一步研究的問題。筆者認為，關于城市社區民主自治的研究仍然存在著很大的空間。⑴從多視角對改革開放以來我國城市社區民主自治在各個歷史階段形成的理論進行全面系統的總結與梳理，構建符合中國國情的城市社區民主自治理論和方法論體系，形成中國特色的城市社區民主理論。⑵深入研究我國城市社區民主自治建設的瓶頸所在、影響因素及其機制機理關系，促進城市社區民主基礎要件（基礎設施、社區環境、人員結構）與制度措施（體制機制、規章制度、運作程序、方式方法）的雙重構建，從而提供“兩手抓”的雙軌并行建設。既要考慮文化、經濟等要素，又要考慮民主自治本身的措施，從而為我國城市社區民主自治建設提供有效的路徑選擇。⑶探索“政府——社區”、“社區——居民”的雙層運行機制，為我國城市社區民主自治建設提供符合中國國情的指導性框架和建設性意見。堅持中國特色的基層民主制度，不可能脫離黨和政府，在研究中，要防止陷入西方公民社會的誤區，處理好“政府和社區”、“社區和居民”的雙層關系。⑷加強我國城市社區民主化程度評估指標體系研究。分析和研究國外城市社區評估的經驗，根據我國國情借鑒其城市民主化程度評估的目標、原則，建立多元化的評估主體及系統分析理論指導下的運作模型。構建民主選舉、民主決策、民主管理及民主監督四個一級指標及相應的二級指標，運用層次分析法確定指標的權重，運用模糊綜合評估法設計評估流程。⑸加強我國城市社區民主自治建設的法律制度研究。結合國外城市社區自治法律制度的經驗，力求完善我國城市自治法律制度體系。比如在社區自治過程中要用法律來規范社區參與，規定社區居民參與的方式、內容、程序等并建立各種參與機制；在法律條文中規定政府對社區中介組織的培育以及中介組織的權利義務和承擔的法律責任等。⑹對城市社區民主自治的研究不能僅僅停留在純理論的層面上，要與社會實踐相結合。這不僅需要從一般的學理性上對城市社區民主自治作理論分析，還要結合具體的實踐環境作實證性的對策性研究，把學理性的理論研究與對策性的實證研究密切結合起來，以理論研究指導和規范實證研究，以實證研究檢驗和支持理論研究，使二者相互配合，相得益彰。由此，基礎理論研究因奠基于雄厚的事實基礎上而更加符合科學性的要求，對策性的實證研究因融合了深度的理論分析而提升了研究層次和學術價值，從而在理論與實踐的緊密結合中全面深化我國城市社區民主自治研究。

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（責任編輯：高 靜）

Literature Review on National Democratic Self－government of Urban Community in China

Wang Yongxiang，Li Jingping，Liu Xiaorong

In recent years，research on democratic self－government of urban community has rapidly become a hot topic in academic circles.A series of gratifying achievements have been made.In particular，the focus of the study continues to broaden，showing comprehensive，multi－level and broad features.However，there are still some deficiencies in many aspects.Through summarizing the status quo of academic study，this paper attempts to provide some inspiration for further promoting research on democratic self－government of urban community in China.

urban community；democratic self－government；summarization

D638

A

1007－8207（2012）02－0006－04

2011－10－30

王永香（1985—），女，重慶人，西安交通大學人文學院博士研究生，研究方向為社區管理；李景平（1958—），男，陜西人，西安交通大學人文學院教授，博士生導師，研究方向為行政管理；劉曉蓉（1973—），女，陜西人，西安交通大學人文學院碩士研究生，研究方向為行政管理。

本文系中央高?；究蒲袠I務費專項資金資助項目 “新一代管理創新理論與方法研究”的階段性成果，項目編號：skzd11001。