治理視野下的信訪制度

□ 王雅琴

（中共中央黨校，北京 100091）

治理視野下的信訪制度

□ 王雅琴

（中共中央黨校，北京 100091）

中國的信訪制度運行50年，在21世紀進入了制度變遷的關(guān)鍵時期。從歷史的考察和現(xiàn)實的分析可見，中國特色的信訪制度更加符合治理的邏輯而不是法治的邏輯。在治理的視野之下，按照合法性、透明性、責任性、法治、回應(yīng)和有效的目標，改革信訪制度的現(xiàn)實路徑應(yīng)著眼于改善信訪的社會環(huán)境、合理定位信訪功能、堅持法治原則、注重信訪治理過程及信訪治理的社會效應(yīng)、探索多樣化處理問題的方式。

治理；善治；信訪制度

信訪制度從設(shè)立以來，作為我國民主政治制度的組成部分，其對于反映公民利益訴求、維護公民合法權(quán)益、保障社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。自上世紀90年代中期開始，經(jīng)濟迅速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型而引發(fā)的各類矛盾不斷增加，使得我國信訪制度面臨的新問題也不斷增多，已逐漸成為社會各方面關(guān)注的焦點。具有中國特色的信訪制度正在經(jīng)受著改革開放以來不斷推進的法治建設(shè)的挑戰(zhàn)，那么，信訪與法治之間是否存在著悖論？中國信訪制度發(fā)展的方向何在？這些思考促使我們尋找更合理的路徑以走出信訪面臨的困境。

一、治理理論：一種新的政治分析框架

20世紀90年代以來，治理理論在國際學(xué)術(shù)界迅速獲得認可，已成為一個頗具潛力的新興研究領(lǐng)域。發(fā)端于西方社會的治理與善治理論是對經(jīng)濟、政治、社會變化的深刻反映，體現(xiàn)了政治管理理念的變革。“西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以提出治理這一概念，主張用治理替代統(tǒng)治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。”［1］在理論層面上，治理理論與20世紀70－80年代社會科學(xué)中出現(xiàn)的某些范式危機有關(guān)，而最主要的危機在于各個學(xué)科領(lǐng)域原有的范式已經(jīng)不再具有足夠的能力來解釋和描述“現(xiàn)實的世界”。［2］（p2－3）治理理論的興起給政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的研究提供了新的知識背景和話語體系。在學(xué)術(shù)界進行廣泛研究的同時，治理理論也在一些國家和地區(qū)付諸了實踐。治理和善治既是現(xiàn)實的政治實踐，也是一種反映這種政治現(xiàn)實的宏觀理論，同時還是一種分析政治現(xiàn)實的途徑。［3］盡管目前對這一理論及其實踐進行全面的評價還為時尚早，但是，它對各國政治和國際關(guān)系所產(chǎn)生的深刻影響卻是不爭的事實。近年來，治理和善治理論在中國快速經(jīng)歷了從被引介、評述到如何被引入中國政治發(fā)展研究話語體系中的轉(zhuǎn)向，人們基于以下共識從不同角度出發(fā)去研究治理與善治理論在中國的適用問題：治理理論還有待于進一步的發(fā)展、深化；承認治理理論的發(fā)展是社會、經(jīng)濟、政治變化的深刻反映，它打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，對于研究我國的政治發(fā)展提供了一種新的政治分析框架，具有積極的意義；由于中西方不同的社會發(fā)展階段，尤其是意識形態(tài)的不同傾向，治理理論還要通過本土化以實現(xiàn)適用性。

關(guān)于治理理論，中國學(xué)者概括為：［4］（p256）第一，治理的主體。治理理論認為，管理社會并不只有政府一個公共權(quán)力中心，治理的主體除了政府以外，還包括其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人壓力集團、行業(yè)協(xié)會、科研學(xué)術(shù)團體、社會個人等等，他們都參與維持社會秩序，參加政治、經(jīng)濟與社會事務(wù)的管理與調(diào)節(jié)等事務(wù)。第二，治理的對象或客體。由于治理的主體范圍十分廣泛，決定了治理的對象或客體也非常廣泛，凡是現(xiàn)實生產(chǎn)生活中所涉及的事務(wù)和活動，無不是治理的對象。在治理模式主導(dǎo)的有限政府時代，政府的作用范圍是大大縮小的，治理理論體現(xiàn)了社會分工的原則和社會分層治理的理念。第三，政府角色的定位。一方面，治理理論認為，政府在當代社會中發(fā)揮著重要功能，但政府不能成為全能政府，政府必須進行改革，成為“有限政府”；同時，政府要集中力量“掌舵”，而不是劃槳。另一方面，治理理論還提出了“元治理”概念，充當“元治理”的角色是政府，政府在社會管理網(wǎng)絡(luò)中，雖不再具有最高絕對權(quán)威，但是多元主體的地位并不是完全平等的，政府依然占據(jù)著優(yōu)勢；而且其他社會行為主體在作為公共事務(wù)治理的參與者的同時，還保留著作為普通社會行為主體的角色，仍要接受政府的管理；更重要的是，無論其他主體自主權(quán)利的形成，還是各種主體間合作秩序的供給和維護，政府都起到了難以替代的作用。第四，多元化的治理手段，網(wǎng)絡(luò)化的管理方式。治理理論中的管理手段除了國家的手段和方法外，更多的是強調(diào)各種機構(gòu)之間自愿平等合作的方式，它既包括政府有權(quán)以強制手段使人民服從正式制度和規(guī)則，也包括公眾自愿同意或遵從認為符合其利益的各種非正式的制度安排；它既包括政治法律的手段和方式，也包括經(jīng)濟、市場的，還包括社會的、文化的手段和方式。并且在治理的網(wǎng)絡(luò)管理體系中，政府與其它社會組織群體勢力共同構(gòu)成了相互依存的治理體系。第五，治理的目標。治理的目標是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。治理的目標形態(tài)是為了達到“善治”，善治的構(gòu)成要素被歸納為六個方面：合法性（社會秩序和權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)）、透明性（政治信息的公開性）、責任性（人們應(yīng)當為自己的行為負責）、法治（法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等）、回應(yīng)（公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時的負責的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文）、有效（管理的效率）。治理范式的興起，打破了傳統(tǒng)的統(tǒng)治模式。

二、法治的邏輯還是治理的邏輯：信訪制度的歷史

考察與現(xiàn)實分析

中國的信訪制度在21世紀進入了制度變遷的關(guān)鍵時期。信訪制度的現(xiàn)實困境集中表現(xiàn)為：信訪機構(gòu)承載的整個社會制度變革及社會穩(wěn)定的重任與其權(quán)力、責任、工作機制的矛盾；一浪高過一浪的信訪洪峰與中央、民眾對信訪制度過高期許的矛盾。對于這一現(xiàn)實困境的反思又帶來了理論上的困境：信訪是否是與法治相悖的制度設(shè)計？假如是，那么這種悖論是否能構(gòu)成取消信訪的理由？由此可見，從實踐到理論，信訪都成了一個不可回避的難題，信訪制度已走到了改革的路口。

（一）歷史的考察

中國共產(chǎn)黨在新民主主義革命時期的信訪工作實踐是我國信訪制度的萌芽，它對于保障革命的勝利起到了重要作用。隨著中華人民共和國的誕生，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人收到的來信不斷增多，人民群眾的信訪活動成為新中國信訪制度產(chǎn)生的直接動力。面對建國以后的各種社會矛盾，毛澤東同志曾于20世紀50年代初針對信訪報告作過四次批示，［5］（p256）特別是1951年5月16日的批示確立了黨和人民政府對待和處理人民來信來訪所應(yīng)遵循的原則精神、根本目標和基本政策。1951年6月7日政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱《決定》），該《決定》對信訪工作的指導(dǎo)思想、信訪機構(gòu)的設(shè)置及性質(zhì)、信訪處理原則及相關(guān)工作制度等作了詳細的規(guī)定。《決定》下發(fā)后，各地、各部門都先后在秘書部門設(shè)立了信訪工作機構(gòu)或?qū)ｉT人員，把信訪作為秘書部門協(xié)助領(lǐng)導(dǎo)同志必須做好的一項重要工作。1957年5月，黨中央在北京召開了第一次全國信訪工作會議，會議討論通過了《中國共產(chǎn)黨各級黨委機關(guān)處理人民來信、接待群眾來訪工作暫行辦法》，國務(wù)院于1957年11月正式頒布了《關(guān)于加強人民來信和接待人民來訪工作的指示》，由此中國特色的信訪制度初步形成。建國初期的信訪工作發(fā)揮了重要的民主建設(shè)功能。

從上述信訪的起源、產(chǎn)生過程來看，我們決不能簡單地把信訪制度歸結(jié)為“人治”的產(chǎn)物。首先，從其產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)來看，信訪工作是中國共產(chǎn)黨的群眾路線理論的重要實踐。其次，從時代背景來看，在建國以后的特殊歷史時期，各種社會矛盾尖銳，國家法制建設(shè)剛剛起步，法治化的糾紛解決機制剛剛開始建立，司法救濟機制尚不完善，法律的權(quán)威更無從談起，而很多的矛盾又難以列入法律解決的范疇。信訪的制度安排在當時的歷史背景之下極具現(xiàn)實意義。最后，從其功能發(fā)揮的特點來看，在反映民意、發(fā)現(xiàn)問題、化解矛盾方面，恰恰表明中國特色的信訪制度更加符合治理的邏輯而不是法治的邏輯。治理理論認為：管理手段除了國家的手段和方法外，也包括公眾自愿同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排；它既包括政治法律的手段和方式，也包括經(jīng)濟、市場的，還包括社會的、文化的手段和方式。信訪制度可以促進政府行為更加公開透明，提高人們的責任意識，促進政府對公眾的要求作出及時的反應(yīng)，這些都是治理理論的要義，基于增加人民與政府溝通的初衷而設(shè)立的信訪制度顯然恰恰符合治理的邏輯。

（二）現(xiàn)實的分析

信訪制度發(fā)展到今天，進入了變革的關(guān)鍵時期。從實踐到理論，信訪都面臨著不可回避的難題，對信訪制度運行現(xiàn)實的分析將有助于理解和解決這些問題。第一，信訪制度運行的依據(jù)分析。如前所述，民主與公正是治理理論的核心價值。信訪制度運行的前提是基于公民的認同。正是基于強烈的公民意識、參與意識和對公平正義的追求，信訪者選擇了信訪這一利益訴求方式。信訪制度的運行還緣自于人們對政治權(quán)威的認同、對信訪機構(gòu)運作方式的認同。人們都知道，信訪不可能依據(jù)各方面的規(guī)范來處理問題，它只能依據(jù)信訪人與處理單位的協(xié)商而討價還價。這種選擇、認同和協(xié)調(diào)本身就是治理的重要內(nèi)容。第二，信訪制度的功能分析。民意表達、民主監(jiān)督和公民參與一直是信訪制度最主要的、最基本的功能。處理群眾來信來訪，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨政權(quán)與社會的交流與互動，也反映了社會對政權(quán)的認同；作為一種常規(guī)制度，信訪反映了執(zhí)政黨化解社會矛盾的能力；通過民意表達、利益訴求，信訪制度維護了社會穩(wěn)定、深化了政權(quán)的合法性。而這種溝通與交流正是治理的重要特征。第三，信訪制度的特點分析。信訪具有公民的其他利益訴求方式、其他的權(quán)利救濟機制所不具有的優(yōu)點：可多可少的自主投入、靈活簡便的主張方式、快速靈敏的信息傳輸、主動及時的反應(yīng)機制等。信訪的特點表明，它正是治理的多元化手段的體現(xiàn)。

由此可見，中國的信訪制度更加符合治理的邏輯而不是法治的邏輯。而治理的邏輯與法治的邏輯也并不矛盾，治理的核心是在法治的主導(dǎo)之下，適度地運用道德的、政治的、經(jīng)濟的多元化手段。信訪制度不僅從實踐來看不能取消，而且從理論上分析，它的存在也與法治目標并行不悖。信訪作為中國特色的符合治理邏輯的有益的制度安排，即使是法治完備也不能成為否定這一判斷的理由。剛剛興起的治理理論為信訪制度提供了價值證成。

三、治理視野之下：信訪制度的未來發(fā)展

治理的邏輯是信訪制度正當性的依據(jù)。而人們通常提到的《憲法》第41條只能說明信訪制度的合憲性，而不足以論證信訪制度存在的正當性。在治理的視野之下，按照合法性、透明性、責任性、法治、回應(yīng)和有效的目標，信訪制度的未來發(fā)展雖然仍有很多不確定性，以下幾點卻是可以明確的現(xiàn)實路徑：

（一）改善信訪的社會環(huán)境

改善信訪環(huán)境是信訪治理的治本之策。信訪制度改革要以現(xiàn)行各項政策的完善為背景，信訪困境的解決有待于包括人大制度在內(nèi)的中國政治參與結(jié)構(gòu)的整體完善。這就需要在國家制度、體制建設(shè)的大背景當中來思考信訪問題：穩(wěn)步推進政治體制改革；進一步轉(zhuǎn)變政府職能；促進有效的公民參與；推進決策民主化；改進政府服務(wù)質(zhì)量；健全權(quán)力制約機制和糾紛解決機制；推動司法公正，保障公民訴權(quán)的充分實現(xiàn)；加強社會監(jiān)督，暢通人民反映意見的渠道。良好的社會政治環(huán)境將使矛盾不至于因為累積之后變得復(fù)雜而令信訪不堪重負，也可以使人們能夠理性地看待和運用信訪的權(quán)利。通過完善人民代表大會制度，理順其與信訪制度的關(guān)系已成為迫切需要：包括強化人大的職權(quán)、規(guī)范人大代表督促信訪案件解決的制度、將信訪問題與各級人大的職權(quán)行使結(jié)合起來等。

（二）合理定位信訪功能

信訪制度的改革設(shè)計要突出民意表達、公民參與、公民與公權(quán)力溝通的功能，不宜強化糾紛解決的功能。一方面，依照法治的觀點來看，糾紛解決機制體現(xiàn)了程序性和專業(yè)性的特征，而這些特征是信訪不具備或難以具備的：合理的糾紛解決程序要求爭議雙方在規(guī)范認同的基礎(chǔ)上，面對面地、平等地對話，而在多數(shù)情況下雙方當事人已無法針對信訪問題直接對話；在現(xiàn)代社會，解決糾紛的最終依據(jù)始終是法律，即使是調(diào)解的手段也不例外。糾紛解決是一項高度專業(yè)性的活動，信訪過程從問題的接收到問題的解決有很大的隨意性，由于信訪涉及的事項遍布社會各個方面，同時又有相當一部分案件經(jīng)過了規(guī)范性的程序處理 （如涉法信訪），信訪不可能依據(jù)各方面的規(guī)范來處理問題，現(xiàn)有的規(guī)范只是一些對信訪工作的要求與處罰性規(guī)定。另一方面，從治理的邏輯出發(fā)，信訪實際上是通過利益訴求發(fā)現(xiàn)社會問題、緩解社會矛盾的手段，糾紛解決應(yīng)當是信訪基本功能的延伸。

（三）堅持法治原則

堅持法治原則既要依法規(guī)范信訪機構(gòu)的身份和資格，也要規(guī)范依法信訪的制度和機制。目前，尚不宜通過立法劃定信訪范圍，但是可以建立有效的案件分流制度，信訪機關(guān)必須在規(guī)定期限內(nèi)對信訪事項進行合理分流：如進行轉(zhuǎn)送、直接交辦，還應(yīng)當包括把屬于司法管轄范圍內(nèi)的信訪事項轉(zhuǎn)入司法領(lǐng)域 （必須基于形成信訪當事人的自愿主張）。堅持法治原則就應(yīng)依法保障信訪自由，所有的信訪人都應(yīng)該得到認真而平等的對待，對上訪人的制裁處罰只能以其違法行為為依據(jù)。通過依法規(guī)范，改變信訪工作隨意性大的現(xiàn)狀，增強信訪的公開性，加強社會監(jiān)督，從而增強信訪機關(guān)的權(quán)威和公信力，維護信訪秩序。

（四）注重信訪治理過程及信訪治理的社會效應(yīng)

信訪制度通過民意表達、公民參與緩解社會矛盾和沖突，實現(xiàn)加強公眾對政府以及公權(quán)力信任的功能，有利于理性的公民社會的培育。良好的信訪治理效應(yīng)離不開對信訪過程的下列要求：第一，公開、透明；第二，責任、反饋；第三，回應(yīng)、高效。因此，信訪工作要建立并遵循公開、透明的工作程序，通過程序建構(gòu)公民對于信訪和政府權(quán)威的認同，通過嚴格的程序?qū)崿F(xiàn)信訪效率。信訪系統(tǒng)貫徹的“件件有著落、事事有回音”的原則就是責任、回應(yīng)的具體體現(xiàn)。各地、各部門已經(jīng)在這些方面進行了有益的探索，如地方試點的信訪終結(jié)機制、社會穩(wěn)定預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制、信訪聽證制度、案件跟蹤落實制度、信訪風險評估制度、初信初訪一次性辦結(jié)制度等。這些措施都有待于我們依照治理的邏輯進行觀察和考量。

（五）探索多樣化處理問題的方式

人們經(jīng)常與信訪進行比較的國外監(jiān)察專員制度也不是完全的法治的邏輯，而是基于傳統(tǒng)的法治運用的缺陷，從而用一種治理的方式進行平衡。探索信訪處理方式，要借鑒國外的先進經(jīng)驗，要注重突出信訪處理靈活便捷的特點。具體而言，要建立法律援助機構(gòu)，采取社會中介組織參與預(yù)防和化解群體性事件的有效辦法，發(fā)展社會力量參與調(diào)處信訪，綜合運用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解等方法及時處理信訪訴求。在必要時可以采取一些階段性的措施和方法。

綜上所述，雖然沒有人會否定信訪法治化的命題，但是信訪困境明顯不是通過加強信訪立法就能夠解決的，信訪的實質(zhì)內(nèi)容和真正趨勢放在治理的政治分析框架之下進行討論將會使我們得到有益的啟示。

［1］俞可平.治理和善治引論［J］.政治學(xué)（人大復(fù)印報刊資料），2000，（01）：13.

［2］吳志成.治理創(chuàng)新——歐洲治理的歷史、理論與實踐［M］.天津人民出版社，2000.

［3］俞可平.作為一種新的政治分析框架的治理和善治理論［J］.新視野，2001，（05）：15.

［4］［5］建國以來重要文獻選編（第2冊）［［M］.中央文獻出版社，1992.

（責任編輯：高 靜）

Petition System under the Vision of Governance

Wang Yaqin

China＇s petition system running for 50 years after several embarrassing to enter a critical period of institutional change in the 21st century.Be seen from inspection of the historical and realistic analysis，the petition system of Chinese characteristics more in line with the logic of governance，rather than the logic of the rule of law.The logic of the logic of governance and the rule of law does not contradict the core of governance is the rule of law under the guidance of the appropriate use of the moral，political，economic diversification means.The petition is a useful institutional arrangement with Chinese characteristics，and meets the control logic.Under the governance perspective，in accordance with the legitimacy，transparency，accountability，rule of law，respond to and effectively target the path of reform and the reality of the petition system：to improve the social environment of the petition，reasonable positioning Petition functions adhere to the principle of the rule of law，focusing on petition the process of governance and social effects of the petition governance，exploring diverse ways of tackling problems.

governance；good governance；petition system

D632.8

A

1007－8207（2012）02－0024－04

2011－11－24

王雅琴 （1971—），女，山西陽泉人，中共中央黨校政法部副教授，研究方向為憲法學(xué)與行政法學(xué)。

本文系國家社科基金課題 “公民政治權(quán)利的發(fā)展與有序政治參與研究”的階段性成果，項目編號：09CFX006。