人大在促進社會管理創新中的“位”與“為”

□ 陳曉明

當前，我國已進入了一個以社會建設為重點的發展時期，社會管理創新日益引起重視和關切。胡錦濤指出，加強和創新社會管理，事關黨的執政地位和國家長治久安，要充分發揮我國社會主義制度優勢，推動中國特色社會主義社會管理體系自我完善和發展。人大作為國家權力機關，如何充分運用制度的優勢，在推進社會建設新的實踐中找準發揮作用的舞臺，以人大憲政之“位”，謀社會管理創新之“為”？

一、人大在促進社會管理創新中“位”與“為”的不可替代性

人大在社會建設中的地位與作用，可以從國家與社會的關系得到啟示。恩格斯講過：“國家決不是從外部強加于社會的一種力量……國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家。”[1]這段經典論述表明了國家產生的直接原因、國家與社會的關系，以及國家所具有的政治統治和社會管理兩種職能性質。在不同發展時期和發展階段，國家的兩種職能的地位和作用不同。我國是人民當家作主的社會主義國家，國家的根本任務是集中力量進行社會主義現代化建設。根據憲法，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大選舉產生“一府兩院”，“一府兩院”對人大負責，受人大監督。在具體工作上，人大代表人民行使管理國家的各項事務，依法履行討論、決定本行政區域內的經濟建設、政治建設、社會建設、文化建設以及生態文明建設等重大事項的職責，擔負著立法、監督、重大事項討論決定、人事任免、代表工作等重要任務，在履行國家的政治職能和社會職能中處于國家機關的核心地位，發揮著其他國家機關不可替代的重要作用。

二、社會管理創新的實踐提升人大工作的“位”與“為”

社會管理創新從根本上說，是對人的管理和服務的創新。人大以民主形式，代表人民依法行使國家管理的重要職能，體現了國家性與社會性的統一，人民性、民主性與法治性的統一。社會管理創新在動力源泉、運作模式和基本要求等方面，都將有效提升人大工作的“位”與“為”。

一是在動力源泉上，社會管理創新必須堅持以人民為主體的價值取向，堅持國家一切權力屬于人民的憲政理念。馬克思指出，“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現實性上,它是一切社會關系的總和。”[2]社會關系在本質上說是利益關系，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[3]一定的社會關系總是反映著不同的利益結構和利益訴求。在現代民主制社會中，人民是國家和社會的主人，國家是國民的，社會是公民的，人民是社會建設的主體。我國國家的性質決定，社會管理創新的目標必須定位在人民積極性的調動和主體利益的實現上。因此，“人民利益標準是根本標準。這是壓倒一切的標準。空講社會主義不行，人民不相信。”[4]正如胡錦濤所指出，“社會管理，說到底是對人的管理和服務，必須始終堅持以人為本、執政為民，堅持人民主體地位。”[5]這既是堅持國家與社會一切權力屬于人民的憲政要求，也是人大工作得以發展的內生動力和源泉。

二是在運作模式上，社會管理創新必須既充分重視民主的價值，又充分重視發揮人大代議民主制的載體作用。傳統的社會管理單一靠權力運作，以官為本、以權為本。隨著我國深刻的社會轉型，公民民主權利、自由意識普遍增強，并不斷得到尊重。同時，大民主、泛民主因契合人權理念而受青睞、受熱捧。但是，真理再向前一步，就是謬誤。民主是好東西，但對民主化的過度追捧，其缺陷也是顯然的：非理性民主過分討好“民意”，可能導致激情政治、群氓政治、低效政治；也容易踐踏憲政體制，可能導致暴民政治，等等。如古希臘蘇格拉底是雅典民主捍衛者，卻最終被絞殺在民主的屠刀下。因此，社會管理創新，雖不能國家包辦代替，但也不能由社會和公眾牽著鼻子走，需要在國家、社會和公眾之間找到最佳結合點。為彌補過度民主的不足，近現代的仁人志士從來沒有停止尋找出路。如將直接民主方式限定在小群體當中，在大群體或在國家層面則采用代議制的制度安排和決策方式。因此，“民主是一種國家形式，國家形態”[6]，“民主是作為類概念的國家制度”[7]。實踐證明，代議民主制，在我國即人民代表大會制度，正是人類社會發展至今所能找到的一種最佳的民主制度模式，是能實現國家、社會和公眾之間最佳平衡點的先進制度載體，是社會管理創新實踐中彌足珍貴的優勢制度資源和模式。

三是在基本要求上，社會管理創新必須把推進法治作為必由之路，這也是助推人大工作發展的新契機新舞臺。從世界社會歷史發展看，一個健康的社會必然有一個健全的法制。如果脫離法治的軌道，社會管理創新無論以什么手段，也無論有再好聽的口號，不僅無法實現，整個社會也將陷入無序和惡化。如當前一些地方舍本逐末，熱衷搞所謂“領導大接訪”、“聯合大維穩”等，在社會上給群眾產生錯誤的導向和預期，以致群眾信奉“信權不信法”、“信訪不信法”、“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”，這就難以從根本上化解社會矛盾，解決社會糾紛。法治是社會建設的基石。回歸法治，把推行良法善治作為基本方式，才能使社會管理創新走上可持續的發展道路。這是人大工作的根本任務，也是人大工作得以發展的新契機新舞臺。

三、新形勢下人大以憲政之“位”謀社會管理創新之“為”的路徑選擇

當前，加強和創新社會管理的新形勢正在對人大工作的發展形成倒逼態勢。但是，人大在憲政上有“位”，不等于實際上有“為”，有“為”才能最終有“位”。如何使人大以憲政之“位”，謀社會管理創新之“為”？

首先，執政黨要在依憲執政、善用人大憲政之“位”上，以務實的決策舉措和制度設計引領人大之“為”。30年前，憲法就明確了執政黨權力與國家權力的關系。2012年正值現行憲法實施30周年，最好的紀念就是把憲法的精神落實好。30年來，我國經歷著空前廣泛的社會變革、社會轉型。新形勢下，黨如何領導人大、又如何善用人大？應當說，我們黨對這點是清醒的。黨的十五大，特別是十六大以來，中央就一直強調要“科學執政、民主執政、依法執政”，“依法執政，首先要依憲執政”。但毋庸諱言，在如何善用人大這點上，通常喊得多，實際落實得少。這單從地方黨委對重要人事制度的安排就可窺豹一斑。我們一直在講“中國特色社會主義政治發展道路”，但在社會管理加速轉型、世界潮流向現代民主國家發展進程中，在公眾越來越高漲的權利意識、法治意識、參與意識下，執政黨如果不能拿出胸懷和勇氣，以大智慧、大膽識在具體制度設計上切實踐行依法執政、依憲執政，下決心按照黨的十七屆四中全會提出的“善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導”，不但人大憲政之“位”難落實，謀社會管理創新之“為”也談何容易，就是黨執政的合法性也有可能陷入越來越被動的境地。

二是人大要在善用群眾智慧、借力公民權利上有新的作為。從法理上講，權利是權力的本源，是人大國家權力的基礎、源泉和動力。人大工作的力量其實來源于兩個“權”：一是來源于憲法賦予的公權力，一是來源于公眾源源不斷的私權利的委托與支持。權力是在權利的汪洋大海中運行的，人大權力的局限和不足，可以通過權利的支持來彌補。人大工作的優勢要充分發揮出來，需要把權力和權利兩個“權”都充分激活，將權力和權利兩種力量整合起來。毛澤東在60多年前說，“只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”筆者的理解，就是要用好公民的權利。我國目前的人大工作不盡如人意，或在于權力與權利的脫節，各自的優勢沒有體現，人大的權力沒有用足，公民的權利也沒有激活。“人大最大的優勢是密切聯系群眾，最大的危險是脫離人民群眾。”這句話，人大工作的同志都會掛在嘴邊。但是捫心自問在實際工作中落實得好不好？人大工作的優勢在人民的支持和擁護，并不等于能自動地得到人民的支持和擁護。難怪當前一些官員稱，不怕人大的權力，也不怕紀檢的權力，因為公權力可以內部擺平，但私權利最難纏了，所謂“民之難治，以其多智”[8]，所以有“兩怕”：一怕群眾鬧事，二怕網絡民意。在現代社會，國家權力與公民權利常常是此消彼長，以權利制約權力有充足的原動力，有時會起到超出預期的效果和威力。只有建立在公民權利的廣泛支持上，人大工作才能在社會管理創新實踐中勃發出源源不斷的潛能和原動力。

三是要在建設法治社會、切實推行良法善治上有新的作為。加強社會管理創新，實行良法善治，就是按照胡錦濤“七一”講話的要求，“全面落實依法治國基本方略，在全社會大力弘揚社會主義法治精神，不斷推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法進程，實現國家各項工作法治化”，實現國家、社會、公民對公共生活的共同管理和良好合作，實現社會管理利益最大化。從本質上講，我國依法治國的“法”，都是良法，但良法善治，依然是我們的理想。人民代表大會制度是實行良法善治的根本制度保障。人大作為國家權力機關，要在推行良法善治中發揮重要的主導作用。

第一，要充分發揮立法的作用，努力實現“有法”向“良法”的轉變。“法與時轉則治,法與時宜則有功。”[9]中國特色社會主義法律體系的形成和社會建設的實踐，要求人大作為立法者一定要加快轉變立法觀念，推進立法由國家本位轉向公民本位，改變重國家權力而淡化個人權利的觀念；由政府本位轉向企業本位，改變在計劃經濟體制下賦予政府充分的權力和較大的自由裁量權，而對企業的限制性、禁止性、約束性規范多，授權性、自主性和保護性規范少的做法；由義務本位轉向權利本位，確立政府“法無明文不可為”，公民、企業和社會組織“法無禁止皆自由”的原則，充分調動市場主體的積極性和創造性；由原則型轉向操作型，管理型轉向服務型等等。同時，加強立法后評估，有效回應社會關切，切實發揮法律杠桿作用，取得法律對社會管理創新實踐應有的指引、調整和保障功能。

第二，要充分發揮監督的職能，大力推進“有法難行”向“有法必行”轉變。國家法律體系的如期形成，表明我國基本實現了從“無法可依”到“有法可依”的歷史性轉變。“有法可依”，固然讓人欣喜，但天下之難事，不在立法，而在法之必行。正所謂徒法不足以自行，有法不等于有法治。實現“有法難行”到“有法必行”的轉變，還有很長的路要走。當前，由于一些法律法規難以執行，被群眾譏笑為好看的花瓶、擺設的制度，削弱了社會公眾對法律的信心和信仰。以全國和各地方有關食品安全的法律法規為例，據不完全統計，全國有關食品安全的法律法規有50多部，但是，從“問題奶”到瘦肉精、地溝油等食品安全問題卻愈演愈烈，從未消停，“吃什么放心”的問題仍然是目前社會管理中揮之不去的心病。食品安全監管的失敗，既是整個社會治理的潰敗，也是法律成為擺設的悲哀。“有法難行”動搖公眾的法治信心，是法治的悲哀，更是法治的大敵。推行法治，破解當前“有法難行”的困境，立法、執法和司法各方面都要有刮骨療傷的勇氣，必須切實秉承“有法必依、執法必嚴、違法必究”的原則。對人大來說，落實這三句話，關鍵在“必”字上狠下工夫。所謂“必”，就是“心”字中央一把刀，這把刀就是人民的監督，就是人大的監督要真正硬起來，敢于對“一府兩院”行使鐵面無私的法律監督，堅決防止“走形式的監督多、見實效的監督少，和稀泥的監督多、動真格的監督少，被安排的監督多、主動的監督少，軟性的監督多、剛性的監督少”的現象，特別對社會普遍關注的熱點難點問題，要敢用善用質詢、撤職、特定問題調查等剛性監督措施，切實推進有法必行，維護社會的法治信心和公平正義。

第三，要充分發揮制度載體的優勢，大力促進“單靠國家治理”向“靠全民全社會共同治理”轉變。善治具有十個基本要素:合法性、法治、透明、責任、參與、回應、有效、有序、公正和廉潔[10]。促進社會管理創新，推進良法善治，一定要善于把人大的權力和公民的權利這兩個“權”都用足用好用活。在信息時代成長起來的一代比一代更加精明的社會公眾面前，網絡所催生的公民權利意識為人大民主制度的發展提供了肥沃的土壤和深層的支撐。要珍惜用好人大制度的平臺作用，重視改善和激活人大的運作機制，擴大公民有序參與人大工作途徑，拓展各種聽證會、公民旁聽人大“三會”范圍，加大網絡問政力度，加快建設陽光人大，切實保障和實現公眾的知情權、表達權、參與權、選舉權、監督權，實現與公民良性互動互信，實現公共治理利益的最大化，推動社會管理創新邁出新的步伐。

注釋：

[1][2]《馬克思恩格斯選集》第4卷、第1卷，第170、18頁。

[3][7]《馬克思恩格斯全集》第1卷，第280、82頁。

[4]《鄧小平文選》第2卷，第314頁。

[5]胡錦濤2011年2月在中央黨校省部級主要領導干部社會管理創新專題研討班的講話。

[6]《列寧選集》第3卷，第201頁。

[8]老子：《道德經》。

[9]商鞅：《商君書·更法》。

[10]俞可平2011年1月在“政治哲學若干前沿問題”國際研討會上的演講，載《21世紀經濟報道》。