專題調研:人大常委會工作方式的一種創新：關于北京市十三屆人大常委會專題調研的探索

□ 席文啟 李正斌

專題調研是人大常委會根據經濟社會發展的需要，針對個別事關本行政區域科學發展中的重點問題、城市建設和發展中的難點問題或人民群眾普遍關注的熱點問題，積極主動開展得比較全面、系統和深入，富有建設性的專門的調查研究活動。組織開展專題調研，是對人大工作方式方法的一種創新，不僅豐富了人大工作的方式，還進一步夯實了做好人大工作的基礎。全國人大常委會2009年開展過專題調研，但北京市人大常委會的做法與全國人大常委會有所不同[1]。北京市人大常委會從2009年開始，連續3年開展了3次有針對性的專題調研，無論是實體內容的效果還是程序方法的創新，都十分顯著。這些專題調研不僅積累了有益經驗，也引發了一些思考，試述如下。

一、北京市人大常委會2009年開展專題調研情況回顧

始于2008年的席卷全球的國際金融危機，給北京市經濟社會發展造成了嚴重影響，如何發揮人大職能作用，妥善應對國際金融危機挑戰，保證市委關于“調結構、上水平、保增長、保民生、保穩定”重要決策部署和本屆人大二次會議決議的貫徹落實，保證和推動首都經濟平穩較快發展，是常委會全年工作的一項重點任務。常委會審時度勢，著眼于首都科學發展的全局，立足于人大工作的職能和特點，首次組織開展了專題調研[2]。

這次專題調研從2009年5月開展，常委會用近2個月的時間，組織130多位常委會組成人員和市人大代表，分5個小組，圍繞政府投資、結構調整、科技創新、基礎設施建設和改善民生問題進行專題調研，形成了5個調研報告，并綜合提出了9個方面的意見。主要內容包括：正確把握首都經濟發展的階段性特點，把防止經濟下滑的應急性措施與促進新階段首都經濟持續性發展的戰略部署有機結合起來，把保增長與調結構、上水平有機結合起來；深化和完善首都經濟發展戰略，建設面向全國和世界的服務業中心和科技創新中心；依靠科技創新促進產業結構的優化升級，搶占新一輪國內國際經濟技術競爭的制高點；完善城市功能和基礎設施，加快城鄉供水、污水處理和垃圾處理體系的建設；完善社會保障體系，健全基本住房保障制度等。調研形成的綜合性意見以人大財經委員會的意見在常委會會議上進行審議，后以人大常委會意見建議的形式書面送交市政府[3]。

這些意見也得到了市委的高度重視，市委書記劉淇批示將5個調研報告印發市委、市政府上半年經濟形勢分析會。市政府認真落實常委會的審議意見，進一步加強了新興產業規劃、經濟結構調整、推進科技創新、基礎設施建設和改進民生等方面的工作，為北京市有效應對危機、促進首都經濟長遠發展發揮了重要作用[4]。

這次專題調研的實踐，不僅有效匯集、表達和轉化了民意，發揮了地方國家權力機關的職能作用，還探索了專題調研工作的組織方式和方法，為今后繼續開展此項工作積累了初步經驗。

二、北京市人大常委會2010年開展專題調研情況回顧

2010年是“十一五”規劃的收官之年，也是籌備制訂“十二五”規劃承前啟后的一年?？梢哉f，制訂好“十二五”規劃關系到未來一個時期首都科學發展的大局，作為地方國家權力機關，必須在制訂“十二五”規劃中發揮人民代表大會制度優勢，有序表達人民群眾意愿，確保規劃制訂的科學性和民主性。為此，常委會將為制訂“十二五”規劃提出意見建議確定為專題調研的主題。

在調研中，常委會堅持發揮人民代表大會制度優勢，著眼于保證人民當家作主的權利，組織常委會委員、人大代表深入學習科學發展觀，學習中央關于首都工作的一系列重要指示和市委的決策部署，抓住人民群眾普遍關心和首都經濟社會發展迫切需要解決的推進科技創新、基本住房保障、生活垃圾處理、城鄉統籌發展、商務服務業發展、人口規模調控6個問題，成立6個調研組，組織100多位常委會組成人員、專委會委員和人大代表，深入實際、深入群眾，廣泛聽取各方面意見，總結基層干部群眾創造的經驗，形成了富有針對性和建設性的6個專題報告和1個綜合報告。在開展專題調研的同時，還結合審議有關議題、代表集中視察等方式，對制訂“十二五”規劃提出意見和建議[5]。最后，常委會審議了以財經委員會名義提交的調查意見和建議。

通過這些工作和活動，常委會廣泛匯集了人民群眾的意見和智慧，分別形成了《市人大常委會關于制定北京市“十二五”規劃幾個重要問題的建議》《市人大常委會關于市政府實施城市總體規劃情況評估工作報告的審議意見書》和《人大代表意見建議匯總報告》。對編制“十二五”規劃提出的建議主要包括：一是堅持首都城市的性質和功能。走服務全國、發展自己的路子，使經濟社會發展與城市的性質和功能相協調，與人口資源環境的承載能力相適應。二是堅持發展首都經濟。通過科技創新推動經濟發展方式轉變和產業結構調整，建立以高新技術為核心，服務和輻射全國為特征，一、二、三產業相融合的首都經濟現代產業體系。三是加快國家文化中心建設。立足北京文化的歷史積淀和獨特優勢，面向引領和服務全國的功能，加快發展科技、教育、文化、衛生、體育事業及其相關產業，使國家文化中心建設成為推動首都科學發展的戰略重點和強大動力。四是加強宜居城市建設。發揮城市總體規劃對城市建設、經濟社會發展的統領、規范、約束作用，使經濟社會發展與城市建設協調一致，從根本上解決發展中面臨的突出矛盾。五是完善統籌城鄉發展、推進農村城鎮化的制度和政策。堅持農村基本經濟制度，切實保障農民土地、資產的合法權益；堅持以產業發展帶動農村城鎮化；統籌城鄉社會保障制度和公共服務體系。六是高度重視和合理調控人口規模。著力從轉變發展方式、優化城市功能、調整產業結構、提高傳統產業的組織化程度和現代化水平、嚴格企業市場準入、加強對勞動力市場的管理和服務等方面，提高勞動生產率，降低勞動力需求，遏制人口的無序過快增長，緩解人口資源環境的矛盾[6]。

市委、市政府高度重視常委會和人大代表提出的意見和建議。市委書記劉淇和市長郭金龍分別作出批示，要求市委、市政府有關部門在編制“十二五”規劃中認真研究吸納人大提出的建議。市委規劃建議起草組和市規劃編制領導小組專門到人大聽取意見。市政府及部門負責同志還與參加集中視察的人大代表座談，當面聽取意見。在市委關于制定“十二五”規劃的建議和市政府提請本次會議審查批準的“十二五”規劃綱要中，充分吸收了市人大常委會和人大代表提出的意見和建議，從而使人民群眾的意志和愿望通過人大制度有序進入市委關于制定“十二五”規劃的建議和提交代表大會審查批準的“十二五”規劃綱要中，擴大了規劃編制的民主參與，也使“十二五”規劃的編制有了更加廣泛的民意基礎[7]。

這次專題調研活動主題更加突出，人員和時間投入更大，組織也更加嚴密，因而效果也更加顯著。專題調研不僅匯集了民意，還使之直接進入黨委決策，并為人民代表大會依法審議好規劃創造了條件，成為在人大工作中貫徹堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一原則的又一次成功實踐。

三、北京市人大常委會2011年開展專題調研情況回顧

經過前兩年的專題調研，常委會更加深切地意識到，要保持首都北京的科學發展，必須從根本上解決“北京是什么”、“北京干什么”和“北京怎么干”的問題，概而言之，是如何堅持北京的城市性質與功能的問題。國務院在關于北京城市總體規劃的批復中已經明確了北京作為全國政治中心和文化中心的性質和功能定位，如何貫徹好批復精神，堅持這一性質功能定位？常委會站在戰略全局角度，確定將“推進全國文化中心建設”作為2011年專題調研的主題。

應當說，推進全國文化中心建設、實現首都經濟發展方式轉變和城市發展轉型，是市人大代表和人民群眾普遍關注的一個重大問題。常委會于2011年3月開始，組織200多位人大代表分成11個專題調研組，并委托16個區縣人大常委會和部分科研單位協同，用半年時間，廣泛聽取人民群眾、社會各界和專家學者的意見，深入進行專題研討和綜合論證，提出了一個綜合建議和10個專項調研報告，并形成了《市人大常委會關于推進全國文化中心建設的建議》[8]。這次調研根據中央關于北京工作的一系列重要指示和市委的決策部署，堅持首都城市的性質和功能，特別是全國文化中心的定位，緊緊圍繞建設一個什么樣的城市、如何通過推進全國文化中心建設實現首都經濟發展方式轉變和城市發展轉型，著重就推進全國文化中心建設的一些基礎性、戰略性、全局性問題，進行了初步探索，提出了應用性對策和思路性建議[9]。主要成果集中體現在：一是進一步明確了全國文化中心的功能定位和全國文化中心建設在首都發展中的戰略地位[10]；二是提出了推進全國文化中心建設的總體目標和工作布局；三是明確了首都文化建設的前進方向和首要任務；四是強調了首都文化科學發展和轉變文化發展方式；五是提出了推進全國文化中心建設的領導體制和組織形式。

市委高度重視這次專題調研工作，市委書記劉淇先后聽取了這次調研工作安排和成果的匯報，市委十屆十次全會通過的《關于發揮文化中心作用，加快建設中國特色社會主義先進文化之都的意見》充分吸納了專題調研的成果。市政府認真辦理代表議案，密切協同專題調研工作，及時吸收調研成果，提出了推進全國文化中心建設七個方面的任務。這次調研形成的主要成果還進入了人大常委會給代表大會的報告，并在《北京日報》理論版全文刊發，綜合報告和10個分報告也已結集正式出版。可以預見，這次專題調研將對首都今后的建設與發展產生積極而深遠的影響[11]。

與前兩次相比，這次專題調研投入精力之巨、組織規模之大、專題調研之深、調研影響之廣、成果應用之多，都是空前的，它是一次人民群眾意愿的廣泛匯集和集中表達，是三者有機統一的典型實踐。調研工作和調研成果有利于深化對首都城市性質和功能、首都城市建設和經濟社會發展規律的認識，有利于增強建設全國文化中心的自覺，有利于推動首都文化繁榮和首都的科學發展[12]。

四、關于北京市人大常委會開展專題調研的思考

下面，我們根據北京市人大常委會連續3年開展專題調研的實踐，就這種工作方式作些探討。

1.關于專題調研的定位

我們先來看專題調研的特點。專題調研至少有這樣幾個特點。一是專題選擇的主動性。就是人大常委會在選擇什么樣的問題作為專題調研的內容方面，有很強的主動空間。即它可以選擇在它看來涉及本行政區域內的關系到經濟社會發展和人民生活福祉的重大戰略問題，主動進行調查研究，以便有所建言。當然，在選題確定的過程中，人大常委會需要跟同級黨委、政府進行溝通，以便得到支持和協助。但是，這并不構成對它在這個問題上所具有的主動性的妨礙，就如同北京市人大常委會這3個專題調研的選擇都是自己提出的，而同時又跟同級黨委、政府進行了充分溝通一樣。二是專題選擇的重大性。北京市人大常委會的這3個專題調研所涉及的問題都是重大問題。2009年的專題調研不僅關系到應對金融危機的臨時性舉措是否得當，更關系到北京市經濟社會發展的戰略性調整。2010年的專題調研更是關乎以什么樣的指導思想制訂一個什么樣的“十二五”規劃。2011年的專題調研則是2010年專題調研的邏輯延伸，是要把“十二五”規劃已經提出的回歸首都功能定位、推進國家文化中心建設的大事進一步落到實處。這些顯然都是北京發展中非常重大的問題。由此看來，非重大問題是不宜這樣大動干戈的，是不宜采用專題調研這種方式的。三是專題調研具有很強的針對性。北京市人大常委會的這3個專題調研無一例外都是針對北京市經濟社會發展中的重大問題展開的，或者說是帶著問題調研、力圖通過調研來解決問題的。在這里，無的放矢是不被認可的。四是黨政決策之前的介入性。也正是由于專題調研在選題方面的重大性、針對性，以及調研所提對策建議的價值性，加上調研時間又是在黨政進行相關決策之前，所以專題調研所提建議就具有了介入決策的現實可能性。應當說，北京市人大常委會這3個專題調研都對黨政決策發揮了重要影響，起到了重要作用。五是專題調研具有解決問題的實效性。也正是由于調研意見容易進入決策范圍，所以它對解決所針對的問題就具有很大的效果。至少上述五個方面可以說是專題調研的特點。

我們再來看專題調研的功能。應當說，人大進行的調研與黨政領導所進行的調查研究是有所區別的。一般說來，黨政領導進行調研，一是了解情況，二是進行決策。人大進行調研也要了解情況，但并不進行即時的決策，其主要功能是匯集民意，表達民意（形成意見建議）。人大常委會一般性的工作調研是很多的，而且幾乎是每一件工作都要以調研為基礎才能展開，才能完成。因為，對于人大來說，是特別強調以百姓之心為心、以民意為己意的。不調研，則無法匯集民意，更無法代表民意。在這個意義上，對于人大，可以說是無調研則無工作。當然，專題調研又與人大的一般工作調研不同，它是在一定時期里、針對一定問題、采取一定組織形式、集中進行的大型調查研究。因此，人大的專題調研，從它的功能上說，是針對一定問題的民意匯集和集中表達。北京市人大常委會主任杜德印在談到2011年“推進全國文化中心建設”的功能定位時說，“這是一次人民群眾意志的廣泛匯集和集中表達?！边@句話，不僅是對這次文化專題調研的準確概括，而且也是對專題調研本身功能的準確定位。據此，人大常委會專題調研的功能定位，就是在特定問題上對民意的廣泛匯聚和集中表達。

說到這里，我們覺得可以為人大常委會的專題調研給出一個性質規定了。專題調研是與本行政區域內經濟社會發展的重大問題和當前重大工作緊密相聯的，可以與其他工作方式相結合但又不同于其他履職類型的，也不同于一般工作調研的相對獨立的一種工作方式，是人大常委會工作方式的一種創新。這里需要做點解釋：（1）專題調研一定是和本行政區域內的重大問題和當前重大工作緊密聯系的，不是孤立進行的，更不是某個領導的心血來潮或突發奇想。（2）專題調研這種工作方式可以單獨進行，如2009年的專題調研基本上是單獨進行的。也可以與人大常委會的其他工作方式結合起來運用，如2010年的專題調研是結合聽取和審議政府關于《北京城市總體規劃（2004年至2020年）》實施情況評估工作報告進行的；2011年的專題調研是結合辦理代表議案和聽取審議政府專項工作報告進行的。但是，不管是單獨進行還是和其他工作方式結合進行，專題調研都不同于人大常委會的其他履職方式。（3）專題調研不同于黨政領導的調研，屬于人大調查研究的范疇；但又不同于人大配合其他工作進行的一般工作性調研，是可以獨立運用的一種工作方式。（4）專題調研這種方式是由其特定的組織形式、特定的展開形式、特定的成果形式、特定的功能形式、特定的價值形式共同組合起來的人大常委會的一種工作方式，同時具備這樣完整要素的專題調研在其他地方人大常委會的工作方式中，尚不多見。就其組織形式的特殊性、發揮作用的功能性和最終產生的實效性來說，可以認為這種專題調研應是人大常委會工作方式領域的一種創新。

還有一個專題調研結果的法律效力問題。專題調研所產生的調研報告或意見建議，如果經過人大常委會法定程序審議通過后，以“人大常委會建議”的文本方式送達政府，它就是具有法律效力的法定文書，毫無疑問政府是應當予以重視的。

2.關于專題調研的做法

我們回過頭來，再以北京市人大常委會3年的專題調研為例，說說專題調研的具體做法問題。

首先，專題調研要充分發動代表，充分反映民意，充分進行審議。既然人大專題調研的功能是對特定問題民意的廣泛匯集和集中表達，那么在做法上首先要做的就是發動代表的規模問題。北京市人大常委會的這幾次專題調研，發動代表（包括常委會組成人員、專委會組成人員）的數量都在100到200位以上，組成各個分調查組，同時還聘請了較多數量的專家顧問。接下來就是廣泛的群眾意見、建議、訴求、呼聲的匯集和梳理。各個調查組深入基層，深入群眾，走訪專家學者，召開座談會、研討會，既重視“田野調查”，也重視文本調查，認真地而不是敷衍地聽取民意，在此基礎上對各種不同意見進行分析、整理、提煉，形成報告草稿，幾經修改完善，最后由相關專門委員會提交人大常委會審議。再充分吸收審議意見，形成正式文本。與此同時，還需要特別注意吸收媒體、網絡、信訪等各個渠道的聲音，把民意匯集工作做到“仁至義盡”。

其次，專題調研可以單獨進行，也可以與其他工作方式相結合。這一點上面已經說過。還需要注意的是，結合其他工作方式進行的專題調研，在工作過程中既不要以專題調研妨礙其他工作方式的完整性，如議案辦理、聽取和審議專項工作報告等，都必須按照其固有的完整工作程序進行，只是調查研究這個環節及其成果可以由互相結合的幾個工作共做、共享。

再次，撰寫專題調研報告。對于調研結果的表述，因為考慮到希望提前進入黨政決策的范圍，所以有幾個原則需要把握：一是民意立場。應該站在人民群眾的立場上想問題和發聲音。二是人大角度。應該從反映民意代表民意的人大角度對意見建議進行表述。三是留足空間。因為人大常委會不能代替黨政進行決策，所以不要說得太直接、太具體，應該為決策留下空間。四是因為以調研報告形式出現的意見建議這種文體的內容含量比較大，可以比人大常委會的審議意見書有更充分和更系統的意見表達，必要時也可以有理論觀點的論述。五是可以根據不同用途，進行不同版本的表達，也即一個報告可以有幾個不同的版本。

第四，專題調研結果可以通過兩條路徑反映。一是可以以人大常委會黨組的名義向同級黨委進行匯報并提出書面建議；二是可以經由人大常委會審議，以人大常委會建議的方式送交政府。北京市人大常委會的這3個專題調研報告，都是經由人大常委會法定程序進行審議、然后形成具有法律效力文件的。同時，調研的內容也向黨委進行了報告。對2009年的專題調研報告市委書記劉淇作出批示，并列為市委、政府經濟形勢分析會的參考材料。2010年，劉淇專門就人大常委會專題調研的建議報告作出批示，要求起草規劃要認真研究吸納人大提出的建議；市委規劃建議起草組也專門到常委會聽取調研意見。2011年，劉淇專門聽取人大專題調研所形成的建議，之后人大常委會又以黨組名義向黨委送交了報告。這樣，人大匯集的民意在黨政決策之前就進入了決策范圍，顯然其效果就好得多，其價值也就大得多。

3.關于專題調研的運用

專題調研是人大常委會工作的一種特殊方式，運用這種方式要有理（與當前重大問題和重大工作相聯系，有開展此項專題調研的邏輯合理性和歷史必然性）、有利（對所開展的專題調研有社會需要、有群眾基礎、有領導共識等）、有節（不宜經常性、連續性使用）。北京市人大本屆之中連續3年使用，有其特殊性，是由于北京奧運后面臨城市發展出現一些新的階段性特征，需要對其進行認識、把握和破解，尤其是需要民意作為支撐，所以，它是特殊條件下的產物。開展專題調研還需要人大常委會與黨委之間、與政府之間具有良好融洽的關系，需要黨政主要領導具有民主的意識和從善如流的風格，比較愿意傾聽群眾的呼聲，比較樂于接受來自民間的意見。專題調研結果如何使用也需要因時因地因人而異，以使用能夠取得最佳效果為宜。比如，專題調研的報告通過何種途徑提交，提交的時間、提交的方式、文本的區別也應該妥為考慮。

注釋：

[1]2009年，全國人大常委會針對國家投入巨額專項資金應對全球性金融危機組織過一次專題調研。這次專題調研，針對的是重大問題，調研的規模很大，形成的調研報告有16項之多，并以專題調研組的專題調研報告的形式提交人大常委會進行了審議。吳邦國委員長認為這次專題調研既是人大常委會提高監督工作水平的一次有益嘗試，也是在監督方式方法上的有所創新。全國人大常委會的這次專題調研開了人大常委會進行專題調研的先河。北京市人大常委會組織專題調研可以說是仿效全國人大常委會的做法而來的。而且，就其涉及的問題重大、調查規模較大、調查成果豐富而言，也與全國人大常委會的專題調研類似。但是，在具體做法上又有所不同。主要在于：一是它沒有把專題調研列為監督形式的一種；二是它是以相關專門委員會的名義向人大常委會提交意見建議的形式，將專題調研報告轉化為常委會給政府的建議的；三是在人大常委會審議之后以人大常委會黨組的名義，也將建議報告呈交給黨委供決策參考；四是它是在黨政作出相關重大決策之前進行的。

[2][3][4][5][6][7]杜德印：《北京市人民代表大會常務委員會工作報告》，載《北京日報》2012年2月8日。

[8][9][10][11][12]杜德?。骸侗本┦腥嗣翊泶髸瘴瘑T會工作報告——2012年1月14日在北京市十三屆人民代表大會五次會議上》，載《北京人大》2012年2月10日。