地下管網投融資模式及借鑒

王啟友+++周志強

城市地下管網擔負著信息傳遞、能源輸送、排澇減災、廢物排棄等功能，是城市的“生命線”。國辦發〔2014〕27號和川府發〔2014〕52號文件，已將地下網管建設納入政府重要工作。根據城市建設中地下投入與地上投入比約為5：5—6：4的國際經驗，并考慮到天府新區建設的需要，我市地下管網建設的資金需求量將特別巨大。如何籌集這些資金，成為亟需解決的重大問題。

一、國外地下管網投融資模式

1.政府全資模式。英國、法國是這類典型。歷史上，英、法政府財力較強，地下管網建設完全由財政承擔。建成后，以出租方式供管線單位使用，可實現部分投資回收。隨著政府財力相對削弱，該模式也面臨新的考驗。如倫敦市政當局擬投資40億英鎊新建一條“超級下水道”，但因財力不足，目前已在考慮面向機構投資者甚至國外主權投資基金募集資金。

2.企業參股模式。德國是這類典型。德國各城市地下管道都是由多家企業參股，采取市場化方式建設和經營。投資企業對所建地下管道及設施享有一定年限的經營權和收益權，但其產權歸國有。這既有利于統一規劃、協調管理，又可避免地下資源流失或重復建設。

3.政企共擔模式。日本和臺灣是這類典型。在日本，地下管網建設資金由政府道路管理者與管線單位共同承擔。若地方政府資金不足，可向中央政府申請無息貸款。建成后，管理維護費用政府分擔一半以上，其余部分由各管線單位分攤。在臺灣，其建設資金由道路主管機構承擔1/3，管線單位承擔2/3。維護費用方面，由主管機關協調管線單位依據使用時間或次數等按比例分攤。

4.地產開發模式。美國是這類典型。美國大多數州都規定，地產開發商須承擔地下管網建設費用，具體比例由地產商和管網運營商協商解決。一般而言，開發商是這筆資金的主要承擔者。至于管網維護，則主要由市政公共服務支出。這是由于美國公共服務支出，歷來都把重點放在維護而不是建設上。

二、國內管網建設投融資實踐

近年來，國內城市進行地下管網投融資模式的探索，初步形成了三種模式。

1.政府主導模式。與英、法模式相同，地下管網由政府（或政府平臺公司）投資，各使用單位根據需求租賃管網空間敷設管線，租金主要用于投資回收及后期維護。該模式回收周期長、后續支出大，既造成大量的資金沉淀，也需要大量的維護投入。如上海安亭新鎮綜合管廊，由市、區兩級政府出資，建成后再委托專業公司管理，政府需在較長時期內持續投入。

2.政企聯合模式。政府和各管線單位共同成立項目公司、聯合投資建設，并委托專業公司管理維護，相關費用由政府及管線單位分擔。該模式減少了政府直接出資額，也降低了后期運營和租賃風險，但其資金分攤比例難以確定，且產權界限模糊，亟需完善相關法規。海口地下管廊建設即采取此種模式——其市政府已與中國電信等7家主要管線單位簽訂了“入廊”協議，由政府和管線單位聯合設立項目公司，通過股權融資和其它方式籌集建設資金。建成后引入專業公司進行運營管理，并以政府購買服務和管廊出租方式逐年回收成本。

3.特許經營模式。政府只為地下管網建設和經營提供特別行政許可，完全由民間資本實施融資、承擔風險、開發建設、獲取回報。該模式下，政府無需資金投入，特許期滿即可收回管網使用權。由于政府不直接介入，它能更好調動民間資本的積極性，更好發揮其經營管理的專業優勢。重慶正在積極鼓勵相關管線單位聯合成立股份公司，或成立地下管網業主委員會，自籌資金建設和運營地下管網。當前，由于管線“下地入網”的強制規范不夠，一些管網建成后被閑置，使參與企業投資回報較困難，這是亟待解決的問題。

三、對我市地下管網投融資的建議

國內外經驗表明，地下管網投融資模式既要考慮管網的社會性和公益性，也要和城市發展規模、經濟發展水平和財政支出能力等因素相適應。總的來看，國內外地下管網投融資過程中，社會資本越來越占據重要地位。當前，成都經濟體量已達到一定規模，且未來人口、產業還將進一步集聚。成都地下管網建設已具備從以政府投入為主，逐步轉向“財政引導+社會投資”的條件。

一是設立地下管網建設基金。我市已成立地下管網建設領導小組，在規劃和建設管控方面力度越來越大。下一步，重點要解決好建設資金。建議仿照地鐵發展專項基金模式，設立“成都市地下管網建設基金”，發揮財政資金的杠桿作用，引導社會資本參與重大管網項目建設。基金庫的資金來源，可以有三個渠道：在市域內抽取一定比例土地出讓金；從市政配套費中抽取一定比例資金；收取地下空間使用權出讓費。

二是推進地下空間綜合開發。地下空間是城市的“第二座城池”，強化地下空間開發利用，不僅可增強管網規劃布局的科學性，還可通過市場化方式籌措部分資金用于管網建設（這方面，已有浙江金華模式可借鑒）。我市可加快制定地下空間規劃管理條例，對地下空間和地下建（構）筑物相關權利的獲取、轉讓、保護等作出規定，并出臺支持地下空間綜合開發的政策措施，通過出讓地下空間使用權、開發權吸引社會資金參與地下商業街、地下倉儲設施、地下過街廊道、地下綜合體、地下交通設施等建設，收取的費用專用于管網建設。

三是發行地下管網專項債券。近期，國家發改委制定了《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》，鼓勵各類企業發行企業債券、項目收益債券等專項債券，募集資金用于地下綜合管廊建設。發行此類債券，可簡化和放寬審核；可靈活設計專項債券的期限、還本付息時間安排；還可采取“債貸組合”增信方式，由商業銀行進行債券和貸款統籌管理。我市應加快制定有關投資分擔、使用付費、明晰產權等配套政策，為企業發行地下管網專項債券創造穩定、可預期的政策環境。

四是爭取國家地下管網建設試點。2015年起，國家將分批選擇36個城市開展地下綜合管廊試點，探索投融資、建設維護、定價收費、運營管理等模式。獲批國家地下管網建設試點的城市，可獲得較大額度的專項資助。如已獲批為地下管網建設試點的沈陽，在今后3年內將獲得國家專項補助資金12億元。與此同時，沈陽將按計劃通過PPP方式撬動37億投資，項目總投資達50億元。這對拉動城市固定資產投資、促進地區經濟發展具有積極意義。我市應積極包裝天府新區地下管網項目，爭取成為第二批試點城市。

參考文獻：

[1]譚春曉.我國城市地下管線綜合管廊建設前景展望[J].價值工程，2015，（10）.

[2]許春燕.城市地下綜合管廊創新管理模式研究[J].工程質量，2016，（08）.

[3]黃凱.關于PPP模式投資建設城市地下綜合管廊的思考[J].江西建材，2017，（14）.

（作者單位：中共成都市委政策研究室）endprint