論鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織的有效銜接和良性互動

徐大兵，胡剛

（華南農業大學思想政治理論課教學部，廣州510642）

論鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織的有效銜接和良性互動

徐大兵，胡剛

（華南農業大學思想政治理論課教學部，廣州510642）

實現鄉鎮行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動有利于構建和諧的鄉村關系，對推動農村基層政治民主化和新農村建設具有重大意義。制度供給缺失、壓力型體制和傳統的行政管理慣性是目前影響鄉鎮政府與村民委員會對接和互動的主要因素。為此，必須改進完善制度，合理劃分鄉鎮行政權和村民自治權的邊界，轉化鄉鎮政府職能，建設服務型政府，實行政務公開、村務公開。

鄉鎮政府；基層自治組織；對接；良性互動

構建和諧社會，關鍵在農村，難點也在農村。我國是一個農業大國，農村的和諧穩定關系到整個社會的安定團結。要構建和諧的鄉村關系就必須妥善處理、化解各方面矛盾，目前，我國基層民主政治建設進程與農民參與民主政治積極性的不相適應已成為影響鄉村關系和諧的重要因素之一。在農村民主政治建設中，鄉鎮政府和村民委員會關系失范是最突出的問題。鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織之間的斷裂、沖突，影響著鄉鎮行政管理職能的發揮，不利于村民自治的健康發展。探討如何實現鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織之間的有效銜接和良性互動，將有助于深化基層政府改革，推進鄉村社會主義民主的制度化、規范化和程序化建設，提高廣大村民的民主素養和政治參與能力。特別要看到，村民自治的興起，要求我國鄉鎮治理模式進行相應的轉變：由側重“管理”向“管理與服務”相結合轉變，強化社會服務功能；由側重“全方位管控”向“外部約束與居民自治”相結合轉變，強化自我管理、自我服務、自我教育；由“線條的、單向的”管理運行機制向“網絡的、互動的”基層治理機制轉變，強化社會自治功能。實現鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織有效銜接和良性互動，規范鄉鎮政府對“村治”的指導權和保障村民的“自治權”，使鄉鎮政府和村民委員會各司其職，各得其所，相得益彰，兩者既不“缺位”也不“越位”，才能形成和諧穩定的鄉村關系。

一、鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織銜接和互動現狀分析

（一）鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織銜接和互動現狀

《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第5條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”根據國家相關制度的安排，鄉鎮政府屬于農村基層政權機構，處于國家行政系統的“末梢”。鄉鎮政府以國家強制力為后盾，承擔管理農村社會的職責。村民委員會是農村基層群眾自治組織，以村規民約、村民意愿為后盾，辦理本居住地區的公共事務和公益事業、調解民間糾紛和協助維護治安等。鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織的銜接和互動是“指導——協助”型。“‘鄉政村治’治理體制決定了鄉鎮政府和農村基層群眾自治組織成為鄉村互動的兩個最重要的行動者。農村基層群眾自治組織具有自身的自治權力、社會互動邊界和行動方式，鄉鎮政府具有有限的農村行政管理權，其社會互動邊界已經受到一定的界限。”[1]85在我國農村，基層政府的行政管理權和村民自治權既相互區別，彼此不能替代，又相互聯系、相互依托，分別以各自的行動共同構筑當代中國的鄉村互動。

目前，能夠正確處理鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織關系，二者能有效銜接和良性互動，符合制度安排的地區“尚不足農村總數的三分之一”，[1]86一些地區鄉鎮行政管理與村民自治沒有在結構、機制和功能上實現有效對接良性互動，國家政權和鄉村社會出現管理空隙，鄉村治理出現失序狀態。鄉鎮政府和村民委員會關系失范突出表現為“附屬行政化”和“過度自治化”兩種傾向。“附屬行政化”就是鄉鎮政府變對村委會的“指導”為“領導”，使村民委員會成為鄉鎮政府的下屬機構，過多地干預了村民自治權力，導致鄉鎮政府的行政功能過度擴張，農村基層自治組織功能弱化、萎縮和虛化；“過度自治化”就是一些村委會單純從村莊利益出發，弱化、抵制鄉鎮政府的指導，鄉鎮政府對此無能為力，只好放任不管，導致國家權力在農村基層的迷失，造成村民對基層政權的認同危機，致使國家的一些方針政策無法在村莊內貫徹。

（二）鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織銜接和互動失范的根源

1.制度供給缺失。村民自治推行了20多年，一些地區鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織還不能實現有效銜接和良性互動，一個重要原因就是現行法律法規對雙方的責權利邊界缺乏科學合理的規范。目前，《村民委員會組織法》是我國調節鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織關系的主要法律。《村民委員會組織法》只是簡單規定鄉鎮政府對村民委員會的工作給予“指導、支持和幫助”，村民委員會“協助”鄉鎮政府開展工作，這些規定過于原則、抽象，對鄉鎮政府指導的內容、方式、方法都沒有具體化，也沒有界定村民委員會協助的范圍和形式，實踐中很難操作。況且“指導”在理解上伸縮性較大，“可能不同的人就有不同的理解，不要說鄉村干部和農民了，可能漢語專家也會犯難。”[2]《村民委員會組織法》對鄉鎮政府指導失范的救濟手段以及村民委員會不協助的后果也沒有相應的制度安排。

我國“現有法律體系的明顯缺陷，主要表現為重實體、輕程序，許多程序性內容放在實體法中表述。關于程序的規定過于簡略，甚至沒有規定，特別是對于違法問題缺少法定的解決程序。”[3]321鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織銜接和互動規范化的程序缺失導致：“一方面，基層政府的諸多行為，特別是政府與社會之間的互動行為，缺乏具有操作性的制度規范，基層政府‘無法無天’，大量的矛盾沖突也由此滋生；另一方面，已有的諸多制度規范被擱置，并沒有得到貫徹和執行。”[3]5

2.壓力型體制導致鄉鎮政府為完成任務而不注意工作方法。我國縣鄉體制是一種壓力型體制。“所謂壓力型體制，指的是一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。為了完成經濟趕超任務和各項指標，各級政治組織（以黨委和政府為核心）把這些任務和指標，層層量化和分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲。”[4]鄉鎮政府作為我國最低一級政權建制，擔負著執行上級政府的命令和推動地方經濟發展的重任。上級政府、各職能部門將任務層層下達到鄉鎮，明確要求“黨政一把手負總責”，實行“一票否決制”的考核辦法。為了完成大量行政任務，一些鄉鎮政府認為：“不管是領導和指導，主要看貫徹效果，只要有利于貫徹，不在具體方法上兜圈子。”[5]在巨大的行政壓力下，這些鄉鎮政府變“指導”為“領導”，強化對村民委員會的控制，用行政權干預自治權，影響了鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織間的有效對接和良性互動。

3.傳統行政管理慣性的影響。法國政治思想家托克維爾在考察美國的鄉鎮組織時指出：“鄉鎮組織是構成一個國家的制度狀況的基礎，鄉鎮的自由反映了一個國家的自由程度。在各種自由中最難實現的是鄉鎮自由，也最容易受到國家政權的侵犯。”[6]顯然，托克維爾這番話語對我國村民自治有借鑒意義。村民自治后，村民委員會是村民自治的載體，對村民會議而不是對鄉鎮政府負責，鄉鎮政府無權干預村民自治范圍內事務，只能進行指導。“鄉村之間的‘指導關系’一開始就遭到鄉鎮干部相當普遍的責難和否定，他們聲稱‘這將使鄉鎮政府變成無腳的螃蟹，無法對鄉村和農民進行有效管理’。有人甚至擔心會‘導致農村失控’。種種試圖重新恢復鄉鎮政府對村委會事實上及法律上的‘領導關系’的努力從未停止過，其結果是村委會出現相當普遍而明顯的行政化。”[7]受傳統的行政慣性影響，“不少鄉鎮干部沒有分析理解黨中央、國務院推進村民自治的初衷，習慣于、留戀于用行政命令的方式推進工作，而不是積極推動政府職能轉變，沒有把工作重心放在如何加強服務、指導、幫助上。”[8]傳統行政化鄉村關系在一些領導干部和村民心中根深蒂固，鄉鎮政府把行政權凌駕在村民自治權之上，沿用傳統的行政方式支配農村基層群眾自治組織，阻滯鄉村正常互動渠道，使合法的互動訴求功能失靈。

二、實現鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織有效銜接和良性互動的路徑

（一）完善制度，合理劃分行政權和自治權的邊界，規范基層政府和村民自治組織的責任和權限

規范鄉鎮政府指導和村委會的協助職能，是“鄉政”與“村治”銜接互動的首要前提。從制度上合理劃分鄉鎮政府和村民自治組織的權利、責任邊界是實現鄉鎮管理與村民自治有機銜接和互動的重要環節。筆者認為，從實體法角度，有必要在現有鄉村關系規定的基礎上，完善法律法規，厘清“鄉政”和“村務”的具體內容、鄉對村的指導方式、村對鄉行政事務協助事項、基層群眾自治的實現和保障等。從程序法角度，首先，明確鄉村關系發生糾紛或模糊時候的提請主體，即涉及自治事項的鄉鎮政府或村委會；其次，明確具體可以提請審查或訴訟的爭議內容、范圍，同時也要包括爭議或訴訟的受理主體及其管轄權；最后，明確爭議或訴訟解決的救濟途徑、期限和效力。

(二)深化鄉鎮機構改革，建設服務型政府

目前我國鄉鎮政府處于“權小、責大、能弱”的狀況，嚴重超負荷運轉。從國家與社會的關系來看，“一般來說，社會經濟發展越落后，社會的離散性越強，社會所要求國家的強制性職能就越強；相反，社會經濟越發展，社會凝聚力越強，社會對國家服務型職能要求就越大。當國家的強制性職能越強的時候，國家與社會的矛盾沖突就越大，從而國家給予社會參與國家管理的空間就越少，國家的民主化程度就越低。當國家的服務型職能逐步增大時，國家與社會的矛盾沖突也隨之減少，國家給予社會參與國家管理的空間也隨之擴大，國家的民主化程度也逐步提高。”[9]隨著改革開放的深入，農村經濟社會條件發生巨變，鄉鎮基層政府必須轉換職能，實現從“管制政府”向“服務政府”、從“全能政府”向“有限政府”的轉變。鄉鎮政府的主要職能應轉到加強社會管理、社會保障、社會治安公益事業等公共服務領域。凡是村自治能自主解決的、市場機制能調節的，基層政府就不得干預，使鄉鎮政府成為基層民主的組織者、推動者和實踐者。

為促進政府職能的轉變，首先要完善鄉鎮政府對村民自治組織的指導方式。基層政府要建立與村自治組織的工作聯系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監督反饋制度、矛盾調處制度，形成政府調控與社會協調互聯、行政功能與自治功能互補、政府管理與社會調節互動的治理格局；其次，健全公眾參與重大行政決策的規則程序，政府決策要廣泛征求村自治組織、村民的意見，增強決策透明度和公眾參與度，使各項決策真正體現最廣大人民的利益；再次，必須樹立科學的政績觀，健全鄉鎮干部政績考核體系。適當減少對鄉鎮政府不必要的考核。對鄉鎮政府的考核，要按照十七屆四中全會的要求，“突出民主、重視民意、擴大民生”，切實保障村民對鄉鎮考核的知情權、參與權和監督權，推動鄉政與村治有效銜接和良性互動。

（三）完善政務公開、村務公開等制度，健全鄉村信息溝通機制

取消農業稅后，鄉鎮政府和村民之間基本失去溝通和交流的動力，因此必須建立全面、暢通的鄉村信息溝通渠道，使村民對鄉村基本動態、鄉行政事務和村自治事項有全面清晰的了解，并積極予以配合和支持。政務公開、村務公開是鄉村信息交流的重要渠道之一，也是鄉鎮行政管理與農村基層群眾自治組織有效銜接和良性互動的基礎。在農村，凡是群眾關注的熱點、難點，尤其是與家家戶戶切身利益密切相關的重大事務，都要及時向村民公開，接受村民監督。對于需要公開的“鄉政”和“村務”，要有健全的制度，在公開的內容、程序、時間和形式上必須有剛性要求，從而保證公開內容的真實性、公開程序的嚴密性和公開時間的及時性。

[1]盧福營．沖突或協調——鄉村治理中的博弈[M].上海：上海交通大學出版社，2006．

[2]程同順．當代中國農村政治發展研究[M].天津：天津人民出版社，2000:199．

[3]趙樹凱.鄉鎮治理與政府制度化[M].北京：商務印書館，2010：5．

[4]榮敬本．從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，1998:28．

[5]吳紹田.解讀村民自治[M].北京：中國發展出版社，2001：73．

[6][法]托克維爾.論美國的民主[M].北京:商務印書館，1997：71．

[7]吳理財.改革與重建——中國鄉鎮制度研究[M].北京：高等教育出版社，2010：3．

[8]徐大兵，張文方.村民自治背景下鄉鎮政府與村民委員會的關系[J].華中農業大學學報（社科版），2006,（5）．

[9]潘嘉瑋，周賢日.村民自治與行政權的沖突[M].北京：中國人民大學出版社，2004．

D638

A

1002-7408（2012）05-0029-03

廣東省哲學社會科學“十一五”規劃2010年度學科共建項目“村治背景下鄉鎮政府與村民委員會銜接和互動研究”（GD10XMK01）的階段性成果。

徐大兵（1966-），男，河南信陽人，華南農業大學思想政治理論課教學部副教授，博士，碩士研究生導師，研究方向：中國共產黨與中國現代化；胡剛（1977-），男，長沙人，華南農業大學思想政治理論課教學部研究生，研究方向：馬克思主義中國化。

[責任編輯：孫巍]