取予之間的治道變革與國家整合
——以國家惠農政策對鄂西G村基層治理的影響為個案

唐鳴尤琳

取予之間的治道變革與國家整合
——以國家惠農政策對鄂西G村基層治理的影響為個案

唐鳴尤琳

國家整合能力的高低取決于自身的資源吸納能力、社會控制能力和公共服務能力之間的均衡，其實質和核心是在汲取資源的基礎上提供“社會的秩序化”和提高“人們的認同感”。取予之間的治道變革與國家整合模式的演進邏輯，是國家財源結構從以農業為主導到以工業為支撐的必然結果。作為國家對農村社會的一種整合機制，惠農政策的實施對農村基層治理帶來了積極的影響，豐富了農村基層治理資源，夯實了農村基層治理的社會基礎，改變了農村基層組織關系及其權力結構，鄉鎮政府職能由“管治”向“服務”轉變。在惠農政策實施過程中，農民、村干部、鄉鎮干部等從自身利益出發作出了不同的反應，直接關系到惠農政策的績效及國家整合目標的實現。因此，就必須走多元合作之路，通過充分發揮農民在基層治理中的主體作用，強化鄉鎮政府在惠農政策實施中的樞紐作用，夯實村委會在落實惠農政策中的橋梁作用，發揮農村專業合作組織在惠農政策實施中的補充作用等方式來推動農村基層治理轉型。

汲取式整合;供給式整合;惠農政策;農村基層治理

現代國家建構離不開國家對鄉村社會的整合，而國家整合的方式取決于國家的發展目標和階段任務。黨的十六屆三中全會上中央提出城鄉統籌、以工支農的方針，黨的十七屆三中全會提出著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的構想。在城鄉一體化進程中，以稅費改革、減免農業稅、糧食補貼等為代表的一系列惠農政策的實施，通過加強對農村公共服務的供給，實現了國家對農村社會的整合方式由“汲取式整合”向“供給式整合”轉變。

由于中西部地區鄉鎮政權主要財政來源是農業提取，稅費改革后中西部地區鄉鎮政權的財政收入大多采用轉移支付的形式實現，〔1〕惠農政策的實施對中西部地區農村基層治理影響更為明顯。為深入了解惠農政策對農村基層治理影響及農村基層主體的回應，2011年8月10日－8月26日，我們帶領一個課題組對Z市W鎮進行了駐村調查，如沒有特別注明，本文的相關數據均來自于本次調查和Z市財政與編制政務公開網。Z市位于湖北省中部偏西，是一座新興的工業城市，W鎮位于Z市東北部，是Z市油菜、水稻種植及水產品、生豬養殖基地，近年來，W鎮搶抓各級支農惠農的大好機遇，被確定為全省社會主義新農村建設試點示范鎮，W鎮G村被確定為全省社會主義新農村建設試點示范村。G村共有707戶，2395人，G村以種植水稻和油菜為主，沒有任何村辦企業與村集體經濟收入，村級自治組織運轉經費來源于上級轉移支付，由于村集體經濟短缺，通組入戶道路的建設、堰塘清淤、支渠末渠的疏通和維護等基礎設施近十年沒有任何改觀，上級下撥惠農項目資金主要用于新農村示范點特色民居的基礎設施建設。

一、國家整合的分析維度:一種解釋框架

整合是指社會不同的因素、部分結合為一個統一、協調整體的過程及結果。國家整合，又稱國家的一體化，即通過國家的經濟、政治、文化等力量將國家內部的各個部分和要素結合為一個有機的整體。〔2〕作為來源于社會并且與社會分離的機構，國家對社會整合力度的大小取決于其執掌政權能力的強弱。項繼權教授認為，一個政權的生存取決于自身的資源吸納能力、社會控制能力和公共服務能力，這三個方面的能力也決定了政權的生存能力和發展能力。〔3〕因此，國家只有在社會資源汲取、社會控制和社會公共服務能力三方面保持相對均衡，才能有效實現對社會整合，其實質和核心是在汲取資源的基礎上提供“社會的秩序化”和提高“人們的認同感”。任何國家要生存，首先必須汲取資源，所不同的是在不同時期、不同發展階段，其汲取的對象和強度有所不同。但是，國家對社會汲取資源只是手段，其目的在于提供“社會的秩序化”和提高“人們的認同感”，以達到國家對社會整合目的。“社會的秩序化”是通過國家政權機關對社會的有效控制，理順各種社會關系，以建構有序的社會秩序;“人們的認同感”是國家通過對社會公共服務的提供，提升人們對國家政權認同感和歸屬感。“人們的認同感”體現整合的“有機的”程度，人們對國家政權的認同感和歸屬感越強，國家對社會“有機整合”程度越強。

在發展的不同時期，受多種因素影響，國家對農村社會汲取資源能力、對農村社會控制能力和公共服務能力這三者配置是不同的，三者不同的組合方式會形成不同的整合模式。“汲取式整合”是指國家對農村社會的整合以對農村社會資源汲取為主，以對農村社會控制為輔，但一般忽視農村社會公共服務能力建設。在這種模式中，在國家對農村社會控制能力低于國家對農村社會汲取資源能力情況下，整個國家治理會陷入治理性危機，導致“國家政權內卷化”;在國家對農村社會控制能力高于國家對農村社會汲取資源能力情況下，國家對農村社會控制較強，但是是一種剛性的控制，整體而言，這種整合的效果較差。“供給式整合”是指國家對農村社會的整合以提供公共服務為主，以對農村社會控制為輔，對農村社會資源“少取”或者“不取”甚至“多予”。在這種模式中，國家通過提供社會公共服務促進社會融合，國家對農村社會是一種柔性的控制，從整體而言，這種整合方式更易于獲得民眾的認同和支持。

二、取予之間:國家對鄉村社會整合模式的轉換

(一)以“汲取式整合”為主的階段

在中國傳統社會，農業稅是國家財政的主要來源和基礎，國家對農村社會以汲取資源為主。為了更好實現對農村社會資源汲取和社會控制，國家借助鄉紳向農民征收“皇糧國稅”，并通過鄉紳對農民進行社會秩序和道義責任的教化，當然，為了促進農業發展，國家也有限地為農村提供水利設施建設等公共服務。因此，國家對農村社會資源汲取能力大于其對農村社會的控制能力和公共服務能力，國家權力與鄉紳自治權之間有明確的邊界，國家對農村社會表現為低度整合。

現代國家建構的重要內容是國家一體化，這就要求實現國家對鄉村社會權力滲透，將鄉村社會整合到國家政權體系中。清末“新政”的重要目的之一，就是“國家權力企圖進一步深入鄉村社會”。〔4〕自始，國家權力開始深入到鄉村社會。伴隨政權下鄉的是鄉村士紳由“保護性經濟”人逐漸蛻變為“贏利型經紀”人。“政權下鄉”的結果，是國家對鄉村社會的控制能力低于其對鄉村社會的榨取能力，國家政權的現代化在中國只是部分地得到實現”。〔5〕在國家對鄉村社會控制能力與其對鄉村社會資源攫取能力不均衡情況下，國家不能有效整合鄉村社會，農民與國家日益疏離，導致了政權內卷化，國家政權因喪失其在鄉村社會權力基礎而走向瓦解。

新中國成立以后，擺在新生政權面前最為緊要的任務是將農村社會整合到國家政權體系中來。在政權建立上，國家通過土地改革，徹底摧毀在鄉村社會存續多年的非正式權力網絡，將遺留在鄉村社會的權威、資源整合到國家政治體系之中，國家通過農會直接將國家權力嵌入鄉村社會。在經濟基礎上，國家通過集體化運動，“農民個體所有、家庭自主經營”農村土地經營模式向“土地農民私有，統一生產經營”初級合作社階段、“土地集體所有，統一生產經營”的高級合作社階段演變，致使農民喪失所有生產資料與勞動自主權，農民日常生產、生活依附于村集體。之后，國家在全國開展人民公社化運動，人民公社對本社范圍內的政治、經濟、社會、文化事務全面管理，農民在生產、生活、社會保障等各方面依附于人民公社。通過人民公社，國家的方針、政策、意識形態以及國家對鄉村社會的資源汲取和賦稅征收均通過自上而下的官僚系統貫徹到鄉村社會。〔7〕人民公社時期，國家對農村社會汲取資源是以國家對農村社會強力控制為前提，國家強力整合方式抑制農民的自主性和農村社會多樣性，農民喪失農業生產的積極性，造成了農村經濟的長期低迷徘徊以及農民的普遍貧困化。農民對人民公社的信任、認同和忠誠持續弱化，人民公社體制最終走向瓦解。

隨著家庭聯產承包責任制的推行和國家權力在農村撤離導致治理真空，村民自治在實踐中孕育而生并逐漸在全國得以推行。村民自治制度的實質是黨支持農民當家做主，通過農民的主動參與，并在農民的參與中確立其主體地位，從而將分散的農民吸納到國家體制中來，并以此建立對國家的認同。〔8〕從人民公社體制到村民自治制度，表明國家對農村社會的控制不再采取強力控制，開始轉向尊重農民民主權利的民主治理模式。但是，在國家對農村既定戰略沒有改變的情況下，國家對農村社會控制與國家在農村汲取資源二者之間依然存在矛盾，并導致村民自治在實際運作中異化。上世紀90年代國家把發展城市作為工作中心任務，農民除了向國家繳納農業稅外，還要負擔鄉村兩級辦學、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業的款項及用于村一級維持或擴大再生產、興辦公益事業和日常管理開支費用等。為完成自上而下的達標升級的壓力，鄉鎮政府將村民委員會作為其“一條腿”，籍于從農民手中汲取完成任務的人力、財力和物力。前些年的普九達標中村級普遍欠債問題，采取暴力強制性的手段進行稅費征繳，村級自治組織運行癱瘓，黑惡勢力滲透村級基層治理等現象就是以上行為的極端表現。可見，在國家對農村社會控制能力低于國家對農村社會汲取資源能力情況下，村民自治因失范而使農村陷入治理性危機，國家對農村社會整合整體上表現為松散無力。

總體而言，在惠農政策實施以前，國家對鄉村社會的整合是一種建立在計劃經濟體制基礎上的政治整合，國家在鄉村社會有很健全的組織、很強的控制能力和汲取能力。雖然這種政治整合具有較強的垂直動員和控制能力，但是，政治和權力對鄉村經濟和社會生活的過度干預和過度汲取，嚴重制約著鄉村社會自我發展和創新的能力，農民的負擔沉重而很少享受相應的服務，造成一系列矛盾，陷入“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的境地，鄉村社會缺乏自立性、韌性與活力，最終損害了政權的合法性和人民的認同與支持，因此，這階段的整合就不是一種“有機的”整合，而是一種“機械團結”，因而是不可持續的，必須尋找更好的治理方式和整合模式。

(二)由“汲取式整合”向“供給式整合”轉變階段

經濟基礎決定上層建筑，國家對社會的有效整合必須建立在一定的財政基礎之上。財源結構的變化必然會導致國家對社會資源汲取的對象、來源、方式相應發生變化。在國家對農村社會“汲取式”整合時期，國家通過對農村“農業稅”的收取及隱形的工農業產品價格剪刀差，在農村汲取巨額資源以支持城市工業發展。進入本世紀以來，隨著工業化、城市化、現代化進程的加快，城市中的各類稅收如工商稅等變為國家主要財政來源，農業稅在國家財政中的份額逐漸減少，而征收成本卻在增加，導致干群關系緊張，引起了農村部分地區的治理危機。為此，國家適時進行重大戰略調整，黨的十六屆三中全會上中央提出城鄉統籌、以工支農的方針，黨的十七屆三中全會提出著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的構想。在城鄉一體化進程中，隨著2004－2011年“一號文件”出臺，國家惠農政策體系逐漸形成。國家試圖通過惠農政策的實施，讓更多以國家名義的公共事務進入農村，在農業生產、農民生活、農村社會保障等方面進行惠農項目支持或惠農補貼，打破在戶籍、居住、就業、社保、教育、醫療、稅收等方面的城鄉二元隔離，推進農村工業化、城鎮化和農業現代化。通過加強對農村公共服務的供給，實現了國家對農村社會由“資源汲取”到“資源反哺”，標志著國家對農村社會的整合方式由“汲取式整合”向“供給式整合”轉變。

當然，必須指出的是，在惠農政策背景下，從“汲取式整合”向“供給式整合”轉換，是指國家強化了對鄉村社會的服務功能，并不是說現在沒有汲取了。事實上，國家仍然從農村征收各種稅收，特別是通過征用土地的方式從農村中汲取了大量的資源。但因為篇幅所限，筆者擬另文再深入研究。

三、“供給式整合”:惠農政策對G村基層治理的影響及回應

惠農政策是國家對鄉村社會的一種整合機制，其目的在于通過供給服務贏得農民認同，實現國家對農村社會的整合。因此，以稅費改革、減免農業稅、糧食補貼等為代表的一系列惠農政策的實施以來，通過加強公共服務供給，對農村基層治理產生了積極的影響，引起了各方熱烈的回應。

(一)惠農政策對W鎮G村基層治理的影響

1．豐富了G村基層治理資源

為給農民提供更舒適生活環境，Z市財政局于2010年對G村下達村莊環境整治政策性資金7萬元，用于G村村莊環境整治，2011對G村下達新農村小區公廁項目2萬元，用于G村新農村集中點公廁改建，這些惠農項目促進G村新農村示范點環境改進;在農業生產方面，Z市財政局于2010年對G村村民下達油菜補貼資金4．935萬元，于2011年下達柴油、化肥綜合直補資金32．7704萬元，糧食直補資金11．7812萬元，良種補貼資金8．7381萬元，農機購機補貼資金13．442萬元，小麥良種補貼資金0．4634萬元，玉米良種補貼資金0．0294萬元，這些惠農資金直接通過“一卡通”形式補貼給農戶。此外，Z市財政局于2010年向G村下達中央財政小型農田水利重點縣工程款518．1049萬元，用于G村農田水利設施建設。這些政策的實施促進了G村農業發展、農民增收，豐富了G村基層治理資源。

2．夯實了G村基層治理的社會基礎

在統籌城鄉發展的過程中，為使農民享有與城市居民在教育、養老、醫療、公共衛生等方面均等的公共服務，Z市財政局于2010對G村下撥城鄉困難群眾大病醫療救助資金2．76萬元，于2011年對G村下撥撫恤補助資金2．713萬元，計劃生育家庭特別扶助制度專項資金6．744萬元，農村低保資金5．516萬元，農村中小學免費教科書、補寄宿生活費資金24．7875萬元，農村“五保戶”供養資金0．737萬元，農村新型合作醫療補助資金15．4662萬元，自然災害生活補助資金0．21萬元，農村部分計劃生育家庭獎勵補助資金3．24萬元，農村醫療救助補助資金0．5441萬元。此外，Z市財政局于2011年向Z市W鎮G村小學下達建設資金13．95萬元。以上惠農資金在G村下達，使得G村農民陸續享受國家提供的新農合、新農保、計劃生育補貼、義務教育、最低生活保障等社會保障，公共財政陽光開始照耀到G村，G村貧弱群體得以救助，底層社會得以改善，G村社會結構得以優化。由此，國家與農民關系得以改善，有利于國家將農民納入國家一體化政治體系中，使其重新成為國家政權的社會基礎。

3．改變了G村基層組織關系及其權力結構

在G村，既有傳統組織如黨組織、村委會等，又有各種新興組織。惠農政策的實施為新舊組織的發展和博弈提供了制度平臺，從而深刻地改變了G村基層組織關系及其權力結構。惠農政策的落實需要村委會協助，Z市財政局下撥到G村各項惠農補貼要經過村委會深入農戶確認，村委會協助Z市社保局向農戶收取新農合、養老保險費用，協助W鎮政府向村民提供計劃生育服務等。村委會協助各級政府落實惠農政策的過程，也是村委會對村莊提供公共服務的過程，村委會等傳統村級組織通過提供惠農服務強化了公共權威。在農民走向市場的過程中，在W鎮政府支持下，G村成立了種苕協會和養魚協會，這些新興組織能夠聚合農民的意愿和統一農民的行為，為農民參與村莊政治提供組織平臺，對傳統農村單一的組織體系和一元化的權力結構提出挑戰，農村新舊組織間在合作與博弈中共存，促使村級組織回歸村民自治本質屬性。

4．鄉鎮政府職能由“管治”向“服務”轉變

我國中央集權制的政治體制決定了上下級政府職責同構，上級政府為保證下派到下級政府任務、指標得以完成，往往會借助“一票否決制”的目標責任制管理，并以之作為評價下級政府領導干部政績與升遷的重要標準。作為國家基層政權的鄉鎮政府，其職能的履行與國家對農村戰略有著密切的聯系。在汲取式整合時期，征收農村稅是鄉鎮政府中心工作并被納入“一票否決制”，為有效征收農業稅和控制因征稅而引起的干群矛盾，鄉鎮政府對農村以“管治”為主。隨著國家對農村由資源汲取到資源反哺，農業稅取消、糧食直補等惠農政策在W鎮農村基層推行，自上而下的行政任務、指標減少，即使是列入對W鎮政府考核“一票否決制”的計劃生育、綜合治理，均表現為向農村提供公共服務的內容。在大環境影響下，鄉鎮政府努力實現管理與服務的有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務。〔9〕

(二)G村基層各方主體對惠農政策的回應

吉爾茨認為，法律的性質應是多元的、地方性的，因此人們生活在特定的地方化的符號系統之中，是借助這些人性化符號系統來形成意義結構，從而達成文化上的溝通。地方性的知識在組織這個特定的意義系統，同時這個系統根據地方性知識去行動，由此可以幫助我們區別日常行為的意義。〔10〕這說明，惠農政策效果好壞與否，惠農政策制定者很難以自己的邏輯判斷并正確認識。農民、村干部、鄉鎮干部是G村社會基層不同利益主體，他們基于自身利益對惠農政策的理解是不同的，這決定了他們對惠農政策有不同的反應，只有運用他們的思維邏輯，才能正確評價惠農政策的績效及促使國家惠農政策的目的實現。

1．村民對惠農政策的反應

惠農政策加大家電、汽車、摩托車等下鄉實施力度，繼續支持供銷合作社新農村現代流通網絡工程建設，提升“萬村千鄉”超市和農家店服務功能質量，農民的生產和日常生活逐漸與城市、市場發生著密切的互動，農村被卷入到市場經濟體系中。鄉村社會正在被重塑，它被迫或帶著少許自發地向現代社會邁進。鄉村社會的現代性正在與日俱增。〔11〕現代化是一個破壞傳統社區的力量，它以經濟理性和社會流動的力量沖擊傳統社會中普遍存在的共同體意識和情感性聯系，并造成顛覆性后果。〔12〕隨著農村與城市、市場連續加強，城鄉之間人員流動頻繁，鄉村社會成員異質性增強，傳統的基于血緣和地緣的社會結構和關系網絡被日漸瓦解，鄉村社會成員間由人情、互惠關系向市場交易關系轉變，農民以利益算計作為其行為評判標準。調研過程中發現，一方面農民普遍認為惠農政策好，政府確實為農民著想，辦實事;另一方面惠農政策的實施強化農民小農意識，使農民養成等、要、靠的思想，農民參與村莊公共事務意識淡漠。據調查，各級政府只重視G村通村公路修建，忽視通組、通灣公路的修建，目前，G村通組、通灣公路破損嚴重，尤其是通戶公路基本還是路面很窄的碎石路或土路，大型機械車無法通行;各級政府只重視G村大溝大渠的建設投入，忽視G村村里支渠末渠的疏通和維護。村里道路和水利設施建設不是一家一戶能夠辦的事，需要發動全村村民的力量才能完成，但由于受少數農戶的影響，村里難以組織實施村莊道路、水利設施建設。據村支書X書記介紹，有10－20%村民愿意積極出資，有60%村民持觀望態度，有20－30%村民不愿意集資，在這20－30%村民反對下，村民寧愿干死、渴死都不愿意積極籌資酬勞，“一事一議”幾乎形同虛設，村民在村莊公共設施與公益事業興建上難以達成一致。

2．村干部在惠農政策中出現的問題

調研中X書記承認，G村是全省新農村建設示范村，惠農項目資金向他們村傾斜較多，眾多村干部都認為國家的政策從過去的“取”到現在的“給”，干群關系得到很大改善，工作相對于以前更好做了;但同時由于惠農項目與惠農補貼的性質不同，管理的單位和各項補貼發放的依據、要求各不相同，這種撒胡椒面的供給方式既在改善農民生活方面作用不大，更無助于農村公共設施建設，村莊公共資源依然短缺。當筆者問及村委會能否發動村民力量，通過“一事一議”方式籌資籌勞，大多數村干部認為，現階段村莊公共精神缺失、村莊內部傳統凝聚力減弱，村委會難以激發農民參與村莊公共事務積極性。農業稅的取消特別是惠農政策的實施，國家惠農支農觀念深入人心，農民相對于以前有了更多的權利意識，加之村干部由村民直接選舉產生，多種因素作用下策略性的履行職務成為村干部的理性選擇。惠農政策下鄉過程中需要村干部協助的事項，如對農戶承包地面積的丈量、農戶飼養母豬頭數的確認等，由于能夠帶給農民實惠與便利，村委會積極落實能夠獲得農民的好評，因此這類事項他們會積極完成;對于需要村干部出面在村莊籌資籌勞的事項，由于涉及要農民出錢出力，農民往往意見無法統一，有可能村干部出力反而還會落埋怨，因此村干部一般會怠于履行。這種選擇性履行職能的方式弱化了村委會自治功能，進一步扭曲了本不順暢的鄉村關系。

3．鄉鎮干部在落實國家惠農政策上存在的問題

訪談中，W鎮L鎮長等鄉鎮干部認為惠農政策增加了農民對政府的認同，改善了干群關系，但同時他們認為惠農政策主要由中央政府制定，惠農政策涉及管理的部門眾多，惠農補貼和項目發放的依據、要求各不相同，惠農政策到農村基層落實時缺乏整合，對惠農政策管理模式采取“強化條條、弱化塊塊”。稅費改革前，鄉鎮政權在“壓力型體制”和目標責任制管理下對農民“要錢、要糧”，公眾普遍認為中央政策是好的，落實到下面就出了問題，鄉鎮政府的不良行為是惡化國家與農民關系的根源。稅費改革后，國家對農村由資源汲取到資源反哺，鄉鎮政府對農村更多以提供公共服務為主，這為緩解干群關系，重塑農民對國家的認同提供了契機。但是，由于大部分鄉鎮政府的財政來源由依靠從農村收取稅費維持運轉正在變為依靠上級轉移支付。在這個轉變過程中，基層政府的行為模式也在發生改變，總的趨勢是由過去的“要錢”“要糧”變為“跑錢”和借債。在這種形勢下，基層政權從過去的汲取型變為與農民關系更為松散的“懸浮型”。〔13〕后稅費時代中央政府在很多惠農政策上采取了瞄準率極高的直接面對數以億計的分散的小農家庭的財政補貼方式，舍棄了行政體制的層層劃撥，尤其是舍棄了鄉村基層組織，客觀上表現出對基層組織的嚴重不信任。〔14〕由此，惠農政策的制定和實施均忽略了鄉鎮政府的作用。在當前的壓力型體制下，鄉鎮政府政績以完成自上而下的任務為準，惠農政策的落實并沒有列入鄉鎮干部目標考核制或者“一票否決制”，在惠農政策的落實與鄉鎮干部評價和考核體系無關聯情況下，他們也不大會過于關注惠農政策落實的好壞。

四、多元合作:農村基層治理轉型的路徑選擇

任何改革或制度變遷均不可能由單一因素決定，而是多種力量和因素共同作用的結果。〔15〕作為國家對農村社會的一種整合機制，惠農政策在落實過程中對農村基層治理產生積極影響，但同時，農村基層主體對惠農政策的負面回應使得國家對農村社會整合效用被消解。惠農政策不僅僅是國家與農民關系問題，它涉及更廣泛的國家——基層政府——村干部——農民的關系，在農村基層主體的自下而上的需求壓力和“倒逼”機制下，農村基層治理應作出相應轉型以實現國家對農村社會整合的目標。

1．充分發揮農民在基層治理中的主體作用

惠農政策本質上是國家對農村社會提供的公共管理與公共服務，為此，應提升農民對參與村莊公共事務的能力與水平，實現國家公共管理與村民自治管理、國家公共服務與村民自我服務的銜接，從而實現農村社會的有序治理。首先，提高農民自我發展的能力。應該借助惠農政策將傳統農業改造為現代農業的契機，鼓勵農民積極參加各種專業合作社等組織，增加農民相互溝通與交流的機會。只有在不斷的參與中村民的主人翁角色逐漸培養起來，并且相互之間學會妥協和讓步，才能使合作更加容易。因為頻繁交往可能有助于產生成員間的局部互惠規范，因為每個人逐漸學會期待其他人將會合作。〔16〕通過合作促使農民培養現代農業生產所需的合作、互惠、信任等品質，從而培育其自主參與的政治品格，實現由傳統農民向現代農民的轉變。其次，激發農民參與村莊公共事務的積極性。國家對農村公共服務的提供是一種外在力量的輸入，它能否在服務中重構農民對村莊社會的認同，關鍵在于它是否能夠激發農民的積極性并讓農民參與到公共服務提供過程。在惠農政策的制定、執行過程中尊重農民的意愿和實際需求，才能讓農民真切感受到惠農政策不是政府的“政績工程”、“面子工程”，而是尊重并保護農民利益的“惠農工程”，也才能激發農民參與村莊公共服務和公共管理的熱情，培育村莊公共精神，夯實村莊民主發育的社會基礎，增強農民對國家及村莊的認同感。在此，才能夠將農民對國家認同轉化并提升為國家對基層的治理能力。〔17〕

2．強化鄉鎮政府在惠農政策實施中的樞紐作用

鄉鎮政府是國家基層政權，是國家與農村社會的接點，在提供農村公共服務，維護鄉村秩序方面具有至關重要的作用。現階段，“條條”管理模式下的惠農政策是分散的，缺乏整合的基礎與平臺。我國現有從中央到地方涉農部門多達幾十個，由鄉鎮政府對接水利局、農業局、水產局、畜牧局、科技局、糧食局等涉農部門，完成這些涉農部門下達的行政任務。由于鄉鎮政府事實上承擔了將這些職能部門的力量整合起來的功能，在現有行政管理體制下，由鄉鎮政府來打破目前撒胡椒面的供給方式，打造統一的資源集聚平臺較為可行。目前惠農政策供給往往越過鄉鎮政府，主要由部門直接投資和鄉村組織向部門申請項目經費。由部門直接投資，存在的問題是公共品供給方與需求方的錯位，部門就可能在提供農村公共品時，從自己的偏好出發，比如優先建設政績工程、面子工程，且很難防止灰色行為。若由鄉村組織向部門申請項目經費來建設公共品，項目申請幾乎必然是“跑部錢進”的，獲批項目往往只是“跑部錢進”最積極和最有關系的鄉村，而與這個鄉村需要公共品的強度本身幾乎沒有關系。〔18〕鄉鎮政府扎根于鄉村社會，在提供農村公共管理和公共服務過程中和農民產生密切的聯系，最能準確表達農民和農村的實際需求。國家通過鄉鎮政府了解目前農村最急需的惠農項目后，將惠農項目打包到鄉鎮政府，由鄉鎮政府對惠農項目的資金專款專用，省級財政對資金使用情況進行監督。一般而言，農村最急需的惠農項目也是基本公共服務涵蓋的內容，鄉鎮政府通過落實惠農項目，脫離因鄉鎮財政不足導致鄉鎮政權“懸浮”的困境，實現鄉鎮政府由“懸浮性”政權向“服務型”政權轉變，真正將國家惠農政策和資源有效地轉化，使得農民真正從中得到實惠。這樣，不僅可以增強農民對鄉鎮政府的認同感和鄉鎮政府的合法性基礎，還有利于促進國家對農村社會的進一步整合。

3．夯實村委會在落實惠農政策中的橋梁作用

村委會是農民的自治組織，基于血緣、地緣、親緣等村莊傳統文化網絡，與農民有著天然的緊密聯系，在辦理本村的公共事務和公益事業時更容易贏得農民的信任與支持。由于村集體經濟的缺乏，村委會可支配的財政經費嚴重不足，村委會辦理本村的公共事務和公益事業缺乏必要的財政基礎，村委會僅僅充當“維持會”的角色。〔19〕惠農政策實施以來，村委會在協助各級政府落實惠農政策過程中，農民得到實在的利益，農民逐漸形成村委會為農民辦實事的印象，增強了農民對村委會的支持與認同。盡管農村市場化、惠農政策個體導向導致農民自利性增強，村莊傳統文化網絡的日趨瓦解，村莊集體行動能力減弱，村委會在籌資籌勞方面難以集合農民意愿。但是，在以血緣、地緣為主的村莊共同體，信任、合作、互助等傳統文化網絡依然有形無形地影響著村民的生活及行為方式。賀雪峰認為，村一級存在良好的分配公共資源的能力，具有良好的表達農村對公共品需求偏好的能力。〔20〕這說明，在民主決策、村莊輿論、村莊公認道德準則等無形規約作用下，村委會在村莊資源分配和使用方面較為公平，能夠維護絕大多數村民的利益，也能夠得到絕大多數村民的贊同與支持。具體到惠農項目的興建及惠農資金的使用分配上，村委會相對于國家政權機關更能體現村民的意愿，也能作出村民都遵從的決策。因此，應以國家財政轉移支付的增量來填補惠農項目建設資金的缺口，由村委會根據村民的實際需求安排村莊的惠農項目建設及惠農資金的分配。同時，村委會應該開發農民在現代農業生產中形成的合作、互惠、信任等品質，培養村莊公共精神，充分利用村莊共同體社會資本進行村莊公共設施建設，通過村務公開、對村級事務進行契約化管理等手段，擴大農民政治參與，以惠農項目資金為主導，將“一事一議”和其它資本投入作為補充，對農村提供公共管理和公共服務。

4．發揮農村專業合作組織在惠農政策實施中的補充作用

一些政治學者提出了“國家在社會中”(state－insociety)的新思路，根據這一思路，國家賦予社會行動者更大的力量，也就是所謂的“社會增權” (empowerment of society)并不一定削弱國家管制社會的權力。〔21〕唐文玉也認為“行政吸納服務”的核心互動機制是“支持”與“配合”。所謂“支持”，是指政府培育和促進民間組織的發展，為其提供場地、資金、信息、技術、組織與合法性等方面的資源;而“配合”，則是作為“支持”的交換，民間組織需要配合政府的工作，響應政府的組織、號召與政策執行。〔22〕積極培養農村新興合作組織，如資金互助組織、農業專業合作社、養殖協會等，鄉鎮政府為農村新興合作組織提供場地、資金、信息、技術、組織與合法性等方面的資源，農村新興合作組織配合鄉鎮政府的工作，響應鄉鎮政府的組織、號召與惠農政策執行。由于這些新興合作組織可以更加貼近農民的自身需求，因此參與鄉鎮政府惠農政策的執行可以增加惠農政策實施的績效。鄉鎮政府委托農村專業合作社等新興組織實施部分惠農項目，在遵循“權隨責走、費隨事轉”原則的基礎上，鄉鎮政府通過簽訂協議、購買服務的方式明確各方的責、權、利，實現雙方在惠農項目實施上的相互支持與配合，從而提升在農村提供公共服務的整體能力，促使雙方在惠農政策實施上共同合作關系的建立。

〔1〕楊善華，宋倩．稅費改革后中西部地區鄉鎮政權自主空間的營造:以河北Y縣為例〔J〕．社會，2008，(4)．

〔2〕徐勇．國家整合與社會主義新農村建設〔J〕．社會主義研究，2006，(1)．

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〔責任編輯:陳學明〕

D625

A

1008－9178－ (2012)01－0025－07

國家社會科學基金重大項目“健全農村民主管理制度對策研究”(08＆ZD028);教育部人文社科研究一般項目“地權變動、社會流動和治理轉型:土地流轉背景下的鄉村治理研究”(10YJC810003);江西省藝術科學規劃項目“鄱陽湖生態經濟區農村公共文化服務體系的運作模式及制度保障研究”(YG2010037)

唐鳴，華中師范大學政治學研究院教授，博士生導師;尤琳，華中師范大學政治學研究院博士生，景德鎮陶瓷學院人文社科學院教授，湖北 武漢 430079。