成渝經濟區警務合作的戰略構想與路徑設計

徐承

成渝經濟區警務合作的戰略構想與路徑設計

徐承

建立區域警務合作機制、加強區域警務合作，是公安部黨委在科學分析、準確判斷當前公安工作發展態勢的基礎上作出的一項重大戰略決策。成渝經濟區地處我國版圖幾何中心，區位條件獨特、戰略位置重要。加強成渝經濟區警務合作，是公安機關貫徹以一地穩定保區域穩定、以區域穩定保全國穩定的戰略舉措。區域一體化視角下成渝經濟區警務合作應在遵循“常態、共享、聯動、共贏”的宏觀準則基礎上，深化川渝警界在執法辦案、應急處突、社會管理、基層基礎等方面的警務合作，為維護國家安全和社會穩定、建設西部經濟發展高地作出貢獻。

成渝經濟區;區域警務合作;警務一體化;應急處突

建立區域警務合作機制、加強區域警務合作，是公安部黨委在科學分析、準確判斷當前公安工作發展態勢的基礎上作出的一項重大戰略決策。“廣東會議”結束后，全國區域合作的輻射版圖迅速擴張，規模效應逐步顯現，開啟了全國范圍內區域警務一體化發展的新征程。地處我國版圖幾何中心的成渝經濟區，既是中、東部市場與西部資源雙向對流的維系紐帶，也是我國經濟承東啟西、南北交融的重要戰略支點，區位的比較優勢使得社會的開放性、流動性、動態性進一步增強，帶有一定區域特點的穩定問題日益凸顯。新形勢下，如何以科學發展觀為統領，以成渝經濟區區域規劃為契機，開發現有警力資源，把握聯動警務核心，加強區域警務合作，共同應對重大矛盾問題和重大風險挑戰，不僅是公安社會管理創新理論指導下的警務實踐，更是當前川渝警界應對新型威脅、維護社會穩定、促進區域經濟可持續發展的安全戰略觀。

一、區域一體化視角下成渝經濟區警務合作的戰略背景

構建成渝經濟區警務合作機制，是基于區域經濟圈框架下，以警務需求催生的新一輪警務變革，是川渝兩地公安機關立足我國經濟社會發展階段性特征，順應歷史發展潮流，把握時代前進方向，搶抓重大戰略機遇，領跑現代科技警務，在更高起點上加強社會建設，創新社會管理，實現公安工作和隊伍建設轉型升級的務實舉措，必將對國家安全和社會穩定大局產生積極而深遠的影響。

(一)開發與融合:地緣經濟調控的必然選擇

成渝經濟區是以成都、重慶兩個特大城市為“雙核”龍頭，包括四川省15個市和重慶“1小時經濟圈”內的31個區縣。區域總面積20．61萬平方公里，人口9840．7萬，GDP總量1．58萬億元，集聚了兩省市1/4的幅員面積，人口和經濟總量均占西部地區的近三成。作為繼長三角、京津豫、珠三角之后的中國第四個經濟區域，成渝經濟區是西部經濟總量最大、經濟水平最高、整個西部大開發最重要的部分。

“十二五”時期，國家大力實施區域發展總體戰略，2011年4月正式批復實施《成渝經濟區區域規劃》，將區域發展上升為國家意志，成渝區域發展作為一項系統工程，不僅涉及經濟因素，還帶動政治、人口、科技、資源、安全、文化及觀念等產能要件一體化進程，形成合作各方復雜相關的生態有機種群關系。運勢必要求提供多廣度的配套公共安全服務，從而使得經濟與安全成為有深度內在聯系的邏輯主體。因此，建立成渝經濟區警務合作機制、加強區域警務合作，既是宏觀區域一體化范疇的重要內容和組成部分，也是促進川渝政治、經濟、社會、文化持續健康發展的堅強保障。

(二)應急與驅動:法治語境催生的迫切需求

當前，我國正處于經濟轉軌、社會轉型的特殊時期，人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發、各類不穩定因素交織，不安全隱患突出，違法犯罪的震蕩效應極易輻射全國。隨著第二輪西部大開發和“十二五”發展戰略的實施，成渝經濟區作為西部密度最高的城鎮密集區和全國少有的雙核城市群，已成為連接南北的過渡帶、東西交融的通道橋，一體化進程在促進成渝經濟區經濟社會發展的同時，地市間關聯度加劇，同城效應凸顯，社會治安形勢也易受連帶影響，出現“同頻共振”，難避“經濟高增長伴生高犯罪”的“雙高鐵律”，風險社會特征越發顯現。特別是流動人口因東部一線城市住房、就業等生活成本增加而大量轉移至成渝經濟區，由此衍生的治安問題突出，“東罪西移”、“北罪南下”的“蝴蝶效應”通過交通樞紐擴散至川渝某地后，便迅速波及、沖擊到區域內其他地市，違法犯罪日益顯現出流竄化、組織化、動態化、職業化、同質化特征，導致成渝經濟區刑事案件發案數居高不下。而隨著區域一體化的深入推進，今后一段時期內，犯罪總量還可能持續攀升。由此可見，加強成渝經濟區警務合作，不僅有利于深入解決影響川渝社會治安穩定的矛盾隱患，而且對各地公安機關攜手應對區域外違法犯罪侵襲、滲透等重大問題和挑戰，具有極其重要的戰略意義。因此，川渝警界必須主動適應經濟社會發展和治安形勢變化，集約各方力量，整合警務資源，相互支持、通力協作，形成維護社會穩定的強大合力，真正做到以一地穩定保區域穩定、以區域穩定保全國穩定。

(三)創新與引領:實戰效能躍升的嶄新途徑

建立區域警務合作機制、加強區域警務合作，其根本目的在于提高公安機關警務效能和整體戰斗力，提升維護國家安全和社會穩定的能力水平。2010年6月，國務委員、公安部部長孟建柱在全國公安機關社會管理創新工作座談會上明確提出:完善區域警務合作、警種合作機制。此后，全國范圍內的區域警務合作熱潮強勢啟動，短短幾月間，東北地區、環首都七省區市、西北地區、泛西南地區、蘇浙皖滬地區、中部五省、泛珠三角地區等七大警務合作機制陸續亮相，以區域經濟圈為框架，覆蓋全國31個省市區的區域警務合作機制已全面建立。與此同時，警務合作的實戰效能，無論是在2008年北京奧運會、2010年上海世博會、廣州亞運會安保工作中，還是在青海玉樹、云南盈江抗震救災、甘肅周曲特大泥石流搶險救援中，都得到了完美展現。經過一系列的實戰檢驗，“合作就是資源、合作就是戰斗力”的理念在全國公安機關進一步樹立和鞏固。因此，川渝兩地公安機關，應依附全國已成良性氣候的協作大勢，打破區域隔閡和行政限制，將成渝經濟區警務合作深化為川渝警界的共同意志和自覺行動，作為現代警務發展的全新走向，進一步優化警務資源配置，提升警務活動效能，為促進西部地區加快發展創造安全穩定的社會環境。

二、成渝經濟區警務合作應遵循的宏觀準則

成渝經濟區警務合作是一項系統性、整體性的建設工程，涉及到警務工作的主客體要素和內外部環境等各個方面，必須要有全局的統籌規劃和科學的總體設計。在趨同的警務價值取向和執法理念框架下，遵循“常態、共享、聯動、共贏”的宏觀準則，將警務合作納入制度化、規范化、程序化的運行軌道是維護區域長治久安，保障人民安居樂業，服務經濟社會發展的戰略選擇。

(一)常態協作，提高合作效益

盡管川渝兩地警務合作起步較早，但基本還停留在某一警種、某一領域間的破案打擊等階段性、臨時性、個案性協作層面，內容形式單一，常態化程度不高。因此，應根據公安部制定的區域警務合作指導意見，由川渝兩地廳 (市)級警方牽頭，爭取黨政支持，統一民警認識，成立成渝經濟區警務合作領導權力機構，對警務合作的戰略目標、政策選擇、組織架構、平臺搭建、運行模式、制度設計、行動方式、權責劃分等方面，從理論和規范層面進行全方位的總體規劃、權威指導和具體協調，形成有約束力和可操作性的落實方案，定期召開統一框架下的市、縣警務合作聯席會議，實行年度輪值制度，設立聯席會議輪值主席和區域合作總指揮部，促進合作長期、常態、高效運轉。要根據每年度公安部部署的全國性重大專項行動，制定合作項目規劃和實施方案，同時就各層級、部門、警種職權范圍內的警務事項，建立完善分級對口的務實協作渠道。要建立考核通報制度，定期對合作情況進行動態通報、跟蹤問效、考核評估。要明確合作職責權限，制定階段性推進計劃，綜合排名協作成績，確保各方嚴格履行承諾。要召開專題研討例會，總結工作情況、交流工作經驗，提高協作實效。

(二)資源共享，激活警務潛能

資源高度共享是現代警務發展的必由之路。成渝經濟區各地公安機關要在彼此互信、互動、互補、互助的基礎上，牢固樹立“區域一盤棋”的思想和“合作就是資源、資源開放共享”的意識，堅決擯棄地方保護主義的狹隘觀，實現各類資源大融合、大開放、大共享。要始終以集體安全利益為根本，制定合作各方認可的規范性文件，就資源共享作出硬性規定，明確共享不附帶任何功利性條件，做到信息資源的及時性交換傳遞，裝備資源的無障礙優化配置，警力資源的全時空調度使用。要開通信息共享直通車，相互開放有關警務信息，無縫銜接各地警務信息系統“人、事、車、地、網”等治安要素，確保信息技術、業務系統、案事件預警、治安研判、警務人脈等數據流在“信息高速公路”暢通無阻。要根據信息化建設要求，探索建立川渝警務信息查詢平臺，統一查詢入口，提供異地數據檢索比對，強化各類重點人員動態數據的信息共享;設立區域情報傳輸交互網絡平臺，對涉及國家安全和社會穩定的重要情報信息建立輿情實時互通渠道。要堅持從大局出發，積極向各地黨委、政府匯報，以黨政名義出臺文件，強制各類社會信息資源整合到公安資源數據庫，突破行政壁壘和部門阻隔，合成高效作戰實力。

(三)區域聯動，發揮規模效應

加強成渝經濟區警務合作，必須準確把握川渝經濟、政治、文化、社會建設的發展趨勢，以長遠的戰略眼光和務實的科學態度，跳出行政區域限制來認識相鄰各地“牽一發而動全局”的利害關系，切實改變各地警方各自為政、單打獨斗，警務活動孤立無援、后勁不足的劣勢，將“點對點”的雙邊合作深化為“抱成團”的多邊合作，達到“遇事一呼百應、應急八方馳援”的合作效果。要針對經濟區各地互為接壤、唇齒相依，警務合作范圍廣、領域寬、戰線長等特點，按照“就近優先、一步到位、諸警合成”的原則，樹立成本理念和效率意識，既防止聯動各方“亂動、盲動、妄動”，又防止聯而不動、動而不聯等問題出現，切實找準各地治安特點、區位特征、警務特色，增強就近聯動的針對性和互補性，追求條塊比較優勢和整體協同作戰的最大乘積效應。要緊緊圍繞重大活動安全保衛、重大突發事件處置、跨區域重大刑事案件偵破、區域性治安問題治理等，成立區域聯動指揮部，完善跨區域聯勤指揮調度機制，做到指令下達快速高效、指揮調度綜合集成，確保區域間警令暢通、步調一致，實現各項工作、各個環節、各條措施環環相扣、無縫對接，形成“大聯動”格局。

(四)互利共贏，實現博弈均衡

按照事權劃分和現行財政管理體制，公安機關的警力、經費、物資投入由地方財政供給，當警務合作影響局部既得利益，兩者出現博弈沖突時，合作效果往往大打折扣，特別是在一些全國或區域范圍內的警務排名、綜合評比中，合作各方存在同位競爭，容易造成相互間“重索取、輕付出”、消極合作等尷尬局面。對此，成渝經濟區各地公安機關要解放思想，提高認識，把警務合作看成是一個既有投入又有產出的經營活動，聯接“成本”與“效益”之間的供應鏈條，在讓利與得利中確保適度均衡。要從維護國家安全，確保社會穩定，服務經濟發展的大局出發，加強民警價值觀、利益觀培育，增強同舟共濟意識，克服患得患失心態，自覺以眼前利益或局部犧牲換取區域內社會治安大局平穩。要在不違背原則或不損害對方重大警務利益的基礎上，以總體互利為宗旨，調處好地方利益與警務合作的關系，在相互支持中獲益，在彼此合作中共贏。要始終牢記單個片區實現治安好轉，不能以大規模犯罪區域性轉移為代價，立足各方的警務交叉點，切實解決合作中因形勢變化產生的利益讓渡問題。要在共贏的思路上動腦筋，取得互利實效，嘗到合作甜頭，還要在“常贏”的謀略中想辦法，尋求平等互惠、持久多贏的合作模式，實現“1+1＞2”的博弈效應。

三、成渝經濟區警務合作的常態化路徑設計

公安部黨委委員、副部長黃明指出:區域警務合作機制，必須立足區域經濟社會發展實際，突出區域地區特色。“十二五”時期，成渝經濟區各地公安機關必須充分認識新形勢下經濟區發展變化的動態特征，準確把握川渝社會治安的時空規律和演變趨勢，發揮比較優勢，挖掘警務潛力，找準主攻方向，明確合作領域，走出一條契合成渝經濟區經濟社會發展規律的警務新路子。

(一)深化執法辦案合作，實現治安環境“大改善”

“十二五”時期，隨著“兩化”互動發展，成渝經濟區人流、物流、資金流、信息流加快流動，經濟、城鄉、產業、階層等社會諸多領域發生重大變化，動態化特征日趨顯著，社會治安局勢更加復雜。按照傳統的思維定勢和工作模式開展執法辦案工作，往往造成偵查資源浪費，警務成本過高，尤其是對于多次作案、流竄作案等違法犯罪，各地難以形成打擊合力。因此，各地公安機關必須增強戰略思維，強化整體意識，將執法辦案合作融入川渝大局大勢來謀劃，置于區域警務合作的重中之重來統籌。一是抵御外來型違法犯罪侵襲滲透。建立對外聯合執法機制，深化與全國各地警方非地緣性交流與合作，加強對外來違法犯罪活動的情報搜集研判、動向預測預警和特點規律研究，著力防控非法集資、傳銷等涉眾性經濟犯罪及流竄性“兩搶一盜”、制毒販毒、電信詐騙、拐賣婦女兒童、制售偽劣商品等具有廣泛社會影響的違法犯罪，聯合開展跨省市集中打擊整治統一行動，遏制外來違法犯罪的蔓延勢頭。二是加大跨區域違法犯罪打防力度。建立案件管轄協商合作機制，聯合制定出臺規范性文件，落實打擊黑惡勢力犯罪、嚴重暴力犯罪、多發性侵財犯罪、涉槍涉爆犯罪等影響重大的跨區域犯罪活動的牽頭偵辦主體、職能權限、辦理程序和法律手續，特別是加大對甲地作案、乙地銷贓、丙地居住的跨區域違法犯罪打擊力度，采取聯合行動、異地辦案等方式，從協查線索、查緝罪犯、收集證據、提供技術支持等方面策應支援，協偵共破。對一般性跨區域案件案情通報、信息核查、異地追逃、抓捕押解等工作，要賦予基層合作主體直接溝通、即時協作的權限，減少中間環節，提高合作效率。三是積極開辟執法辦案合作新領域。除常規的協查通報、召開例會外，各地還要依托公安部“打擊犯罪新機制”和“跨區域辦案協作平臺”，綜合開展網上協查、網上布控、網上通緝、網上追逃等跨區域網上作戰，采取重大疑難案件遠程會診、法制視頻研討交流、警務微博實時互動、新型犯罪打防教學、編發協作電子期刊等多渠道多手段的有效形式，突出交流合作的廣泛性。

(二)深化應急處突合作，實現社會政治“大穩定”

當前，成渝經濟區處于大發展大建設的黃金時期，但同時各類社會矛盾的集中凸顯，重大自然災害、事故災難及跨區域、大范圍、高難度的公共安全事件時有發生，一系列重大涉穩問題長期存在。加強區域警務合作，為各地公安機關聯合應對動態環境下各類重大突發事件提供了新平臺。一是建立實戰型跨區域應急處突運行機制。建立涵蓋組織、領導、協調、處置為一體的聯合應急指揮機制，明確應急處突的原則程序、責任主體，細化工作步驟、處置流程和處置依據，建立跨區域協同作戰指揮平臺，認真做好“預防、預警、預案”各項工作，實行區域間不穩定因素共查、緊急情報信息共享、風險評估對策共商制度。二是確定實戰型跨區域應急處突工作模式。對重大自然災害及各類公共突發事件推行“靈而快、精而準”的務實協作模式，使警務資源第一時間配置到最急需的領域和環節，形成警務控制的“尖刀”能力;在執行大規模、高標準、嚴要求的重大警衛任務和安全保衛工作中，以“扁平化”手段確保警令暢通、銜接到位;在遇到社會影響大、群眾反映強烈、跨區域流竄犯罪等重大警情或開展區域性治安問題治理時，借助團隊力量將各地的公安戰斗要素匯聚成“鐵板一塊”的作戰網絡，迅速瞄準目標，實施精確打擊。三是加強實戰型跨區域應急處突能力建設。成渝經濟區各地公安機關要大力加強公安特警隊伍建設和應急救援專業隊伍建設，建立區域間、警種間應急裝備余缺調劑和聯動工作機制，適時開展合成演練，加強理論研討，相互觀摩學習，形成常態化交流合作。要整合公安、衛生、交通、電力、安監、民政等社會資源，構筑社會動員與公眾參與平臺，發展應急志愿者隊伍，培養合成機動力量，形成專群結合、群防群治的合作格局。

(三)深化社會管理合作，實現社會建設“大進步”

區域警務合作，是公安機關基于戰略戰術范疇，綜合局部警務力量，加強地方社會建設，深化區域社會管理的破題之舉。成渝經濟區區位條件獨特、戰略位置重要，在社會管理工作中面臨許多共性問題，迫切需要加強合作，攜手破解管理難題。一是強化人口動態管理。針對成渝經濟區人口多、流動頻繁的特點，結合統籌城鄉建設，依托情報交流平臺，建立具有川渝特色的人口綜合管理服務機制，深化“以證管人、以房管人、以業管人”的管理模式，全面加強成渝經濟區流動人口和暫住人口的軌跡管理，防止漏管失控。二是強化危爆物品管理。針對成渝經濟區開發建設民爆物品使用數量、頻率劇增，各地管理投入大、成本高的現狀，開展槍支及危爆物品管理警務合作，形成對各地危爆物品管理的全覆蓋，及時相互通報重大涉槍涉爆案事件，聯合開展緝槍治爆行動，聯合治理區域涉槍涉爆突出問題，有效杜絕危爆物品跨區域流失。三是強化邊界治安治理。針對成渝經濟區因一步跨兩省 (市)、兩步跨三縣 (區)，打擊整治邊界治安亂點難以步調一致的現狀，定期召開協作會、片會、例會和網上溝通，分析研判治安走向，排查治安亂點和突出治安問題，強化邊界盲區管理，組織開展區域聯合整治行動，實行“擠壓效應”，共同構筑邊界區域治安防范高地。四是強化交通安全管理。針對成渝經濟區道路交通復雜、安全隱患突出的現狀，建立道路交通管理協作機制，定期開展交通違法行為統一整治行動，加強對跨省市長途車輛安全檢查，圍剿高速公路車輛沖關逃費違法行為，特別是遇有霧雪冰凍等惡劣天氣，要嚴防重特大交通事故。五是強化重點陣地控制。針對成渝經濟區各地地域相連，打擊整治易造成不法分子“這邊打、那邊藏”的現象，統一各地行業場所特別是旅店住宿管理系統，加強對娛樂場所、城中村、出租屋、賓旅店、網吧等重點陣地的協查共管。完善國、省道交界處公安檢查站建設，加強卡口值守，嚴格外圍控制，統籌應急布控點，建立查緝堵截圈，提高區域整體防控能力。

(四)深化基層基礎合作，實現公安事業大發展

基礎工作是公安工作的根基。深化基層基礎工作領域的警務合作，是提高公安機關實戰能力的重要途徑。成渝經濟區各地公安機關要立足公安工作長遠發展，鞏固“三基”工程建設成果，以加強“三項重點工作”和“三項建設”為契機，實現公安工作和隊伍建設新跨越。一是推進技術領域合作。各地要牢固樹立科技強警理念，圍繞公安技術領域新經驗、新戰法，堅持“走出去、請進來”，通過舉辦互訪活動、警務論壇和學術座談會等形式，開展技術、人員、信息交流及警務研討、會商與合作，相互學習、借鑒、提煉警務工作經驗，推動理論成果向警務生產力轉化。要抓住建設西部人才高地的機遇，統籌建立川渝公安技術專家人才庫，就公安技術領域特別是信息化建設中的重要理論創新、重大技術開發、重點項目開展課題研究，為各地警方提供技術指導和對策建議，共享共用研發人才及成果，提升川渝公安的核心競爭力。二是推進警務保障合作。以“大練兵”活動為載體，相互科學合理調配勤務裝備和專業訓練基地，定期開展異地聯動警務演練，錘煉民警跨區域合成作戰能力。要在法律和政策許可范圍內，以社會化發展為追求，按照“誰受益誰出資”的原則和“社會共建共享”的理念，堅持把區域警務保障列入成渝經濟區“公共服務”投資項目，通過市場化運作，引導公共財政、社會資金投入公安基層基礎建設領域，利用社會資源為我所用，形成適應實際需求和合作需要的保障模式。充分利用國家在轉移支付、財政性投資、信貸資金投入等項目布局上向中西部傾斜的有利時機，借助政府財政支持，對在警務工作中主動為對方查獲、緝捕重大犯罪嫌疑人或協破各類重大案件，又或在日常工作中主動向對方通報案件線索、提供情報信息的協助方，求助方應主動向其上級機關提請報功請獎的意見和相關材料，建議給予其一定的物質或精神鼓勵，提高協作各方的工作積極性。三是推進文化交流合作。圍繞“川渝警界聯手、構建和諧警營”這個中心，建立互動聯誼工作機制，加強各地警察協會等各類警務研究機構的聯系溝通，定期開展球類比賽、棋類比賽、演講比賽、知識競賽、讀書會、觀摩會、美術書法攝影展覽等多種形式的文化交流和聯誼活動，構建富有成渝經濟區特色的警營“文化大舞臺”，弘揚巴蜀警營文化，陶冶民警思想情操，增進各地民警的感情與友誼，深化警務合作的共識與認同。

建立區域警務合作，意義深遠。成渝經濟區各地公安機關要按照實戰、實用、實效的原則，不斷細化警務合作內容、措施，不斷創新警務合作方式、方法，不斷延伸警務合作范圍、領域，使成渝經濟區警務合作真正符合實戰要求和基層需要，切實建立起與社會主義市場經濟、民主政治和先進文化相適應的警務合作模式，努力開創全球化、信息化條件下的西部公安工作新局面。

〔責任編輯:李曉南〕

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1008－9187－ (2012)01－0068－05

徐承，四川省達州市人民政府副市長、達州市公安局黨委書記、局長，四川 達州635000。