新中國60年城鎮住房保障發展的歷程及啟示

汪 潔

(海南師范大學 經濟與管理學院，海口 571158)

新中國60年城鎮住房保障發展的歷程及啟示

汪 潔

(海南師范大學 經濟與管理學院，海口 571158)

新中國成立以來，我國城鎮住房保障制度的發展歷程是曲折的，以改革作為轉折點，大體可分為傳統住房保障階段和住房保障的改革與發展階段。中間經歷了低租金、實物配給式、具有福利性質的住房分配制度，到20世紀70年代末改革后的補貼出售、優惠出售、提租補貼、公積金制度與經濟適用房、廉租房建設等的演變過程。回顧60年來我國城鎮住房保障的發展歷程，總結其中的經驗教訓，對于我們更好地解決住房問題有著重大意義。

住房保障;中低收入家庭;廉租房;經濟適用房

一、引言

住房保障是由政府和社會負擔起給所有社會成員提供最基本居住條件的責任而舉辦的社會保障項目，是由政府作為責任主體，以解決國民住房困難和改善住房條件為目的，具有經濟福利性的國民居住保障系統。［1］新中國成立后，保障公民享有一定的住房條件就成了政府的主要職責之一。計劃經濟時期，我國在城鎮住房領域主要實行的是福利制度，由國家(單位)保障職工享有基本的居住條件。隨著我國經濟體制改革的推進和住房政策改革的不斷深入，中低收入家庭的住房問題日益凸顯。為解決中低收入家庭的住房困難，我國政府從上世紀90年代起逐步建立起以經濟適用房、廉租房、住房公積金等制度為主要內容的住房保障體系。總體來看，新中國成立后至今，我國城鎮住房保障的發展大體經歷了兩個大的階段:傳統住房保障階段和住房保障的改革與發展階段。這一曲折的歷程對今后我國城鎮住房保障工作具有重要的啟示。

二、我國城鎮住房保障的發展歷程

(一)傳統住房保障階段(1949～1978年)

1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，根據《共同綱領》，國家對屬于地主、官僚資本家、反革命、戰犯、漢奸及國民黨政府的房產分別執行了接管、沒收、征收、征用的政策，這些房產形成了建國后我國最初的公有住房。1956年1月，中共中央批轉中央書記處第二辦公室《關于目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，對城市私人房屋通過采用國家經租、公私合營等方式，對城市房屋占有者用類似贖買的辦法，即在一定時期內給以固定的租金，來逐步地改變它們的所有制。政府對私有房產進行的社會主義改造，構成了新中國最初公有住房的另一來源。

從1950年至1957年這一時期，政府在大量投資工業、能源、交通重點建設的同時，還投入了較多資金用于住房建設。投資占基本建設投資的比重平均每年達9.83%，有時達 12.5% 。［2］

1959～1961年“三年困難時期”，由于指導思想的失誤，片面強調生產，忽視了居民生活，住房投資的數量大大減少，占基本建設投資的比重迅速降低。

1962年5月，中央討論通過了中央財經領導小組提出的《關于討論一九六二年調整計劃的報告》，主要內容是:大力精簡職工，減少城市人口;壓縮基本建設規模，停建緩建大批基本建設項目;縮短工業戰線，實行必要的關、停、并、轉。到1963年上半年國民經濟形勢開始全面好轉。這一時期，政府出臺了一系列對私房改造的政策性文件，如《關于加速城市私人出租房屋社會主義改造工作的聯合通知》(1961)、《關于對華僑出租房屋進行社會主義改造問題的報告》(1963)、《關于私有出租房屋社會主義改造問題的報告》(1964)、《關于對港澳同胞出租房屋進行社會主義改造問題的報告》(1964)及《關于私房改造中處理典當房屋問題的意見》(1965)等。由于國家對國民經濟結構調整，基本建設投資中的比重略有上升，但住房投資的絕對量大大減少，低于“一五”時期的水平。

十年“文革”期間，由于片面強調“先治坡、后治窩”，住房投資占基本建設投資的比重進一步下降，大部分年份在5%以下，1970年只占到2.6%，是歷史上的最低點。受極“左”思潮的影響，城市房地產管理也處于極度混亂之中，許多城市私房被非法接管、沒收，公房被強占、破壞。在相當長的一段時間里，房地產立法陷于停頓狀態，不僅沒有建立新的房地產管理制度，原有的管理制度也遭到極大的破壞，造成了許多房產糾紛，特別是非法擠占沒收私人房產情況嚴重。

這一時期，由于我國經濟與社會發展比較落后，不少城鎮居民面臨住房困難。政府的住房保障主要體現在對住房困難群體和弱勢群體的保護。例如，1958年在對城鎮住房進行社會主義改造的過程中，專門規定對老、弱、病、殘以及其他無勞動力的房主可暫緩改造;對房主欠公家債務，確實無力償還的，實行債務減免。但隨著人口數量的迅速增長，住房需求日益膨脹，從而造成我國城鎮住房條件的進一步惡化。至1978年底，全國人均住房面積由建國初的4.5平方米下降到3.6平方米，［3］部分困難職工常年擠在非常破舊的房屋里，甚至一部分人長期分不到住房，成為事實上的住房弱勢群體。有鑒于此，1978年10月，國務院批轉國家建委《關于加快城市住宅建設的報告》，提出國家城市建設的“七年規劃和兩年設想”，明確要求改造破舊危房棚戶，提高人均住房面積。

(二)住房保障的改革與發展階段(1978年至今)

從20世紀70年代末開始，我國政府開始在住房領域進行市場化改革，其主要目的就是通過引入市場機制來提高住房資源的分配效率，以更好地滿足城鎮居民的住房需求。從政策的具體實踐而言，經歷了從補貼出售、優惠出售到提租補貼、公積金制度與經濟適用房、廉租房建設等的演變過程。

1.住房保障改革探索階段(1978～1986年)。1978年理論界提出了住房商品化、土地產權等觀點，我國住房制度改革拉開了序幕。1980年6月，國務院批轉了《全國基本建設工作會議匯報提綱》，明確指出:準許私人建房、私人買房，準許私人擁有自己的住宅，并提出了實行住房商品化的政策。1982年，國家正式批準常州、鄭州、沙市、四平四市作為住宅補貼出售試點，具體做法是國家、單位和個人各出資三分之一購買住房，即“三三制”售房。到1983年底，四市共出售住宅8.32萬平方米，1619套，共投資1200萬元，收回的資金占投資的30%。［4］1984年10月，國務院決定在全國擴大城市公有住房補貼出售試點，國務院批準了北京、上海、天津三大直轄市作為擴大試點。截至1985年年底，全國共有160個城市和300個縣、鎮實行了補貼售房，共出售住房1093萬平方米。［5］1071986年3月，當時的國家城鄉建設環境保護部發布了《關于城鎮公房補貼出售試點問題的通知》，要求各地對“有些城鎮不計后果、隨意賤價出售舊房的作法，必須堅決制止”，再次提出“城市出售公有住宅，原則上按全價出售”。至此，公有住房補貼出售試點工作基本停止。盡管如此，這一試點從理論上、認識上打破了傳統住房制度的束縛，為住房商品化、分配貨幣化作了必要的前提準備和輿論宣傳。這一時期的實踐，尚未涉及到住房租金、房價等商品性因素。

2.住房保障改革起步階段(1986～1991年)。1986年1月，為加強對房改工作的領導，國務院成立了住房制度改革領導小組，領導小組提出把提租補貼作為住房制度改革的基本環節。1987年，國務院相繼批準煙臺、蚌埠、唐山等城市的房改方案。1988年1月，國務院召開第一次全國住房制度改革工作會議，并于同年2月印發了《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案》。這是我國出臺的第一個房改總體方案，一般稱之為“提租補貼”方案，即“提高公房租金，增加工資，變暗貼為明補，變住房實物分配為貨幣分配，通過提高租金促進售房”。這一階段的改革以公有住房“提租補貼”為主要內容，重點是抑制住房的不合理需求。然而，《實施方案》出臺不久，我國就發生了嚴重的通貨膨脹，致使“提租補貼”方案的實施遇到很大困難，未能全面推開。截至1990年，全國只有12個城市、13個縣鎮出臺了以“提租補貼”為主要內容的住房制度改革方案。面對提租補貼方案在實際運行中的困難，以及分配制度改革中國家對職工工資扣除的減少和住房消費在工資中的含量逐漸增加，職工個人也要承擔一部分新增租金漸成共識。1990～1991年，北京、上海等地采取小步提租不補貼的辦法，同時通過優惠出售舊公房以及建立住房公積金制度等方法擴大住房建設資金的來源，以增加住房的供給。1991年6月國務院頒布了《關于繼續積極穩妥地進行城鎮住房制度改革的通知》，其中涉及到部分住房產權理論，提出了合理調整現有公有住房的租金，有計劃有步驟地提高到成本租金;出售公有住房，凡按市場價購買的公房，職工購房后擁有全部產權，職工購買公有住房在國家規定住房面積以內實行標準價，購房后擁有部分產權，可以繼承和出售，超過國家規定住房標準的部分按市場價計價;對新竣工的公有住房實行新房新租、先賣后租等辦法;推行國家、集體、個人三方面共同投資體制，積極組織集資建房和合作建房等多種形式推進住房制度改革。在這段時期，各地開始新建住宅小區，開始注重住房設計、建筑式樣、管理服務等方面的內容，住房消費向住房成套、生活舒適方向發展。

3.住房保障改革全面推進階段(1991～1997年)。1991年10月7日－11日，第二次全國住房制度改革工作會議在北京舉行，住房制度改革全面展開。各地先后出臺了城鎮住房制度改革實施方案，住房制度改革由少數試點城市擴展到全國。10月17日，國務院辦公廳轉發國務院住房制度改革領導小組《關于全面推進城鎮住房制度改革的意見》，明確了城鎮住房制度改革的指導思想和根本目的，制定了城鎮住房制度改革的總體目標和分階段目標，提出了城鎮住房制度改革的4項基本原則，規定了城鎮住房制度改革的12項政策，要求在1992～1993年內在全國范圍內全面推進城鎮住房制度改革。這標志著房改已從探索試點階段進入到全面推進的新階段。1994年7月，國務院發布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》，確定了房改的根本目的和基本內容。這個《決定》的出臺，標志著我國住房保障制度改革在政策取向上開始實施市場供應和政府保障雙重體系的政策，公積金制度和經濟適用房制度已成為住房保障制度的重要內容。同年12月，建設部、國務院住房制度改革領導小組、財政部印發了《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，明確了經濟適用房的定義、用途、適用對象以及管理辦法，指明中低收入家庭標準由地方政府定義，并受地方政府保障。1995年2月，國務院辦公廳轉發了住房制度改革領導小組制定的《國家安居工程實施方案》，安居工程正式啟動，以解決國有大中型企業職工和大中城市居民的住房困難問題。1996年8月，國務院辦公廳又轉發了《關于加強住房公積金管理意見》，進一步推動了住房公積金制度的發展。至l997年年底，全國共積累住房公積金800億元，公房出售收入達860多億元。除北京和天津以外，全國各大中城市可售公房50%已出售給職工。各地住房租金平均為每平方米0.8元至1.8元，35個大中城市公房租金達每平方米1.29元。這一時期，城鎮住房制度改革大大推進了住房商品化的進程，與社會主義市場經濟相適應的城鎮居民住房市場供應和政府保障雙重體系的制度框架已具雛形。

4.住房保障改革深入推進階段(1998～2003年)。1998年，中央政府作出放開商品房市場、取消住房實物分配的決策。1998年5月，中國人民銀行頒布了《個人住房貸款管理辦法》，為住房分配貨幣化提供金融支持。7月，國務院發出《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，按照該文件精神，各省市陸續確定了停止住房實物分配的具體時間和逐步實行發放住房補貼的住房分配貨幣化的措施，以江蘇為例，該省規定全省自1998年12月1日起停止住房實物分配。對于1998年11月30日之前參加工作的無房和住房面積未達到規定面積標準的職工購房時可實行一次性補貼;對于1998年12月1日以后參加工作的職工實行逐月計發住房補貼。［5］1091999年4月3日《住房公積金管理條例》頒布實施，將住房公積金的歸集管理納入了規范化、法制化的軌道，也標志著以住房公積金制度為主要內容的政策性住房金融體系初步形成。同年，建設部頒布了《城鎮廉租住房管理辦法》，擴展了住房保障體系的覆蓋人群。但在執行住房貨幣化改革的過程中，住房補貼的發放和群眾對住房需求滿足的程度還不能令人滿意，住房不公平現象進一步擴大，并隨著房價的飆升趨于惡化。鑒于房地產市場發展不平衡、一些地區住房供求的結構性矛盾較突出、房地產價格和投資增長過快等問題，2003年8月，國務院發布了《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》(簡稱國發［2003］18號文件)，但18號文件幾乎沒有提出實質性的控制房地產價格和投資過快增長的政策措施，反映出政府當時對房地產市場發展的矛盾心態——既害怕房地產價格和投資增長過快，又希望繼續拉動經濟增長。

5.住房保障改革宏觀調控階段(2003年至今)。2003年以來，中央一方面繼續推進住房制度改革，一方面加大對房地產市場的宏觀調控力度。2003年12月，建設部、財政部、民政部、國土資源部、國家稅務總局等聯合印發了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》。2004年4月，建設部、國家發改委、國土資源部、人民銀行等聯合印發了《經濟適用住房管理辦法》。這兩個文件分別對我國的廉租房、經濟適用房制度作了進一步的規范。此后，2005年3月、5月和2006年5月國務院分別頒發了《關于切實穩定住房價格的通知》、《關于做好穩定住房價格工作的意見》、《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》等一系列文件，都提出在高度重視穩定住房價格工作、保持住房價格特別是普通商品住房和經濟適用住房價格相對穩定的同時，加快建立和完善適合我國國情的住房保障制度。不過，由于宏觀調控政策的滯后性和住房保障被一些地方政府忽視等原因，高房價和住房問題依然是城市社會中最大的民生問題之一。2007年國家進一步加強對住房保障的干預，加大了宏觀調控的力度。同年10月，黨的十七大提出，要加快推進以改善民生為重點的社會建設，努力使全體人民“住有所居”;11月27日，九部委聯合發布了《廉租住房保障辦法》;12月1日，七部委聯合發布了新的《經濟適用住房管理辦法》。上述文件的頒布標志著我國房地產調控思路發生了重大轉變，即從偏重以“市場化”手段解決城鎮居民住房的政策體系，重新回歸到既要依靠市場，更要注重政府責任的政策方向上來。2008年3月，國務院總理溫家寶在十一屆全國人大一次會議上的政府工作報告中，將住房保障列為2008年重點推進的九項工作之一。30年的房改歷程已讓決策者清醒意識到，僅依賴市場化的路徑難以破解百姓住房這一民生難題，還須通過加快建設保障性安居工程，使商品房和保障房得以并立前行。

三、新中國60年城鎮住房保障發展的啟示

(一)不同時期的住房保障制度及政策有著明顯的時代烙印

社會保障制度的變遷受當時的政治、經濟、文化、社會等多種因素的影響，有著時代的烙印，住房保障制度及政策也是如此。在計劃經濟時期，我國實行的是低租金、實物配給式的住房分配制度，這一時期的住房保障具有福利性、非商品性、產權的模糊性、低租金制度的混亂性等特點，這一傳統的福利性的住房保障制度作為計劃經濟體制的重要組成部分，在特定歷史時期曾起到了積極作用，在建國初期很好地解決了城鎮居民的住房問題。然而這種國家統包的福利分房制度排斥市場機制對住房投資、分配、流通和消費的調節作用，既無效率性，又缺乏公平性。因此，政府開始在住房領域進行市場化改革，充分發揮市場機制在住房領域的資源配置的基礎性作用，然而在轉型期，由于過分迷信市場，弱化了政府保障的作用，進一步推高了房產市場成本，房價居高不下，成了困擾廣大城鎮居民的難題。為此國家加大了在房產市場宏觀調控的力度，我國房地產調控思路也發生了重大轉變，即從偏重“市場化”手段重新回歸到既要依靠市場，更要注重政府責任的政策方向上來。

(二)完善住房保障對轉型期的中國具有重大意義

改革開放以來，我國經濟實力迅速增強，人民生活不斷改善，社會總體保持穩定。但是，經濟社會的加速轉型也帶來了一些比較突出的問題和矛盾，特別是收入分配差距拉大，一部分人未能充分分享到經濟發展和改革開放的成果。世界銀行在2007年發表的一份報告中指出，中國經濟在2001年至2005年間以每年10%的速度增長，但13億人口中最貧窮的10%的人口實際收入卻下降了2.4%。這些問題和矛盾如果處理不當，很可能引發大規模的群體事件，對社會良性運行產生不利影響。因此，處于從傳統向現代變革、從封閉社會向開放社會轉型、從農業社會向工業社會進而向信息社會過渡時期的中國，亟須建立和完善住房保障體系，通過發揮住房保障制度的再分配作用，保障人民群眾基本住房需求，以維護公平和正義，促進社會的和諧發展。

(三)在執行住房市場化的同時，要充分發揮政府在保障性住房建設中的作用

實踐證明，市場機制雖然可以更好地適應復雜的住房需求結構，滿足多樣化的居民家庭住房需求，但市場機制無法解決低收入人群的住房問題，所以需要政府承擔起住房保障的職能和責任，通過政府調控來彌補市場這只“看不見的手”的缺陷。一個完善的住房制度必然是由市場機制和住房保障制度有機構成、各負其責的制度。具體來說，市場機制解決住宅產業的發展問題和運行效率問題，是經濟政策的重要內容之一;而住房保障機制解決的是社會問題或公平問題，是社會政策的重要內容之一。對弱勢群體而言，保障他們的最低生活需求，其內容理應涵蓋人類生存的基本條件之一——居住條件，應從制度上對此加以保障。為此，政府作為社會公共服務的提供者，理應成為構建住房保障體系的主體，這是政府責任的集中體現，也是政府公共角色的回歸。

(四)住房保障目標的設定要注意層次性和長期規劃

住房保障制度的最終目標是要搭建一個為中低收入者提供滿足其基本需要的住房供應分配機制和體系，這一目標的實現依賴于諸多制約要素的改善，在這一過程中應對總體目標作階段性分割，制定相應的分步實施計劃，不能一蹴而就。因為住房保障制度的構建是一項社會性的系統工程，應結合具體實際，科學地制定總體規劃和長期規劃。由于地區經濟的不平衡性，這就決定了住房保障制度的實施要注重地區差別，具體的操作方案應由地方政府根據本地區實際情況進行設計和實施。

(五)住房保障事業的良好發展與相關配套改革措施關系密切

構建我國的住房保障制度應堅持政府主導與市場機制相結合，要協調好金融、土地和財稅政策，充分發揮其在住房保障中的作用。［6］首先是完善住房保障的金融配套體系。具體措施有:加快住房公積金向政策性住房合作金融的轉變，按照十七大“產權明晰、責權明確、政企分開”的原則，應積極推進住房公積金制度改革，將資金管理“中心”改組為政策性住房合作銀行，專門從事與住房相關的政策性金融業務，真正發揮住房公積金合作互助互惠的功能;建立住房貸款資金擔保制度，組建住房抵押擔保公司，完善住宅金融風險分擔機制。其次是深化土地制度改革，強化土地政策的住房保障功能。各級政府在土地利用規劃、居住用地供給中，應優先考慮廉租房、經濟適用房和普通商品住宅用地供給，增加此類用地的供給;清理城市建設用地，對以往無償劃撥、開發利用率低、用途不當的土地應收回使用權，納入土地儲備，增加公共品用地的供給。再次是深化財稅體制改革，增強其住房保障功能。政府應優化財政支出結構，健全監督機制，以提高政府依法行政、合理行政的透明度;完善調節市場供求的稅收政策，對建設市場上短缺的經濟適用房、兩限房、中低價位普通商品房的企業，政府應給予稅收激勵;對過度投資投機行為，不應只在房地產取得和流轉環節征稅，還應在保有環節開征不動產稅;適時推出遺產稅和贈與稅，但對收入中等偏低、退休下崗職工等從事房屋租賃經營等，應給予靈活的稅收減免，以增加社會供給，減輕政府負擔。

［1］杜文.我國城鎮住房保障制度研究［D］.四川大學，2006:20.

［2］蔡德容.中國城鎮住房——理論、實踐與改革思路［M］.北京:中國統計出版社，1991:3.

［3］于思遠.房地產·住房改革運作全書［M］.北京:中國建材工業出版社，1998:297.

［4］劉天成.一九八四年住宅建設展望［J］.中國房地產，1984，(4).

［5］翟波.人口資源環境約束下的城市住房制度研究［D］.青島大學，2009.

［6］汪利娜.中國住房保障制度構建與改革設想［N］.中國改革報，2008－03－05(6).

D669.3

A

1002－7408(2012)02－0029－04

汪潔(1979－)，女，河南信陽人，海南師范大學經濟與管理學院副教授，研究方向:公共管理。

［責任編輯:宇 輝］