完善我國政府信息公開救濟制度的幾點思考

韋付萍

(中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000)

完善我國政府信息公開救濟制度的幾點思考

韋付萍

(中共咸陽市委黨校，陜西 咸陽 712000)

建立有效的救濟制度以保障公眾獲得政府信息的權利免受侵害，以及當該權利受到侵害時能夠得到及時有效的矯正和補救，已經成為各國政府信息公開法律制度中關注的重點。做好這項工作，對提升政府形象、提高政府工作效率、維護社會公共管理秩序穩定有著重要的意義。我國現行的政府信息公開救濟制度缺乏嚴密的法律體系和完整的制度支撐，積極探究完善我國政府信息公開救濟制度的有效路徑，成為當前我們不可回避的一項重要課題。

公眾知情權;政府信息公開;救濟制度;完善

《中華人民共和國政府信息公開條例》(2008年)(以下簡稱《條例》)頒布實施以來，政府信息公開行為在行政法律體系框架中循序漸進、自上而下地推進，不斷地“重塑”傳統行政管理理念和公民權利意識，“刺激”傳統行政執法范式逐步轉換，成為影響我國法治政府建設進程的重要“陽光力量”。但是，我國政府信息公開法制化起步較晚，各級政府的主動信息公開和依申請公開運行在實踐中遇到了制度瓶頸，其中“救濟制度瓶頸”成為影響政府信息公開實效的重要課題之一。本文擬在解析我國政府信息公開行政救濟和司法救濟制度的基礎上，對完善我國政府信息公開救濟制度提出幾點思考。

一、完善我國政府信息公開救濟制度的重要意義

政府信息公開，是指各級人民政府及其職能部門，以及依法行使職權的組織，通過法定的形式和程序主動將政府信息向社會公眾公開或依申請而向特定個人或組織公開的制度?！稐l例》賦予了公民、法人和其他社會組織依法獲取政府信息的法定權利?！坝袡嗬赜芯葷?，這句古老的法律格言，指的是法律所賦予有關主體的權利成為現實的、可靠的權利，必須以有效的救濟手段尤其是訴訟方式作為有關主體的權利救濟的依托，即一旦主體的該項權利受到損害，該主體可以通過有效的救濟途徑特別是通過向法院提起訴訟的方式獲得救濟。建立和完善符合現行法律體系和制度運行機制的政府信息公開救濟路徑，將有力地促進我國政府管理在行政法治框架下實現從傳統“統治”向“善治”模式的轉變。

從理論研究價值看，政府信息公開理論主要圍繞兩大要素:“公眾知情權”和“政府信息公開行為”。首先政府信息公開制度的法理基礎是知情權，而知情權與參與權、救濟權作為現代公眾參與型行政管理模式中三項公眾行政法權利，是保障公民基本權利實現的基礎，我們有必要通過深化信息公開救濟理論認識，豐富我國行政救濟和司法救濟的內涵，在行政法框架內實現對知情權、隱私權和商業秘密保護的理論構建。其次，政府信息公開行為的行政法治軌跡研究，是政府公共治理向現代“善治”模式轉變理論構建的重要組成部分。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系。政治透明是善治的重要內容，主要是政治信息的公開化。善治的基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效，這五大要素內涵都與政府信息公開行為的法律救濟保障理論豐富密切相關。

從實踐價值層面看，首先，政府信息公開中救濟制度的完善有利于推動我國政府信息公開工作的法治化，保護行政相對人獲取政府信息的權利，循序漸進地實現建設“開放型”法治政府的目標;其次，政府信息公開中的救濟制度能夠切實保護公民的知情權、隱私權和商業秘密，當公民的個人隱私和商業秘密受到行政機關信息公開行政行為侵害時，救濟制度能起到預防和補救的作用;再次，救濟制度能夠更好地保障公民參與權的實現。救濟制度的核心價值在于其對公民知情權的保護，參與權的前提是知情權，公民只有在充分知情的基礎上，才能全面、有效地參與社會公共事務管理;最后，我國現階段社會發展的階段性特征非常明顯，處于重要的社會轉型期，社會利益多元化和矛盾復雜化，各種突發性事件頻發。預防和處置突發性事件已經成為各級政府應急管理的重要課題，而信息管理是應急管理的重要內容。根據《條例》和《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，突發事件應對必須堅持信息公開原則。政府全面、及時、真實地公開突發事件預防和處置的過程信息，必將有效保障和維護事件當事人和社會公眾的知情權和救濟權，最大限度地降低政府應急管理成本，減少突發事件的風險和損失，維護社會公共管理秩序的穩定。

二、我國政府信息公開救濟制度的現狀

美國著名行政法學家伯納德·施瓦茨先生認為:“一個成熟的行政法體系應當包括三個必須的部分:一是可以賦予行政機關的權力范圍和限制在行使上述權力時的越權行為;二是在處理公民與行政機關之間的關系時，必須公平對待;三是必須有這樣一個原則:行政機關對其行為無最后發言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關行為之合法性提出異議?！本葷贫蕊@然是一個完整的行政行為法治模式重要組成部分?！稐l例》承繼了一般行政行為的救濟路徑，即行政救濟與司法救濟的雙重路徑模式，其第33條規定:“公民、法人或其他組織認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監察機關或政府信息公開工作主管部門舉報，收到舉報的機關應當予以調查處理。公民、法人或其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或提出行政訴訟?！?/p>

但是，作為代表我國政府信息公開救濟制度的《條例》以及《行政復議法》、《行政訴訟法》兩個上位法規范的救濟模式在三年來的實踐運行中，受諸多體制、機制、權力生態等因素影響，實際救濟效能并未能充分發揮，尤其是信息公開個案救濟近乎處于“休眠”狀態。北京大學公眾參與研究中心與支持中心發布的2010年《中國行政透明度年度報告》顯示，各地的行政透明度在小步前進，但各地總體得分較低。據對30個省級政府觀察，有7個省2010年全省范圍內受理復議案件為0，13個省訴訟案件為0，受理復議案件低于10件的有20個省份。測評對象無論是地方政府還是國務院下屬機構，“監督救濟”這一項平均得分最低。這些數據充分說明我國當前存在著行政透明度不高、信息不夠公開的嚴重問題，主要表現如下:

第一，政府信息公開復議作用甚微。由于《行政復議法》制度設計“先天不足”，復議機制存在內在的、結構性缺陷，導致其功能紊亂與失調，實踐中突出表現為行政復議過高的“維持率”，幾乎淪為“缺乏資源而不能通過審判購買正義的人們推銷質次價廉的正義而已”。

第二，政府信息公開訴訟案件受理難、勝訴難，司法救濟路徑“棱角缺失”。一份對2008年5月1日至2009年4月30日透明中國網刊載的40個涉訴案件處理結果的調查顯示，法院立案受理29件，占72.5%;審查后裁定不予受理的案件4件，占10%;接到起訴狀后，法院在法定期限內既不立案也未作出不予受理裁定，即司法不作為的案件共5件;在40個案件中，加上雙方和解原告撤訴的案件，原告勝訴率最多只有48.75%，不足案件總數的一半。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》(2010年12月30日)雖已從受案范圍、被告確定、舉證責任、審理方式等方面做出了突破性的特殊規范，但是信息公開司法救濟面臨著行政訴訟的固有瓶頸和信息公開行政訴訟本身的“特質”雙重“限制”，上述規范的司法效果仍然值得我們謹慎期待。

第三，信息公開行政復議與行政訴訟的程序銜接缺乏相應具體的“技術規范”?！稐l例》關于政府信息公開救濟路徑承繼了大多數具體行政行為的行政復議和行政訴訟自由選擇的雙重救濟模式。同時根據《行政復議法》和《行政訴訟法》，政府信息公開的行政復議決定并非“終局裁定”，該決定最終可以進入司法審查范圍。但是由于兩種救濟路徑在對接中缺乏諸如審查范圍、審查標準、審理方式等完善的操作規范，尤其是行政復議和行政訴訟銜接設計中將“變更原行政行為的復議機關”作為行政訴訟“被告”，實踐中直接導致了行政復議機關消極維持原行政決定，行政相對人救濟權維護受阻。

三、推進我國政府信息公開救濟制度的完善和發展

(一)把握行政訴訟特質，突顯政府信息公開行政訴訟的“棱角”

《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布，被認為是繼《行政處罰法》、《行政許可法》之后，我國行政法制的第三次革命，豐富了具體行政行為的內涵，推進了我國行政訴訟制度的進一步完善。與此同時，政府信息公開司法救濟途徑瓶頸的突破，同樣需要從行政訴訟理論基礎的視角思考解決。

1.全面審視行政訴訟性質，實現信息公開訴訟價值。所謂行政訴訟的性質是指行政訴訟作為一種司法審查制度所具有的本質上的特征。行政訴訟的性質在不同社會形態、不同國家中有不同的內容。我國行政訴訟于1989年獨立于與民事訴訟“程序同一制”。但是20多年來，實踐中并未完全擺脫民事訴訟制度模式的印跡，面臨著諸多困境，權利保護不周，權力監督不力，制度運作不暢。由于行政訴訟的本質特征在立法與審判實踐中并沒有得到彰顯，直接影響到信息公開行政訴訟價值的實現。行政訴訟的性質屬于訴訟理論范疇，是行政訴訟法學理論的一個核心問題。筆者同意“三元說”，即:第一，解決行政糾紛;第二，實施權利救濟;第三，監督行政行為。如此從三個維度全面界定，與我國行政訴訟制度發展的一般規律、產生的歷史背景、立法現狀及行政審判實踐一致。同時，行政訴訟性質“三維度”之間有一定層次性，監督行政和救濟權利的需要是行政訴訟與民事訴訟功能價值差異的重要標志。據調查，審判實踐中一些基層法院接近九成的行政案件以調解結案，解決糾紛功能基本實現，但是監督行政和救濟權利價值卻被實質“弱化”。訴訟價值定位直接影響到諸如舉證責任、審判對象、受案范圍、訴訟模式、判決模式的制度設計。為此，2011年8月13日起施行的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)在增強信息公開訴訟規范操作性的基礎上，一定程度上提高了權利救濟和監督行政的實效。

2.把握行政案件審理對象，確立信息公開訴訟“全面審查原則”。根據行政訴訟法的規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。因此，行政案件的審理對象恒定是行政機關具體行政行為合法性。行政訴訟審判對象的恒定性決定了行政審判的范圍主要局限于行政行為的合法性，不能把行政相對人的行為納入行政審判的范圍;同時，決定了行政審判超越訴訟請求的可能性，即行政訴訟突破了訴訟法的一般原則“訴判一致”，在行政訴訟審判中，不論行政訴請的形態如何，整個行政訴訟都是圍繞行政行為是否合法進行的，司法權根據行政行為的合法與否以及特定情況，評判行政行為的效力狀態，從而直接或間接地對行政訴請作出肯定或者否定的判決。因此，在行政訴訟中，在一定情形下，法院有可能超越原告的訴訟請求進行判決。據此，我們可以推理，法院在受理并審查原告訴請時，并不一定局限于訴狀訴請，可以全面對《規定》第一條中至少五種情形的合法性審查。這也符合行政訴訟的“客觀性”審查理念，同時更加凸顯對信息公開義務機關監督和權利人的權利救濟。

3.突顯行政訴訟職權主義審查模式，激活信息公開司法救濟。我國行政訴訟之訴訟模式與世界大多數國家相同，采取以職權主義模式為主，主要表現在三個方面:一是程序的架構與運行體現職權主義，人民法院依職權指揮整個行政訴訟的運行;二是在調取證據體現職權主義;三是在行政訴訟判決上體現職權主義，突出表現在維持判決、重作判決、情況判決、變更判決等判決形式上，法院的判決在很多情況下是超越了原告訴訟請求依職權做出的。“職權主義模式”主要表現于舉證責任規則，主要包括舉證責任分配和法院職權取證。一方面，政府信息公開訴訟標的特殊性決定了政府舉證責任分配制度必須體現權利救濟原則，保障信息資源占有處于相對弱勢一方的訴訟權益。另一方面，隨著公民信息公開訴權意識的不斷增強，行政救濟不能滿足公民信息公開維權的期待，法院必將面對大量的訴訟案件，其中難免出現當事人濫用訴權的情形?；诖?，法官應當主動行使職權調查，以發現真相和避免錯誤。對依職權調取證據作從寬解釋，允許法官強化職權調查，查明案件事實和背景情況，可根據需要在原告訴請、當事人爭議焦點和合法性審查要件之外進行必要的調查，爭取主動，有效預防和阻止濫用訴權的情況發生。當然，政府信息公開訴訟應在進一步強化職權取證的同時，適當借鑒前述美國信息公開司法救濟制度:如法官認為必要有權裁定采用屏蔽審查制度，《規定》第六條規定了法院應視情況采取適當審理方式，充分體現我國已邁出了探索性的一步。同時應該考慮提升我國信息公開訴訟的審理法院級別，從而凸顯職權主義模式的審查力度。

(二)完善信息公開行政復議與行政訴訟銜接機制，賦予公民權利“無縫隙”的維護

從世界范圍來看，行政復議與行政訴訟程序銜接關系的設置有代表性的，是英美法系以美國為代表的“窮盡行政救濟”的行政復議前置主義和大陸法系以日本為代表的復議訴訟當事人自由選擇主義?！稐l例》關于政府信息公開的救濟模式，采用了自由選擇型模式，即行政相對人可以在行政復議、行政訴訟中自由進行選擇。從實踐來看，行政復議的救濟功能并未能充分發揮，尤其是長期以來對行政復議制度的尷尬定位以及行政復議制度自身存在的缺陷，使得我國行政復議與行政訴訟銜接存在許多問題。復議很難發揮作用，導致當事人紛紛“逐訟”，法院負擔增加。

筆者認為，我國建立什么樣的行政復議與行政訴訟銜接機制，需要很好地把握行政機關自身救濟和司法機關救濟之間的關系，通過改革行政復議制度，完善行政復議與行政訴訟的銜接來達到處理行政中爭議的高效和公正。各國行政復議與行政訴訟銜接機制因法律傳統、政治體制、文化背景及具體國情的影響而存在差異，但是其遵循的基本理念趨于一致:一是以公民權利有效救濟為標準，即對于某一具體的行政爭議選擇司法還是行政救濟，最終的判斷標準是維護公民合法權益的“有效性”;二是一定范圍的“窮盡行政救濟”原則，即發揮行政機關解決行政爭議的專業優勢，保障行政機關自主權，防止法院過早干預行政權，為行政系統提供自我糾錯的機會;三是司法最終原則得到普遍認可，及行政機關所作出的任何行政行為原則上都必須接受法院的司法審查。

［1］曹康泰.中華人民共和國政府信息公開條例讀本［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］王名揚.美國行政法(下)［M］.北京:中國法制出版社，2005.

［3］張明明.中美日政府信息公開救濟制度的比較分析［J］.圖書館工作與研究，2008，(4).

［4］李廣宇.政府信息公開行政訴訟的證據問題［N］.人民法院報，2008－12－26(06).

［5］俞可平.治理與善治［M］.北京社會文獻出版社，2000.

D630.1

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1002－7408(2012)02－0033－03

韋付萍(1980－)，女，陜西涇陽人，中共咸陽市委黨校講師，行政法學碩士研究生，研究方向:政府法制建設的理論與實踐。

［責任編輯:閆生金］