關于對社區有需求家庭實施兒童托管服務的探討

張書穎 楊 晨

（張書穎系北京政法職業學院社會法律工作系教授；楊晨系北京教育學院科研處教師）

黨的十八大報告中指出：“加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。”這就要求，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城市社區服務功能，建立更加便民快捷的服務體系。

我國城市社區居委會是社會服務的組織者、協調者，應充分調動政府、市場和社會資源，提供多樣化、多層次、便捷、高效的社區服務，以優質的服務建立起與駐區單位和居民的親密聯系，贏得廣泛的信任和信賴。

一、實施社區有需求家庭兒童托管服務的必要性分析

（一）實施有需求家庭的兒童托管服務，是提升現代社區服務功能的新路徑

從我國各地近三年來開展的社會服務來看：社區居委會的服務活動主要集中在老年人和寒暑假的少年兒童社會實踐身上；政府購買的社會組織服務也主要集中在老年人、婦女、殘疾人、流動人口、城市新居民以及個別社區的關于少年兒童的“四點半課堂”等方面。這使得社區社會服務的面還很狹窄，沒能關注到更廣大的上班族，尤其是家里有上幼兒園和小學低年級的兒童的年輕父母們因為工作或其它原因導致無法正常接送孩子上下學的實際困難。據不完全調查，現在90%以上的年輕父母們存在上述問題，尤其是雙職工家庭表現的更為嚴重。多數家庭的解決辦法是將一方老人接到家里或者雇傭鐘點工來解決這個問題。即使這樣，一旦遇到老人生病或保姆有事等各種情況也會使得雙職工家庭正常的工作秩序和生活秩序被打亂，何況多數老人和保姆只能起到接回家中的簡單作用，對于孩子放學后和父母下班前這段時間的安全和教育情況多數是屬于疏于管理的，沒能很好地利用這段黃金時間，切實解決這部分家長的后顧之憂。

（二）實施有需求家庭的兒童托管服務，是降低新生代生產生活壓力的有效措施

眾所周知，自我國在上世紀七十年代實行計劃生育政策以來，第一代獨生子女已經成為我國不容忽視的新生代的生產力，他們既是生產第一線的主力軍，也是生產力再造的主力軍。他們既承受著工作與競爭的沉重壓力，同時也承受著贍養老人和撫育后代的生活壓力，尤其是面對大城市生活成本的增加、居住空間日漸狹小，多數人在近乎于“蝸居”的狀態下，為了一份工作的維持忽視養育后代的需要，還不得不將已經非常狹小的生存空間擠出來讓給老人和保姆以照顧未成年子女，這既增加了生活經濟成本，同時也擠壓了精神空間。同時在勞累了一整天的情況下還要負責子女的課業輔導等工作，使得生活處于“壓力山大”的狀態下，這必然影響到工作、學習和創新能力，長久下去就會造成我國社會的生產力效率低下，缺乏在國際社會的競爭力。如能實現社區對“有需求家庭”的兒童托管服務，必將在很大程度上解決他們的后顧之憂，從而減輕新生代生活壓力，促進整個社會勞動生產率的提高。

（三）實施社區有需求家庭的兒童托管服務，是整合社會服務資源和細化社會分工，促成兒童安全教育和健康成長的社會環境形成的必然要求

對“兒童托管服務”是崇尚“專業的人做專業事情”的價值理念，可以把有需求的家庭在社區層面進行調研，并把能提供專業服務的機構由社區居委會引入，搭建服務平臺，規范服務內容，彌補一般家庭在教育上的不足。如果我國城市社區能全面普及“兒童托管服務”，可以在全社會范圍內形成有“引導性”的主流的課后安全教育和成長環境，形成一個“家長安心、社區放心、社會齊心”的兒童托管環境，對我國下一代的健康成長增加一道厚重的“防火墻”。

二、社區有需求家庭實施兒童托管服務的基本范圍

（一）關于“有需求家庭”的界定

所謂有需求的家庭可以分為以下幾種類型：一是孩子已經上了小學，平日里在正常情況下，家庭能夠有較為固定的人員承擔起接送孩子上下學的任務，但對孩子放學后課業輔導、安全教育、良好習慣的養成等，因老人或保姆能力的限制無法滿足家庭的這方面需要；二是有一部分上小學或者幼兒園大班的孩子家庭正常情況下上述需要都能滿足，但遇到老人或者其他固定接送人員因病或因事臨時形成的不能滿足家庭的上述急切需要；三是某些上小學孩子的家庭因各種原因形成的經常性不能接送孩子上下學的情況，急需社會提供公益服務的幫助；四是對某些上幼兒園大班的孩子家庭因各種原因形成的經常性不能接送的類似情況。本提案中之所以把上幼兒園中小班的孩子排除在社工服務之外是從安全性和可操作性等角度綜合考慮的結果。

（二）關于兒童托管服務的界定

所謂“托管”是特指那些專門需要孩子在放學后家庭或學校認為有必要在機構中接受社工服務的兒童，這種托管服務是有時間限制的，即所謂的“限時”性。其具體的含義是指社區居委會或社工機構承擔的對有需求家庭孩子照料時間的約定，分為兩個層次的內容，一是每天有固定的時間，即晚上放學后至家長正常下班的時間，一般最長為午后四點到六點，不可隨意延長；二是根據有需求家庭的實際情況簽訂服務天數和服務類型。

綜合分析，“兒童托管服務”，它不同于有些地區的“四點半課堂”。現在普遍流行的“四點半課堂”更趨向于課業輔導，是學校學習的延續。而對有需求家庭的兒童托管服務既包含對兒童的課業輔導，也包含兒童成長過程中的心理陪伴、良好習慣養成、人際相處、社會公德及城市融入等多方面內容的全方位社工專業服務。

三、社區有需求家庭實施兒童托管服務的主體選擇

（一）社區居委會應成為組織者、協調者、資源的整合者和服務的監督者

本提案內容涉及到的是社區的公益服務內容，它不同于一般的“四點半課堂”，社區僅僅為社會組織提供方便即可，本項目要求社區居委會必須做好以下幾個方面工作，才能把這項利民服務做扎實，真正免除家長的后顧之憂。

1.社區居委會作為組織者，應該做出細致的實施方案并向社區居民做好宣傳工作。首先，要做及時掌握社區需求信息情況，建立社區服務目錄，通過合適的信息發布渠道發布服務消息和服務內容；其次，要安排專人負責，明確服務的主體、服務的流程和服務的標準。

2.社區居委會作為協調者，要為有服務需求的家庭和愿意提供服務的社會組織以及轄區內的學校和幼兒園之間架起橋梁和紐帶。現在多數家庭都是獨生子女家庭，孩子成為家庭關注的核心，社會上也經常發生拐騙和虐待少年兒童現象，很多家長不放心把孩子交給陌生人，學校和幼兒園也不敢讓固定接送人之外的其他人接走孩子，所以在溝通和保障機制短路的情況下形成了人與人之間的不信任，使得有需求的家庭和愿意提供服務的機構之間不能很好的合作，所以社區應該在三者之間建立良好的保障機制以確保服務順利實施。

3.社區居委會作為資源的整合者，要體現本項目的志愿服務特點，使得本社區居民之間、家長之間以及居民或家長與社區居委會、服務站或社會組織之間構建起一個穩定的、順暢的志愿服務鏈條，搭建社區學校、幼兒園與居民和社會組織的互信平臺，組織豐富多彩的交流活動，為項目的順利實施打下基礎。

4.社區居委會作為監督者，要對社會組織和志愿者以及社區服務站相關人員提供的服務予以必要的監督，以確保服務安全與質量。尤其是在接送環節和對幼兒園小朋友提供服務的安全性上，來不得一絲一毫的馬虎與大意。

（二）社會組織尤其是專業的社會工作機構應成為服務實施的主體

1.不能將“有需求家庭的兒童托管服務”與社區居委會、社區服務站的常規工作內容相混淆

（1）社區是現代城市社會的基本單元，也是實施社會管理、遞送社會服務的基本平臺。社區居委會是社區居民的自治組織，根據《中華人民共和國居委會組織法》和《北京市社區居委會主要職責》的有關規定其職責共有六大類33條，其中第四條是扶持和發展社區各方力量，積極推動社區的共駐共建；第五條是協助政府做好有關工作，提高社區服務水平；這里的四、五兩大類中明確表明社區居委會要扶持和發展社區各方力量，提高社區服務水平。其中在目前很重要的一個方面就是扶持社會組織的發展，社區服務主要集中在公共事務和公共服務，對公益服務是組織、協調和引導。所以社區居委會下設的各委員會要明確自身的職責，不可越主代庖。

按照《居民委員會組織法》和中辦［2010］27號文件精神要求，居委會主要承擔依法組織居民開展自治活動、依法協助基層政府或者派出機構開展工作、依法依規組織開展監督活動等三大職責。具體而言，居委會要發揮好行政輔助功能，協助政府將社會管理和公共服務職能延伸到社區，確保社區居民最終受益；要發揮好民主自治功能，組織、推動和實踐社區自治，提高社區的自我管理、自我教育和自我服務能力；要發揮好服務社區功能，將工作重心放在為民服務上，在服務中獲得認可，贏得地位；要發揮好監督反饋職能，當好居民的“帶頭人”和“代言人”，維護居民的切身利益。

（2）社區服務站是新形勢下首都社區建設的探索和實踐，通過建設社區服務站，使政府在基層社會事務管理中更加標準和規范，在一定程度上減少了居委會的工作壓力，促進了自治功能的發育。社區服務站作為專業服務機構，要在社區黨組織和居委會的統一領導下提供專項服務，合理設置服務站業務事項、優化辦事流程、加強規范化建設，發揮專業服務優勢，提高服務質量。

社區服務站主要職責的七、八、九大類中明確規定社區服務站是對公益活動和便民服務活動的組織、培育和壯大。

通過上述分析，應該得出明確的結論：不能將“有需求家庭的兒童托管服務”與社區居委會、社區服務站的常規工作內容相混淆。

2.不能把“有需求家庭的兒童托管服務”交由企業按照市場化模式去運作

所謂企業，顧名思義，一般是指以營利為目的，運用各種生產要素向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的具有法人資格的社會經濟組織。如果將“有需求家庭的兒童托管服務”交由企業按照市場化模式去運作，必然形成以下幾個結果：

（1）企業必然以追逐盈利為其目的，不但會使其變為收費的服務項目，而且收費額度會根據所承擔的風險情況設立比較昂貴的標準。

（2）社區居委會無法對企業自主經營行為進行干涉，使其背離社會服務的本質，無法完成對其服務內容和標準的監督，同時也造成社會志愿服務資源的極大浪費，加重有需求家庭的經濟負擔，而且一旦出現閃失，后果不堪設想。

（3）使得項目的性質發生了變化，背離了社會管理創新以及增加社會福利投入的初衷，極大地弱化本項目設立的社會效益。

3.社會組織尤其是專業的社會工作機構的使命決定其必須成為“有需求家庭的兒童托管服務”項目的主體

社會組織尤其是專業社會工作機構，秉承“助人自助”的價值理念，恪守社工倫理道德和職業操守，以“做公益，學雷鋒”為自己的行動準則，力所能及的去幫助需要幫助的人。因其機構的使命和價值所決定，他們提供的服務必然具有以下幾個特點：

（1）注重社會效益，弱化經濟效益，不收取或較少的收取服務對象的費用。從專業社會工作組織在北京發展的情況來看，目前很少有專業社工機構向服務對象收取報酬的，即使有收費情況發生，也是很低廉的，使社區居民感受到政府對民生和百姓需求的切實關注，利于構建社區鄰里和諧的良好氛圍。

（2）社會組織尤其是專業社會工作機構在提供服務時必然通過與社區居委會或服務站的工作人員進行良好溝通，并借助社區資源進行服務，自覺地接受社區居委會或服務站的監督。

（3）社會組織尤其是專業社會工作機構在提供服務時會使用專業的社會工作方法，建立志愿者隊伍，用先進的理念提供專業服務，開展豐富多彩的活動，為孩子養成良好習慣奠定基礎。

所以，非市場化運作和公益性服務成為社區有需求家庭兒童托管服務的鮮明特點。

（三）政府購買社會組織專項服務成為其特有的形式和資金來源

1.政府購買社會組織專項服務是我國社會管理創新的必然選擇

中國社會管理創新的起源正是由于中國社會改革進程中遭遇的一些嚴重的社會問題，呼喚著政府和基層組織著力進行社會管理與創新，以化解社會矛盾，調動社區居民參與熱情，提升社區自治能力，同時也是轉變政府職能，構建新型社會管理格局，倡導以群眾需求為導向，以基層社會服務為切入點的社會管理理念。而政府購買社會組織專項服務既滿足了“小政府，大社會”的社會治理格局的需要，又解決了社區作為基層自治組織自身服務能力不足的問題，同時也適應了社區整合資源、拓展服務范圍的內在要求。

2.“有需求家庭的兒童托管服務”的公益性目標決定了其必然由政府購買

近幾年來，我國政府購買已經嘗試利用專項資金向社會組織購買公共服務、公益服務和便民服務。以北京為例：北京市自2009年以來已經連續四年開展“社會組織服務民生行動”，主要圍繞“扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生、文體科普、婦幼保護、服務三農、法律援助、支教助學、生態環境、促進就業”等關系民生的十大領域開展服務活動，采取政府引導扶持和社會化運作相結合的方式，整合社會組織公益資源，樹立社會組織公益品牌。如：2009年北京政府部門購買社會組織服務5385項，全市給予社會組織各種項目補貼達5.79億元；2010年，市政府購買300項社會組織公益服務項目列入為民辦實事工程，市區兩級投入1億資金購買社會組織公益服務。所以，“社區有需求家庭的兒童托管服務”的公益性目標決定了其必然由政府購買。

綜上，對“社區有需求家庭的兒童托管服務”的路徑選擇已經非常明了，其必然走向是由社區居委會搭臺、政府專項資金購買、社會組織提供服務的特有模式。

［1］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

［2］中華人民共和國城市居民委員會組織法[Z].北京：中國法制出版社，1998.

［3］北京社區服務站職責[EB/OL].http://www.doc88.com/p-196104161663.html