鄉鎮政府政策執行力評估：主體、客體與指標

白現軍

（江蘇師范大學管理學院，江蘇徐州221009）

鄉鎮政府政策執行力評估：主體、客體與指標

白現軍

（江蘇師范大學管理學院，江蘇徐州221009）

鄉鎮政府政策執行力評估工作至關重要。評估主體應包括政策制定群體、政策執行群體、政策目標群體和第三部門；評估客體包括鄉鎮政府工作人員個人的政策執行力和作為組織存在的鄉鎮政府整體的政策執行力；評估指標包括由成本指標、時間指標、效益指標等組成的硬性指標體系和由政治高度、理論深度、所站角度與所持態度等組成的軟性指標體系。

鄉鎮政府；政策執行力；評估主體；評估客體；評估指標

政策執行是政策過程的中介環節，也是將政策理想或目標轉化為政策現實的唯一途徑。美國公共政策學者艾利森認為：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。”[1]鄉鎮政府是我國最基層的政府組織，是國家政府系統的基石和“神經末梢”，從某種意義上講，鄉鎮政府可以看作是國家意志在鄉村社會的輸出終端。要不斷提高中央和地方的各項方針、政策、任務在廣大農村基層的實現程度，就必須持續加強鄉鎮政府的政策執行力建設。鄉鎮政府政策執行力建設是一項復雜的工程，評估工作是其中的重要環節，本文圍繞鄉鎮政府政策執行力評估主體、評估客體與評估指標等問題進行初步探討。

一、鄉鎮政府政策執行力的評估主體

要評估鄉鎮政府的政策執行力狀況，首先要解決由誰來評估的問題。依據公共政策學的基本理論，可以將鄉鎮政府政策執行力的評估主體分為政策制定群體（主要是上級政府）、政策執行群體（即受評鄉鎮政府自身及轄區同級鄉鎮政府）、政策目標群體（即轄區內的各村級政權、企事業組織和普通民眾）、第三部門（即獨立第三方，如學術團體和研究機構等）。具體分析：

政策制定群體。安德森（Jam es.E.Anderson）認為，政府立法機關、行政機關、行政管理機構和法院屬于“官方的政策制定者”，利益團體、政黨和公民是“非官方的參與者”。[2]在我國，“官方的政策制定者”應該包括執政黨、立法機關、行政機關和司法機關四類，對處于政府系統最低層級的鄉鎮政府而言，其需要執行的公共政策大約有80%來自源于上級政府，15%來源于同級政權，5%來源于其他公共組織或政治實體。[3]在我國多元多級、種類復雜的政策制定群體中，對鄉鎮政府的政策執行力狀況最為了解的，莫過于縣（區）級政府及其職能部門，它們與鄉鎮政府接觸最多，因此也是最有發言權的鄉鎮政府政策執行力評估主體。

政策執行群體。政策執行群體可以劃分為受評鄉鎮政府的自我評估和本縣（區）同級鄉鎮政府評估兩類。政策執行力的自我評估是指由受評鄉鎮政府機關及其工作人員對自身的政策執行能力進行評估。作為黨和國家各項方針、政策的最終貫徹者和落實者，鄉鎮政府承擔著繁重的政策執行任務，在長期的政策執行實踐中，它們對自身的政策執行能力應該是比較了解的。而同縣（區）其他鄉鎮政府對受評鄉鎮的評估也非常重要。由于同級鄉鎮政府間的日常工作接觸比較多，因此他們對受評鄉鎮政府的政策執行能力是比較了解的。同時，同級鄉鎮政府具備大體相同的資源稟賦和政策環境，也便于進行橫向比較。

政策目標群體。政策目標群體就是政策直接作用和影響的對象。“政策目標群體的成員往往能夠通過自己的親身感受和彼此間的信息溝通對政策執行效果做出具有針對性的評估。政策目標群體既是政策的受體，又是政策過程的參與主體，其與政策成敗具有直接的利益關系。”[4]就鄉鎮政府而言，其政策執行對象主要為本轄區的農民、村級政權和各類企事業組織，他們對于鄉鎮政府在執行政策的過程中內容是否合法、方式是否合理、程序是否規范、態度是否端正是最有體會的，因此也是評估鄉鎮政府政策執行力的重要主體。

第三部門。按照約翰·霍普金斯大學第三部門比較研究中心的解釋，凡符合組織性、民間性、非贏利性、自治性和志愿性等五個特性的組織都可視為第三部門，這也是當前學者們普遍接受的觀點。目前國內作為第三方獨立評估機構的主要包括由專家學者組成的學術研究機構、非官方團體，以及社會上的專業調查公司、評估機構等。原則上，第三部門所作出的判斷或決定都是基于充分調查和理性分析的，但在特殊情況下，第三方獨立評估的效果也會受到干擾和影響。

在以上提及的對鄉鎮政府政策執行力評估主體中，政策制定主體和執行主體作為政策活動的全程參與者，能夠直接、全面地掌握政策活動的第一手資料，具有獲取信息的天然優勢。但是作為政策活動的局中人，其評估結果必然受到各種因素的干擾，進而影響到評估結果的真實性。作為評估主體之一的政策目標群體，既有可能是既得利益者，也有可能是利益受損者，他們在評估鄉鎮政府的政策執行力時，難免會將個人利益或部門利益摻雜其中，也會損害到評估結果的公平公正性。由于第三部門評估往往是應行政主體要求，并由其組織及承擔費用的，從屬性的存在會使第三部門的獨立性喪失或削弱，導致評估的客觀性和自主性不足，進而影響第三方獨立評估的效果。這四個評估主體在對鄉鎮政府的政策執行力進行評估時，各有其優勢和劣勢，因此對于各主體提交的評估信息需要仔細甄別，互為參照，從而得出相對客觀真實的評估結論。

二、鄉鎮政府政策執行力的評估客體

對鄉鎮政府政策執行力進行評估時，評估客體包括鄉鎮政府工作人員個人的政策執行力和作為組織存在的鄉鎮政府整體的政策執行力。

個人政策執行力是一種合力，它包含戰略分解力、時間規劃力、標準設定力、崗位行動力、過程控制力與結果評估力，這六種“力”實際上是六種職業執行（做事）技能，處于不同職位的政策執行人員所需要的技能需求并不完全一致。一般而言，越是高層的政策執行者，所需要的技能越全面，因此對鄉鎮政府中高層領導的政策執行技能要求要比對一般中層干部和普通公務人員的執行技能要求更高更全面。很多人想當然地認為鄉鎮政府政策執行力不強就是鄉鎮政府的領導干部和公務人員沒有按照上級的意志去落實，這其實是一種誤區。如果直接把政策執行的任務簡單地拋給處于一線的政策執行人員，最終是不會得到有效的執行的。如果鄉鎮政府的高層管理人員把某項政策的執行標準、完成時間等細節問題都明確了，并在下屬執行的過程中經常進行檢查和協助，如下屬還未完成任務的話，則說明鄉鎮政府領導沒有把政策執行任務交給真正有能力去完成這件事的人去做，或者說他應該找更合適的人去做了。評估鄉鎮政府工作人員個人的政策執行力，不僅僅是評估一線政策執行人員的個人執行力，更要評估政策執行活動的組織者和領導者的個人執行力。

對鄉鎮政府的整體政策執行力的評估。政策執行行為是組織行為，要形成政策執行力必須理解組織行為的一些特點。組織的成員具備很強的執行力并不意味著整個組織具備強有力的執行力，也就是說鄉鎮政府的整體政策執行力不等于工作成員個人執行力的累加，它可以小于或大于個人執行力的累加。鄉鎮政府的政策執行力主要由三個方面因素合成：流程、技能、意愿。流程是指鄉鎮政府的運作流程，包括管理流程和業務流程；技能主要是工作人員的職業執行技能，就是上面提到的個人執行力的構成技能；意愿是指工作人員工作的主動性和熱情。流程、技能和意愿構成了影響政府政策執行力的關鍵因素，是政策執行力的鐵三角，各邊邊長越長，三角形面積越大，鄉鎮政府的政策執行力就越強；相反，如果三角形的任意一條邊變短，面積變小，則其他兩條邊即使很長也產生不了效用，整體執行力也會下降。

三、鄉鎮政府政策執行力的評估指標

國內較早從事政府執行力研究的學者莫勇波認為，鄉鎮政府的政策執行力是鄉鎮政府機構內部“理解力”、“實施力”、“激勵力”、“計劃力”、“決斷力”、“協調力”等的綜合體，是鄉鎮政府工作人員、機制、資源聯合發生效應時的綜合力。[5]由于政策執行受諸多因素影響，使得對鄉鎮政府政策執行力的評估變得十分困難。

筆者將評估鄉鎮政府政策執行力的指標體系劃分為硬性指標和軟性指標兩大類。硬性指標是一種可量化的指標，它通過與標準數值或規定數值相對比，從而得出考評結論，是一種客觀性比較強的指標。硬性指標主要包括成本指標、時間指標和效果指標三種子指標。成本指標主要考量的是鄉鎮政府在公共政策執行過程中對人力、財力和物力等各項公共資源的投入以及由于各個構成要素之間的摩擦所產生的資源總消耗。任何公共政策的執行必須以一定的物質基礎作為保障，但級別相同、規模相當的鄉鎮政府在執行同類國家政策時所耗費的資源總量卻差別很大，說明這些資源的總消耗是可以通過合理優化公共政策執行主體的決策和執行行為而加以適當控制的。鄉鎮政府的政策執行力與政策執行成本成反比關系，在政策目標基本實現的前提下，鄉鎮政府所耗費的成本越低，則其政策執行力就越高，反之則越低。時間指標主要考量的是鄉鎮政府為實現政策目標所耗費的時日。時間是一種特殊資源，具有不可逆轉性和無法儲存性。任何組織和個人都公平地擁有時間資源，而要完成一項任務或實現一定的目標，就必須耗費一定的時間資源。就政策執行速度而言，并非越快越好，“如果政策執行過于快速，政策的目標群體就無法充分地適應，政策執行主體也不能進行充分的執行準備……但反過來，如果政策執行推進過于緩慢，也同樣會引起政策執行的障礙。”[4]一般而言，在政策目標基本實現的前提下，政策執行時間越短，則鄉鎮政府政策執行能力越強，反之則越弱。效果指標主要是將制定公共政策時所要達到的標準或目標與在一定時間限度內執行政策所達到的目標相比較進行評估，以考量鄉鎮政府政策執行的效果。它既是評估一項公共政策成功與否的重要標志，也是評估鄉鎮政府執行力的重要指標。在政策具備科學性和正確性的前提下，如果政策執行后在預期時間內取得的成就同制定政策時所定的標準一致，即達到了政策預期目標，說明鄉鎮政府的政策執行力是比較強的，反之則說明鄉鎮政府的政策執行力比較弱。

軟性指標是一種檢驗標準不太具體、具有一定彈性的指標。對于軟性指標的考評主要以考評者的主觀判斷作為考評信息。由于是利用考評者的知識和經驗作出的判斷和評估，因而容易受各種主觀因素的影響。盡管軟性指標的主觀隨意性比較強，但在定性判斷方面，依然可以作為考評鄉鎮政府執行力的重要標準。軟性指標的考評內容首先是鄉鎮政府在公共政策執行時所處的政治高度。鄉鎮作為最基層的政府組織，在維穩政局、發展經濟和社會管理等諸多方面發揮著特殊的職能，具有至關重要的地位。所謂“上面千條線，下面一根針”，黨和國家的各項路線、方針、政策最終都要靠鄉鎮政府來貫徹落實。對政府系統內部而言，鄉鎮政府承擔著政策執行和信息反饋的雙重責任和義務；對政府系統外部而言，鄉鎮政府則直接與數以萬計的廣大農民群眾打交道，是中央政府最直接、最現實的代表者。鄉鎮政府的政策執行狀況與國家的前途、黨的事業和民眾的福祉息息相關。鄉鎮政府只有具備高度的政治使命感和責任感，站在對國家、對人民、對黨的事業負責的高度，才能有力、有效地執行公共政策。其次是鄉鎮政府對公共政策的理解深度。一項公共政策在實際執行之前，都有一個政策學習和研究階段，惟有深刻領會政策的精髓和實質，才能在實際執行中將政策的原則性和現實的復雜性很好地結合起來，從而真正地貫徹和落實這項政策。這就要求政策執行主體（主要是參與公共政策執行的工作人員）具有相當的科學文化素質和廣闊的眼界、閱歷，否則在政策理解方面就會出現不求甚解或教條主義等偏差，在政策執行時就會出現“好經讓歪嘴和尚念壞”的結果。再次是鄉鎮政府在政策執行時所站的角度。后行為主義政治學家戴維·伊斯頓（D avid Easton）從其政治系統分析理論出發，認為“公共政策是對全社會的價值做有權威的分配”。[6]換言之，“一項政策的實質在于通過那項政策不允許一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有它們。”[6]由此可以看出，公共政策的過程實質就是利益調整的過程，滿足一部分人的利益需求的同時，勢必抑制、削弱另一部分人的利益，因而會導致不同利益群體之間的沖突。鄉鎮政府在政策執行時，必須以公平公正的心態，把握好政策尺度，更不能出現政府與民爭利的行為。最后是鄉鎮政府在政策執行時所持的態度。有些政府工作人員在政策執行過程中，或傲慢無禮、高高在上，或麻木不仁、冷漠無情，這些行為直接影響了整個鄉鎮政府組織的形象。作為直接和基層民眾打交道的鄉鎮政府工作人員，要時刻謹記手中的權力來自于人民，在政策執行時，應該俯下身子，傾聽民聲，在政府與民眾的深入交流中，將黨和國家的方針政策傳至田間地頭，將百姓的訴求建議送達廟宇高堂，這樣才能真正做到權為民所用、利為民所謀、情為民所系。

軟性指標和硬性指標緊密關聯。如果軟性指標得分比較高，即鄉鎮政府在進行政策執行時，能夠深刻領會政策精髓，站在為國為民負責的高度，以認真負責的態度，將政策要求和本地實際相結合，將原則性和靈活性相結合，那么呈現在硬性指標上，則一定是節約、快速和高效地執行黨和國家的各項公共政策。反過來，如果硬性指標得分比較高，那么軟性指標的分值一般也不會太低。從某種意義上來講，硬性指標只不過是軟性指標的外在表現形式而已，考評硬性指標的最終目的其實是為了提高鄉鎮政府在公共政策執行時的“軟實力”。

總之，鄉鎮政府政策執行力評估是一項復雜的工作，主體、客體與指標是評估活動的核心要素。只有充分動員評估主體，合理界定評估客體，科學設計評估指標，才能提高評估結果的科學性和真實性，進而為提高鄉鎮政府政策執行力提供理論指導和努力方向。

[1]陳振明.公共政策分析[M].中國人民大學出版社，2003：225.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共決策[M].唐亮，譯.華夏出版社，1990：44—58.

[3]許才明.鄉鎮政府公共政策執行力問題研究[J].學術論壇，2009，（9）

[4]謝明.公共政策導論（修訂版）[M].中國人民大學出版社,2009.

[5]莫勇波，劉國剛.地方政府執行力評估體系的構建及測度[J].四川大學學報，2009，（5）.

[6][美]戴維·伊斯頓.體系—政治學狀況研究[M].馬清槐，譯.北京：商務印書館，1993.

[責任編輯：孫巍]

D63

A

1002-7408（2012）010-0012-03

中共中央編制辦公室招標項目“鄉鎮政府政策執行力研究”（z b 2011020）階段性研究成果。

白現軍（1979-），男，河南新鄭人，碩士，江蘇師范大學管理學院講師，研究方向：基層政府行為。