質詢議程常態化不妥

□ 滕修福

全國人大代表、中科院計算技術研究所副總工程師胡偉武在2012年全國人代會期間建議，“兩會”議程加入半天“質詢”環節。這一提議得到了全國人大代表、湖南省人大常委會副主任李江的認可，他認為，質詢是人大行使監督權的一種重要方式，完全可以在人大的監督工作實踐中運用（《南方都市報》2012年3月11日）。

據報道，胡偉武代表認為“現在的人大監督太和風細雨”，建議2013年的全國“兩會”設立質詢議程，至少半天時間，“拉個部長問一下，哪怕只是個司長或處長，自己聯合，拉來問他一通”，因為“監督就必須交鋒”。李江代表對“設立質詢議程”的提議也表示認可，建議：即使在沒有質詢的情況下，廳局級干部也可以定期向人大述職，尤其重點行業，比如財政、發改委、教育、國土、環境保護等，述職期間，人大需要調研，提出意見并測評。

筆者的觀點是：質詢不同于詢問，詢問無法定程序，易于常態化；但質詢的法律規定明確，常態化不妥。因此，人代會上直接設立質詢議程，期望質詢常態化不妥。

一、質詢與詢問法律規定不同

雖然地方組織法、代表法和監督法等都將質詢和詢問并列明確為人大及其常委會行使監督權的方式，但是其法律規定迥然不同。關于詢問，法律規定了各級人大及其常委會組成人員“可以向本級有關國家機關提出詢問”，相關機關“應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問”；但詢問程序如何，法律沒有明確規定。關于代表質詢，地方組織法第二十八條則有嚴格的程序規定。

二、詢問無法定程序，易于常態化

雖然說相關法律賦予了各級人大及其常委會詢問權，但是對于如何進行詢問、詢問什么，沒有明確的法定程序，因而一直以來人大詢問權的行使被忽略。2010年6月24日十一屆全國人大常委會第十五次會議首次專題詢問中央決算，之后幾年又不斷創新專題詢問的方式方法，為地方各級人大常委會組織開展專題詢問作出了表率、提供了榜樣。現如今詢問之路越走越寬，各級人大常委會通過專題詢問嘗到監督的甜頭，逐漸常態化。

筆者認為，之所以詢問易于常態化，除全國人大常委會率先垂范、專題詢問的監督實用性外，更重要的一點就是得益于詢問的內容和形式法律沒有規定具體的條條框框，為各級人大常委會創新詢問的方式方法提供了寬松的法律空間。

三、質詢的法定程序明確，常態化不妥

首先，質詢必須要依法書面聯名才能啟動質詢案。代表法第十四條規定，全國人大代表“一個代表團或者30名以上的代表聯名，有權書面提出對國務院和國務院各部、各委員會，最高人民法院，最高人民檢察院的質詢案”；地方組織法第二十八條規定，地方各級人大代表“十人以上聯名可以書面提出對本級人民政府和它所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院的質詢案”。試想：事先如果沒有代表團或代表依法聯名提出質詢案，在人代會上直接設立質詢議程，顯然有悖法律。

其次，質詢案的處理有明確的法定程序。“質詢案由主席團決定交由受質詢機關在主席團會議、大會全體會議或者有關的專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。在主席團會議或者專門委員會會議上答復的，提質詢案的代表有權列席會議，發表意見；主席團認為必要的時候，可以將答復質詢案的情況報告印發會議。質詢案以口頭答復的，應當由受質詢機關的負責人到會答復；質詢案以書面答復的，應當由受質詢機關的負責人簽署，由主席團印發會議或者印發提質詢案的代表。”（地方組織法第二十八條之規定）。由此可見，質詢案的處理并不像詢問那樣的一問一答那么簡單，被質詢對象的答復方式、范圍等均要由大會主席團來決定。如此嚴謹的法律程序，要讓質詢像詢問那樣易于常態化，也不太現實。

第三，質詢的問題也有別于詢問。質詢重在“質（質問）”，提出質詢案的問題，應該是事關改革發展穩定大局和涉及群眾切身利益、引起社會普遍關注的重大事項和問題，質詢人對有關國家機關及其所屬部門工作認為有缺失、過失、過錯甚至有違法違規行為等，有必要通過質詢來推動其加以改進或及時糾正。如：1980年9月，在五屆全國人大三次會議上，北京、天津、上海等5個代表團先后就“上海寶鋼工程建設問題”向當時的冶金部提出質詢，時任冶金部部長唐克等人認真回答代表們的問題，這被看做是我國人大歷史上第一起質詢案；2000年，32名全國人大代表就煙臺“11·24”特大海難事故質詢交通部，時任交通部部長黃鎮東率工作人員前往遼寧代表團駐地接受詢問，回答問題。而詢問則重在“問（了解）”，詢問應該是一般性、局部性、事務性的事項，代表在審議議案和有關報告時，就議案、報告中不清楚、不了解、不理解等相關事項向有關國家機關負責人提出，要求解釋或答復的問題。如：全國人大常委會2010年開始的幾次專題詢問，都是在聽取和審議專項工作報告的同時，安排專題詢問，“和風細雨”中展現“交鋒”。如果通過詢問能夠達到監督和推動有關機關工作的目的，而放棄詢問不用，非得去“交鋒”一下，則有濫用質詢之嫌。

四、期望人代會上直接設立質詢程序

不可否認，各級人大常委會創新的形式多樣的專題詢問方式，不僅監督和推進了有關機關的專項工作，也提高了人大常委會的監督實效和權威；也不可否認，與詢問并提的質詢方式，在一定意義上比詢問更具剛性，合法合情合理的質詢會更加能夠監督和推進有關機關改進工作，也更加能夠樹立人大的權威。但是，質詢的法律規定明確，不能游離于法律規定之外。因此，在專題詢問已經常態化后，期望質詢也常態化，有所不妥。