以社會管理創新促進公共服務型政府建設

□ 孫德厚

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

以社會管理創新促進公共服務型政府建設

□ 孫德厚

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

社會管理創新是我國經濟社會發展到新階段的戰略性任務，轉變政府職能，建設公共服務型政府是社會管理創新的基本前提。本文分析了社會管理創新實踐中政府轉型的必要性，明晰了政府轉型的兩條主線，并對建設公共服務型政府的著力點進行了探討和論證。

社會管理創新；政府轉型；公共服務；公共服務型政府

近幾年來，社會管理已經提到中國政治的最高議程，社會管理創新已經成為我國進入改革發展關鍵時期構建和諧社會的重大而緊迫的戰略性任務，政府在社會管理中的主導地位決定了政府在社會管理創新中的關鍵性作用。因此，正確界定政府與社會的關系，明確政府的職能邊界，轉變政府職能，加速公共服務型政府建設具有重大的現實意義。

一、我國經濟社會的深刻變化需要政府加速轉型

（一）公共需求快速增長需要政府強化公共服務職能

按照國際經驗，一國的人均GDP在1000美元向3000美元的過渡時期，也是該國公共需求快速擴張的時期。我國人均GDP已突破4000美元，在1000－3000美元階段，雖然公共需求快速擴張，但我們的公共需求供給并沒有做到適時有效提供，欠賬過多過大。因此，人均GDP突破4000美元之后，我國公共服務需求總量與實際供給之間缺口的進一步擴大，已成為我國的主要社會矛盾之一，其引發的諸多嚴重的社會問題也是我國急需強化社會管理和創新社會管理的根本原因。在我國各級政府的公共服務職能中，其主要精力和大部分財力都投放在了發展經濟方面，造成了社會事業建設和公共產品供給方面的投入嚴重不足，公共服務不到位，基本公共產品供給短缺。一方面，面對公民日益增長的公共需求，其提供的基本的教育、醫療、社會保障等社會性公共服務有限；另一方面，不能有效地提供經濟社會發展所必須的產權保護、市場規范、法律法規等制度性公共服務。即使是在經營多年的經濟建設領域，為滿足企業公共需求所提供的宏觀調控、基礎設施、市場經營環境等經濟性公共服務也仍有諸多不盡如人意之處。社會管理和公共服務是政府的主要職能，面對我國轉型時期尖銳的公共服務供需矛盾，強化政府公共服務職能，加速政府轉型就成為擺在各級政府面前十分緊迫的任務。

（二）貧富差距急劇擴大需要政府守護公平正義

我國30多年的高速經濟增長積累了大量的社會財富，但由于政府在收入分配方面的頂層設計不到位以及嚴重缺乏制度性公共產品供給，致使我國貧富差距急遽加大，“城鄉之間、地區之間、行業之間以及社會成員之間的收入分配差距仍然巨大，并且還在繼續擴大。2009年，我國城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入差距為3．3：1， 達到1978年以來最高水平”。［1］如把教育、醫療等因素考慮在內，我國實際城鄉收入之比為5．6：1。利益分配不公問題的不斷加劇，外加近年頻繁發生的土地征用、房屋拆遷、環境污染、勞動關系、醫患關系、食品藥品安全等等問題，對我國社會穩定造成了極大的影響。要有效解決收入分配差距擴大問題，一方面，要依靠市場化改革，規范初次分配，提高勞動報酬比重，降低資本收入比重；另一方面，政府要秉持公平正義原則，強化再分配功能。這就需要政府給市場和社會提供必要的制度和法律法規等方面的公共產品。

（三）多元化社會需要政府樹立公共服務和公共治理理念

轉型時期的中國社會呈現出鮮明的多元化特征。一是社會結構的多元化。隨著社會發生空前變革，我國社會結構由單一轉向多樣、由固定轉向流動、由封閉轉向開放，人口結構、家庭結構、城鄉結構、區域結構、就業結構及階層結構等均發生了有史以來最大幅度的變動。單從社會階層結構來看，已經從改革開放前的“兩個階級、一個階層”結構轉變為十個階層結構。二是利益格局的多元化。三是思想的多元化。四是社會矛盾的多元化。五是社會管理主體的多元化。伴隨著我國社會向多元化結構轉變的趨勢，我國政府的職能定位也在不斷地發生變化，從上世紀初期的直接組織經濟建設和實施社會管理，到90年代末期的經濟調節、社會管理、公共服務，再到21世紀初黨在十六大報告中指出的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。每個時期都把社會管理作為政府的一項主要職能，但由于觀念落后，在長期實踐中只重視經濟建設，輕視社會建設，政府社會管理和公共服務職能并未真正得到足夠重視和充分履行。尤其是公共服務理念和公共治理理念的落后，已成為嚴重制約政府有效履行社會管理和公共服務職能的主要因素。在政府社會管理和公共服務兩項職能中，公共服務職能的缺位又直接制約了社會管理職能的履行。針對多元化社會，提升政府公共服務意識和公共治理意識水平，強化政府公共服務職能，加速政府向公共服務型政府轉型，已經成為政府強化社會管理和推進社會管理創新的首要因素。

（四）政府轉型對社會管理的決定性作用需要政府加速轉型

黨的十六屆四中全會提出要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，對各個社會管理主體的地位、作用和相互關系做出了明確界定。政府在社會管理中的主導地位決定了政府在推進社會管理實踐中對社會管理創新具有決定性的影響。政府的主導地位和決定性影響是由政府掌握公權力和掌控社會主要行政資源以及作為國家的執行系統的地位決定的。30多年的改革開放，已從根本上改變了我國社會的面貌，社會管理主體多元化趨勢已然形成，社會結構、社會思想、利益格局、社會矛盾和社會管理主體的多元化日益明確，尤其是社會管理主體的多元化。黨的十六屆四中全會明確提出的社會管理要“社會協同、公眾參與”，是對社會管理主體多元化的高度概括。要真正實現社會管理主體多元化，改變政府在社會管理實踐中包打天下和大量缺位、越位、錯位現象，加速政府轉型，強化政府的公共服務職能，加快政府向其他社會管理主體轉移相關職能，充分調動和發揮其他社會管理主體的積極性就成為必然選擇。通過轉變政府職能和轉移相關職能，既可以把政府從繁雜的具體社會管理事務中解脫出來，把精力集中于必須由政府承擔的社會管理領域以及對其他社會管理主體進行監管上，又可以合理調配資源，調動其他社會管理主體的積極性，釋放全社會的社會管理活力。這樣就會從根本上保證我國社會管理創新的有序平穩進行，為社會管理創新營造出良好的體制與社會環境。因此，我們認為，加速政府轉型，強化政府的公共服務職能是我國社會管理創新的基本前提和重要保障。

二、政府轉型的兩條主線

（一）政府要加速實現從經濟建設主體向公共服務主體的轉變

改革開放以來，我國始終以經濟建設為中心。經濟建設型政府是以經濟建設為中心國策的階段性產物，與計劃經濟體制下的政府職能相比，這無疑是一個巨大的進步，經濟建設型政府對我國經濟建設產生過有力的引導與推動作用。但歷史已經進入到一個新的階段，與改革開放初期相比，我國經濟社會已發生深刻變化，經濟建設型政府已無力適應新的經濟社會發展的需要。一是在履行經濟建設職能，扮演經濟建設主體角色的同時，產生了向利益主體演變的傾向。政府為了滿足財政增收的需要，常常在土地征用、房屋拆遷等施政過程中出現與民爭利的行為，既嚴重損害了政府形象，又成為影響社會穩定的根源。二是政府常常不恰當地把教育、醫療、農村公共衛生等本應由政府提供的公共產品推向市場，由此滋生了大量的社會問題，造成了社會矛盾，擾亂了社會秩序。三是經濟建設型政府扮演了市場經濟“審批者”的角色，弱化了服務者的角色和功能。在社會主義市場經濟條件下，政府不能有效地為市場經濟發展創造優良的環境和維護市場經濟秩序，為市場經濟提供法規政策等制度性公共產品的能力和宏觀調控能力就會大大降低。四是從國際經驗看，日本、韓國都曾為政府主導型市場經濟付出過昂貴代價，因此，政府主導型市場經濟向市場主導型經濟轉變是市場化改革的必然趨勢。

改革開放初期是我國經濟發展的轉軌時期，政府在經濟發展中的作用十分重要，但時至今日，政府主導型經濟已經遠離了它的適應期。由于社會問題日益增多，社會不確定性因素的大量增加對經濟社會的影響日益明顯，政府在解決社會問題，維護社會穩定，為經濟社會發展提供良好環境上面臨著越來越大的的壓力。因而政府適時轉型，強化社會管理和公共服務職能，扮演好公共服務的主體角色，建設公共服務型政府已是當務之急。

（二）政府要加速實現從以GDP增長為中心向供給制度性公共產品為中心的轉變

以經濟建設為中心是我國的基本國策，追求經濟高速增長是經濟社會發展的需要。但長期以來，各級政府以招商引資和經營城市為目標，“項目市長”、“項目縣長”等現象的存在相當普遍。在干部考核體系中占比重過大的是經濟建設指標，且一些地方的GDP指標可以對干部的升遷一票否決。長期只重經濟增長，忽視社會建設，弱化公共服務的結果，導致了公共服務長期缺位，公共產品供給不足，催生了大量的社會矛盾，尤其是收入分配差距的持續擴大，使越來越多的社會成員不能享受經濟社會發展帶來的福祉，我國改革的社會原動力的快速流失，使我國經濟社會可持續發展面臨著中斷的風險。因此，對GDP，我們應有清醒的認識，一方面，GDP很重要，絕非可有可無，它是發展生產力，增加就業，維持社會穩定的重要方面；另一方面，我們也要看到，保持GDP的穩定增長和引進資本的制度環境更重要，更具有長期性和穩定性。“世界銀行發布的《2005年世界發展報告》提出，政策性風險是發展中國家企業最關心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預見性，就能使社會新增投資的幾率提高30%以上”。［2］（p154）所謂政府提高政策的可預見性，就是政府適時提供經濟社會發展的相關制度性公共產品，特別是在現階段，我國處于經濟社會的關鍵轉型時期，政府已經處在從以GDP為中心向以提供制度性公共產品為中心轉變的關鍵甚至是最后關頭，因此，政府必須立足現實，展望長遠，為經濟發展和社會發展適時提供充足的制度性產品。

三、建設公共服務型政府的著力點

（一）把提供公共產品和公共服務作為政府的第一職能

從20世紀90年代初期至今，雖然我國政府的職能定位有所變動，但社會管理一直是各級政府的主要職能，而社會管理的核心就是政府公共服務職能的強化和公共產品的提供。在政府從經濟建設型政府向社會建設型政府轉變、從經濟建設主體向公共服務主體轉變、從以GDP增長為中心向供給制度性公共產品為中心轉變的大前提下，政府職能轉變的首要前提就是在觀念上把提供公共產品和公共服務作為政府的第一職能。我們必須充分認識到，我國經濟社會發展已進入轉型期，改革成敗的關鍵不在經濟領域，也不在社會領域，而是政府自身的改革。能否提升對這個問題的認識高度，根據經濟社會的轉型需要，轉變舊觀念，以政府職能重新定位的新觀念引領改革的實際行動，不僅是建設公共服務型政府的著力點，也是社會管理創新的著力點和基本前提。沒有觀念上的轉變和切實的職能轉變，其它改革都將是不切實際的。

（二）培育和孵化社會組織，搭建政府職能轉變的社會承載平臺

加速政府轉型，建設公共服務型政府，必須有大量社會組織承接政府轉型過程中析出的部分職能，因此，培育和孵化社會組織，搭建政府職能轉變的承載平臺就成為建設公共服務型政府的強有力的著力點。

以培育和孵化社會組織為著力點可以產生多重疊加效益。一是為社會管理中的政府職能轉變提供更多的社會載體；二是可以搭建更多更好的社會管理服務平臺；三是更多的社會管理主體可以分擔更多的社會管理責任，把以往集中于政府一身的焦點和矛盾全面合理地分解到各個社會管理主體，既可以提高社會管理服務質量和水平，又可以減輕政府負擔，改善政府形象；四是社會組織的發展可以快速地提高公眾的參與意識、參與水平和責任意識，為社會管理創新奠定更堅實的思想基礎和社會基礎。

培育和孵化社會組織要以改善法制環境為基礎。任何組織的生存與發展都以其是否具有完善的法律法規環境為基礎，社會組織在我國仍處于初級發展階段，法制環境的基礎作用尤其突出。由于長期忽視社會組織管理，法制建設不能及時跟進社會組織的發展，我國現存法律體系已不能適應社會組織發展的現實需要。一是在全國層面沒有一部統一的、完整的有關社會組織發展和管理的法律，立法工作落后于現實發展需要；二是已有的法律法規過于原則化，可操作性不強，缺乏配套的管理辦法；三是已有的各項法律法規之間在社會組織的發展規劃、資格認證和監督管理等問題上缺乏協調性和一致性；四是法律法規制定者缺乏對社會組織在社會管理中的重要地位與作用的前瞻性認識。因此，我們必須對現有法律法規集中研究和清理，結合各地社會組織發展的實際狀況和實際需要，制定結合本地實際、具有本地特色、滿足本地需要的社會組織管理規章，為培育和孵化社會組織營造良好的法制環境。

培育和孵化社會組織要以平臺搭建為重點。一是建立社區民間組織服務中心，發揮孵化器作用，對較小規模社會組織進行孵化。社區內民間組織分為兩種，自下而上形成的社會組織（如各類文體團隊和義工組織）和自上而下成立的社會組織（如社區婦聯、社區計生協會等）。前一類組織由社區共同體內具有相同愛好和興趣的居民自發組成，居民參與的積極性比較高，但是組織化和規范化程度不高；后者有一定的行政色彩，需要承接一些政府職能，組織化程度高而居民參與不足。社區民間組織服務中心可為規范和引導社會組織參與社會治理提供服務平臺，這將會加速基層社會管理主體多元化的進程。二是創建孵化園區，對規模較大，可以提供公共服務和產品的社會組織進行孵化。對這類社會組織的培育和孵化不能盲目進行，應當以社會需求和社會管理需求為導向，在起步階段，政府應當發揮主導作用，對社會需求和社會管理需求認真研究，科學規劃發展項目，有計劃、有組織、有目標地創建或甄選符合條件的社會組織，并對其進行培育和孵化，從而為社會管理多元化格局提供足夠的主體資源。

（三）從縮小收入分配差距入手，集中解決最突出的社會問題

我國居民收入分配差距從20世紀90年代中期以后開始出現快速擴大趨勢。2002年，我國居民收入基尼系數為0．45，2005年世界銀行公布的數據為0．47，2010年，我國基尼系數已跨過0．5大關，連續多年都超過了國際上0．4的警戒線，中國社會的貧富差距已經突破了合理的限度，總人口中20%的最低收入人口占總收入的份額僅為4．7%，而總人口中20%的最高收入人口占總收入的份額高達50%。突出表現在收入份額差距和城鄉居民收入差距進一步拉大、東中西部地區居民收入差距過大、高低收入群體差距懸殊等方面。收入分配差距過大不僅直接影響到我國改革的可持續性，也是諸多社會問題和社會矛盾的主要源頭。形成這個局面的原因是多方面的，而政府行為失范，角色扮演錯位，在公共服務領域不作為、亂作為是最主要的原因。一是政府長期扮演經濟建設主體的角色，弱化了社會管理和公共服務職能，履行公共服務職能不到位，造成了公共產品嚴重短缺，公共服務價格上漲過快，直接拉大了收入分配差距。特別是在教育、醫療、住房等方面，由于政府制度性公共產品供給不夠及時合理，部分社會成員因教育、醫療、住房三大支出過重而致貧。二是政府長期扮演利益主體的角色，與民爭利現象嚴重，過度追求地方利益、部門利益的問題普遍存在，直接導致了收入分配差距的拉大。三是政府對壟斷行業的監管嚴重缺位，由行政因素造成的壟斷行業分配不公現象大量存在。四是作為再分配主要工具的稅收制度不僅沒有起到縮小分配差距的作用，反而助長了收入分配不公。由于稅收制度的不合理，我國工薪階層在城市分配中的收入約占三分之一，但其所交所得稅卻在45%－75%之間，與富人的收入差距不是在縮小而是在擴大。五是政府在強勢群體和弱勢群體爭取利益的能力上沒有發揮好平衡作用?！霸谶^去十幾年的時間里，收入分配中的受益者和受損者幾乎是不變的，說明這不是政策偶然失誤的結果，也不僅僅是制度的某些漏洞造成的結果，其背后是不同利益群體的形成，以及在爭取利益能力上出現嚴重失衡?！保?］（p150）

鑒于政府在一、二、三次分配中的關鍵角色，承擔著頂層設計的重任，針對當前我國因收入分配差距過大而引發的大量社會問題和矛盾，政府必須規范自身的行為，轉換角色和轉變職能，強化公共服務意識，打造公共服務型政府，以解決社會主要問題和矛盾為突破口，重塑政府的良好形象。一是轉換政府經濟建設主體和自身是利益主體的角色，強化公共服務意識和職能，加速打造公共服務型政府；二是提供制度性公共產品，打破行業壟斷和部門壟斷，建立公平合理的收入分配秩序；三是建立科學合理的稅收制度，充分發揮稅收在二次分配中的調節作用，縮小收入分配差距；四是加大在教育、醫療、住房、社會保障等社會事業領域的財政投入力度，救助弱勢群體，全方位解決民生問題；五是發揮市場在資源配置中的作用，減少政府行為，引導資源向高效率的領域流動，為中小民營企業營造良好的發展空間，通過發展中小民營企業，達到快速發展經濟和提高就業，從而提高中低收入人群收入的目的。

（四）建立農村公共服務體制，推進城鄉協調發展

建立公共服務型政府，建設社會主義公共服務體制，農村是重要的突破口。一是由于農村公共產品供給的短缺程度比城鎮更突出，廣大農民對公共產品的需求更為緊迫和強烈 ；二是由于我國已經具備了建立農村公共服務體制的財政能力，已進入到了“以工哺農，以城帶鄉”的發展階段；三是由于在農村建立公共服務體制的成本低，影響大，受益人口多，社會效益顯著。

改革開放以來，廣大農民由于城鄉二元結構所導致的“非國民待遇”，沒有真正享受到國家應當為他們提供的基本公共產品，使得農村的社會發展受到了很大的制約。特別是在衛生、醫療、教育、交通等領域，城鄉差別十分懸殊，矛盾十分突出。以農村衛生為例：“1993年，農村衛生費用占全國衛生總費用總額的34．9%，到1998年就下降為24．9%，5年下降了10個百分點，僅占政府總投入的15．9%，5億城市人口享受到的國家衛生費用和醫療投入是8億農村人口的6倍。”［4］（p163）因此，政府為廣大農民提供基本而有保障的公共服務產品，打破城鄉二元結構，逐步實現城鄉公共服務均等化，改變農民的“非國民待遇”，就成為推進城鄉協調發展的緊迫任務，以及建立公共服務型政府的重要著力點。首先，建立城鄉統一的義務教育體制。一方面，加大中央財政對農村義務教育的支持力度，改變目前鄉鎮政府和農民自身承擔教育費用的現狀，真正把教育當作公共事業和公共產品，最終做到由政府向全社會提供；另一方面，要賦予農民工子女和城市居民同等的受教育權利，將其納入當地教育發展規劃，統一管理。其次，建立農村公共衛生保障制度。一方面，辦好新型農村合作醫療，擴大新農合的覆蓋面，直至覆蓋全國農村；另一方面，政府應當認識到，公共衛生是公共產品，不適宜完全市場化，必須以政府為主導，以社會目標優先為原則，動員全社會力量，逐步建立農村公共衛生應急體系、農村公共衛生救助體系和農村公共衛生責任追究體系。三是加快建立農民工權益保障制度。我國農民工數量龐大，相當于一個中等國家的總人口，是我國城市建設的主力軍，他們為我國城市化建設做出了巨大貢獻。如此龐大的群體，在就業、醫療、教育、住房等領域的權益得不到保障，必然會影響到城市和農村的穩定。四是建立和完善農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是滿足農民需求的最基本的公共產品，是維護農民作為公民應當享有的生存權利的要求，是政府應盡的義務。近年來，各地農村在最低生活保障方面已經進行了一些改革和嘗試，取得了一些積極的成果。但仍然存在救濟標準混亂、手段單一、資金短缺、工作管理粗放、操作不規范等諸多問題，其根本原因是在整個農村救助工作中缺乏統籌規劃和長遠設計。因此，政府必須根據各地農村的社會救助現狀，科學論證，總體規劃，制定科學、嚴密的最低生活保障制度，并將其納入法制化軌道，增強其穩定性和可操作性。

（五）建立以公共服務為取向的政府績效考評體系

政府績效考評體系是政府行為的旗幟，是政府行為的“指揮棒”，有什么樣的考評體系就會有什么樣的政府行為。長期以來，政府始終以GDP為中心，主要扮演經濟建設者的角色，關鍵就在于政府績效考評體系中始終把GDP增長作為最重要的剛性指標。因此，政府轉型能否成功，能否成功打造出公共服務型政府，關鍵就在于能否建立以公共服務為取向的政府績效考評體系。具體而言，就是將公共服務績效評估與干部選拔和任用必須聯系起來，將公共服務指標納入政府績效評估體系并作為重要指標，為建立一個以公共服務為核心的政府績效評估體系奠定堅實的基礎。首先，在考評內容上，改變“重GDP增長，輕公共服務”的傾向。在績效考評體系中把能反映公共服務的內容如義務教育、基本醫療和公共衛生、失業保險、養老保險、最低生活保障、社會救助、公共就業服務等基本公共服務項目納入其中，強化對基本公共服務項目的考評。其次，績效考評體系的建設要在科學化的基礎上實現法制化。所謂科學化，是指政府績效考評體系不單單是只重視考評內容的體系，還必須在調查研究的基礎上充分考慮目標制定、任務執行、結果評估等環節以及評估主體、評估方法和溝通反饋等過程，增強考評體系的科學性、嚴密性和可操作性。同時，無論多么科學的考評體系，缺乏制度和法律的保障都不會得到真正有效的執行，都不會真正取得實效。我們必須清醒地認識到，法制化是以公共服務為取向的政府績效考評體系真正能夠取得實效的堅實基礎和有力保障。三是評估方法必須具有公開性、透明性和民主性。以公共服務為取向的公共服務型政府，其服務的對象是社會公眾，社會公眾滿意與否是衡量政府職能是否有效履行的最直接標準，政府只有建立完善的信息公開制度，保證公眾的知情權，才能真正保證公眾的參與權，提高公眾的民主參與程度。

［1］中共中央報告選［C］．2011－04－14．

［2］［3］［4］直諫中國改革［M］．中國經濟出版社．

（責任編輯：牟春野）

Social Management Innovation Calls for Public Service－oriented Government

Sun Dehou

Social management innovation is the strategic task of China＇s economic and social development to a new stage，the transformation of government functions，construction of public service－oriented government is the basic premise of social management innovation．In this paper，we analyze from four aspects of the need for government transformation in the practice of social management innovation， the transformation of the government＇s two main lines，and construction of public service－oriented government focal point for the analysis and appraisal．

social innovation；government transformation；public services；public service oriented government

D630－1

A

1007－8207（2012）03－0001－05

2012－01－08

孫德厚 （1964—），男，山東蓬萊人，中共煙市委黨校行政管理教研室主任，教授，研究方向為行政管理。

本文系山東省軟科學計劃項目“‘十二五’時期山東社會管理創新研究”的子課題，項目編號：2011kRGB3056。