城市拆遷的利益博弈與規制思路

□ 趙銀紅

（天津商業大學，天津 300134）

城市拆遷的利益博弈與規制思路

□ 趙銀紅

（天津商業大學，天津 300134）

在我國的城市化進程中，城市拆遷實質上是一場艱苦的 “利益博弈”；從博弈的結果看，有相當一部分被拆遷人的私人利益受到了嚴重侵害，而假借公共利益之名的政府利益、開發商利益卻得以不同程度的增加。城市拆遷已經造成了嚴重的利益沖突及社會沖突，亟待從根本上予以解決。鑒于政府利益異化、政府角色沖突是引發該問題的主要原因，本文提出了以約束政府不當行為為中心的規制思路，即應充分運用政治及法律手段，對城市拆遷中各級政府濫用公共利益的違法違規行為進行嚴格約束。

城市拆遷；公共利益；政府不當行為；利益博弈

目前，我國的城市化率已達到45%，國家計劃在未來的30年內基本完成城市化。［1］在此目標指引下，我國的城市化建設進入到了高速發展期，不論是在大城市還是中小城市，人們經常可以見到的是，舊城區日益為高樓大廈所取代，新城區則不斷擴充，如果將其視作一場“造城”運動看也不為過。不論是舊城區的消失還是新城區的涌現，往往都需要借助“城市拆遷”這個必須的中間環節才能得以實現。而城市拆遷，表面上是所謂的城市“空間革命”，根本上則是一場艱苦的“利益博弈”，有人從中獲取了可觀的收益，有人卻因此遭受了不同程度的損害，極端者甚至丟掉了性命。①最典型者如2009年所發生的唐福珍自焚一案。但凡要進行城市拆遷，相關政府、開發商一般會向所涉民眾解釋是出于“公共利益”之需，但由于“信息不對稱”，所涉民眾往往很難進行求證；換言之，即便有公共利益之名，但如何嚴防有權勢者的“越界”行為，無疑也是問題的關鍵。鑒于此，有必要明辨城市拆遷中的利益類型，厘清濫用公共利益名義進行城市拆遷的主要原因，并深入探索具有可行性的解決之道，以切實維護民生，緩解社會沖突。

一、城市拆遷、利益類型、政府利益

我國的城市拆遷范圍廣、歷時長，所涉主體較多。從一般過程來看，至少包括城市規劃、居民搬遷、補償安置、房地產開發銷售、相關爭議解決等主要環節。而從經濟利益的視角看，至少涉及舊房價值評估、拆遷經濟補償、房地產開發利潤、各級政府財政收入及相關政績考核、地方及中央的GDP增長等方面，從中不難看出，城市拆遷的大范圍進行，必然會涉及到多方主體的既有利益格局被打破或重新調整。經由理論抽象，可以將城市拆遷中的主要利益概括為以下四類：被拆遷人利益，指因房屋被拆遷致使既得利益受損，而應獲得相應補償安置的被拆遷人的權益；拆遷人利益，拆遷人主要是指以“經濟人”身份出現的開發商，其利益包括拆遷成本與開發利潤兩方面，追求利潤最大化是其根本目標；政府利益，包括經濟利益與政治利益兩個方面，前者是指通過房屋拆遷所獲取的財政收入、經濟增長等，后者是指可能獲得的政府聲譽、公眾支持率等；公共利益，是指通過拆遷可能獲得的公共福利的增長，有學者將其劃分為基礎性、服務性、保障性三類公共利益。［2］

在上述四類利益中，被拆遷人利益與拆遷人利益可進一步歸納為“私”的利益，而公共利益則代表了社會上不特定多數人的“公”的利益，此三類利益從性質上看較為“單純”。至于政府利益則較為復雜，需做進一步分析：依據中國憲政的“理想型”，各級政府的使命只有一個即“為人民服務”，不應有、也不應該對自己的“私”利予以追求，因此，政府利益本應歸到“公”的利益中。但從城市拆遷的現實來看，各級政府及其官員不但對自身經濟利益有非常明確的追求，甚至還會動用手中的公權力以提高相關措施的效率與效能，由此，本應姓“公”的政府利益因監督不力、規范缺位，已在很大程度上異化成了一種特殊的“公、私兼顧”的混合利益類型。由政府利益的復雜性所決定，在對城市拆遷所涉利益沖突的評判中，各級政府較難維持一個公允的立場，并且還會自覺、不自覺地向利益沖突中實力較強的一方靠攏，以利于對自身私利的追求，因為“按照公共選擇理論分析，不外乎反映了這樣一個淺顯的道理：政府決策者也是經濟人，他有升官發財、獲獎加薪、贏取政績進而以權博利的‘自利最大化’動機”。［3］但也正是因為如此，一方面，相關弱勢群體的利益訴求經常被其忽視；而另一方面，本應、也只能由其所維護的公共利益卻大多受到損害。

二、濫用公共利益名義的城市拆遷

“公共利益概念的最大的特色，即表現在其內容的不確定性”。［4］（p205）具體到城市拆遷中，雖然各級政府及開發商幾乎“每言”必及公共利益，雖然我國學界對公共利益也進行了諸多探索，①較具代表性的論文有：蘭燕卓．城市房屋拆遷中有關公共利益的研究［J］．山東社會科學，2009，（12）；彭小兵，譚亞．城市拆遷中公共利益的界定問題研究［J］．甘肅行政學院學報，2008，（05）；張麗娥．作為城市房屋拆遷理由的公共利益解釋［D］．廈門大學碩士學位論文，2008。但究竟哪些利益可以歸結為公共利益仍然不明確。其中主要原因之一是，在依法治國的大背景下，盡管我國憲法及法律頻頻使用該術語，②著名學者劉曙光曾做過統計：在我國的法律、法規、規章和規范性文件中，使用“公共利益”這一概念的共有1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），國務院行政法規87件（次），規章、地方性法規及其他規范性文件1098件（次）。參見劉曙光．什么樣的公共利益才是合法的？——三論私權優先原則［EB/OL］．愛思想網，http：//www．aisixiang．com/data/6235．html，2011－11－08．但并未對其提供權威解釋，更談不上通過具體制度安排予以落實。③在城市拆遷中，對公共利益維護不力，尚存深刻的歷史原因。例如：在我國，自古受到重視的是國家利益、民族利益、家族利益，私人利益則一般很難被切實維護，“風進、雨進、國王不能進”的類似法諺在我國古代從未出現過。至1949年以來，具有政治合法性的仍是國家利益、集體利益，“十年文革”期間，私人利益更是幾無立錐之地。自1978年至今，隨著國家政治、經濟、法律等領域的全面社會改革，盡管有過曲折，但保護私人利益已深入人心、相關保障制度亦多有確立。可見，相對于過去，對于私人利益的保護，至少在社會意識的層面已經有了長足的進展；但毋庸置疑，在相關保障制度的確立尤其是落實上，我國仍有相當長的一段路要走。面對城市拆遷中有關公共利益的界定困難，我們選擇的判斷方法是，確定一個“高線”與“底線”：前者是指某一城市拆遷是否“真正”促進了某地公共利益的增長，后者是指某一城市拆遷是否造成了“一部分人為另一部分人的幸福買單”。④對此問題，著名學者約翰·貝爾教授的觀點是：“公共利益”凸顯一個社會的基本價值，這些價值可以進行歸納——盡管無法窮盡。這些價值是維持和提升共同體所必須的，而不是讓一部分人為另一部分人的幸福買單。轉引自劉連泰．公共利益”的解釋困境及其突圍［J］．文史哲，2006，（02）．該方法所隱含的邏輯前提是，如果“事情的真實”僅是處于“底線”所揭示的情形，那么在城市拆遷中，盡管地方政府及開發商屢屢借維護公共利益之名，但大多可能并不真實，或者說，其更多地是將公共利益當成了一塊“擋箭牌”。那么“事實”究竟如何呢？盡管社會各界對土地財政的畸形化⑤“土地財政”實乃極富中國特色的政經現象，過去若干年，“土地財政”一直是地方政府運行過程中的關鍵詞之一。地方財政在相當大的比例上倚賴賣地收入，已成為許多地方政府的共同特征或稱共同偏好。2010年“兩會”上有代表委員就此透露，2009年全國土地出讓收入約達14239億元，一些城市年土地出讓收益竟占到了財政收入的五六成之多。參見：“土地財政”還能維持多久［EB/OL］．新華網，http：//news．xinhuanet．com /fortune/2010－04 /01/c＿1211807．htm，2011－11－01．及開發商的土地暴利已多有揭露和批評，但最具說服力的莫過于溫家寶總理的如下權威觀點，“從總體上看，房地產開發商和投資商從土地中得到的利益過多，地方政府土地收益也很大”。［5］從中不難看出，如果沒有被拆遷人“買單”，那么開發商及地方政府何以能獲得如此“過多”或“很大”的利益。

很顯然，城市拆遷必然會對所涉被拆遷人的私利造成一定影響，但某一城市拆遷是否“合法”，關鍵要看其是否以公共利益之名且真正因公共利益所需來進行。①在法學界，有學者對此總結為：對個人經濟利益與經濟自由的維護，不需要理由，但如果對之予以限制，必須要給出足夠、充分的理由。對該“共識”的形成過程及其豐富內涵，參見王軼著．民法原理與民法學方法［M］．法律出版社，2009．31－60．這里的“充分、足夠的理由”，實質上是指維護公共利益的需要，換句話說，只有以公共利益之名、因公共利益所需，才能夠對相關的個人利益予以限制，但也必須依法給予足夠、及時、充分的補償。盡管現實中確有不少因公共利益原因所進行的拆遷，但如前文所析，同時也存在著大量假借公共利益之名的非法拆遷，我們將之稱作“濫用公共利益名義”的城市拆遷。該問題之所以會普遍出現，除前文所述政府利益異化之原因外，還可以從城市拆遷中的政府角色沖突以及頻發的“官商結合”現象里找到答案。首先，在城市拆遷中，政府實際上同時扮演著兩個角色，一方面，政府是土地所有權人，而被拆遷人對該土地僅享有使用權；另一方面，政府名義上代表著公共利益，相對于被拆遷人的私人利益，對公共利益的維護無疑更具有優先性。［6］兩個角色合二為一、互相支撐，意味著只要政府認定存在著公共利益，就可以隨時收回土地，必要時甚至可使用強制手段，以致形成強制拆遷、暴力拆遷等。事實上，各級政府對城市拆遷的熱衷還存有三個深層的體制性方面的原因。首先，1994年實行分稅制以后，財權上走，事權下移，中央政府財力雄厚，地方政府卻很吃緊，于是很多地方政府就在出讓土地使用權上大做文章，以致形成依賴性的“土地財政”。其次，在政績考核體制中，地方GDP的增長一直是衡量官員政績的主要標準，而城市拆遷改造無疑是提升地方GDP的捷徑，因此地方官員不但對城市拆遷、城市基礎設施建設等項目總是非常熱衷，而且在這些項目的實施過程中又傾向于運用更高效的各種行政強制性措施。再次，在法律約束不足、社會監督不力的情況下，假借公共利益名義的“官商結合”或說“強強聯手”，是造成不當城市拆遷的另一重要原因。很顯然，只有有了買家，政府的征地和拆遷才具有經濟意義，進而只有買家的利潤有足夠的保證，其才會有積極性去推動政府新一輪的征地和拆遷。于是，政府與房地產商多傾向于采用如下的協調策略，即“低價征收及拆遷，高價出售新房產”。尤其是現有的體制安排使得各級政府能夠深度參與到城市拆遷等經濟活動中，如果某企業有幸被選中承擔政府的重點工程、形象工程建設，那么該企業的商業利益就會罩上一層“公共利益”的光環，從而獲得來自行政領域的大力支持。結果很可能是，地方政府的財政收入有了更多的增加，與政府聯系密切的企業也獲得了豐厚利潤，但被拆遷戶的私人利益以及真實存在的相關公共利益卻多被忽略了。

三、以約束政府不當行為為中心的規制思路

從表面上看，城市拆遷是城市化過程中城市“空間革命”的重要組成部分，但實質上是一場艱苦的“利益博弈”。從博弈的結果來看，有相當一部分被拆遷人的私人利益遭受了不同程度的損害，甚至有人因此付出了沉重的代價，而假借公共利益之名的政府利益中的“私”利部分以及房地產開發商的商業利潤卻得以不同程度的增加。由此不難理解，為何由城市拆遷所引發的上訪、訴訟、群體性事件越來越激烈，②據統計，中國近幾年每年的群體性沖突事件有8—9萬起，而與城市拆遷、征地有關的卻占到了60%以上、相當于每天約有130多起這類事件發生。參見盛洪．農地征收的法律反思［N］．南方都市報，2010－05－23（TM03）．并對中國的社會穩定造成了嚴重沖擊。依前文分析，該問題的出現有著十分復雜的社會原因，其中較為主要的有：相關公共利益之名被濫用，政府利益異化，政府角色沖突，城市拆遷中的“官商結合”，相關法律不完善等。為切實解決該問題，無疑也需從多方入手，細致權衡，以期能制定出一個綜合的解決方案。筆者認為，應充分運用政治及法律手段，對城市拆遷中危害較大的各類政府不當行為進行嚴格約束。

在城市拆遷中，各級政府不但是有著特殊（經濟）利益追求的參與者，更是重要工作的組織者以及利益沖突的裁判者，占據著“樞紐”的位置。但如前文所析，在很大程度上，恰恰是因為政府自身的利益異化、角色沖突、行為不當，才造成了較多的城市拆遷社會問題，政府理應承擔首責。①盡管表面上，“官商結合”也是造成城市拆遷問題日益嚴峻的主要原因之一，但深入來看，開發商更多是處在一個“幫兇者”的地位而不能被視為“替罪羊”，其追求相關商業利潤的最大化無疑有其合理的一面；更何況，如果政府的相關行為幾無挑剔，則開發商的有關不當行為也必然會大幅度降低。由于因城市拆遷所引發的社會問題非常嚴峻，因此，對該問題的解決在短期內應特別重視運用更具高效的政治手段。首先，我國應制訂并執行嚴厲的相關政策與命令，對各類嚴重侵害被拆遷人利益的城市拆遷行為予以列舉、取締與懲罰。其次，對城市拆遷中官員的“尋租”行為及其它不當行為，依其情節及后果，明確其應該承擔的政治責任，直至開除黨籍或罷官辭退。再次，針對“土地財政”以及“政績工程”等深層問題，急需適當調整自1994年所形成的財政稅收體制以增加地方政府的收入，應切實改變 “以GDP為尊”的政績考核體制以消除官員們對城市拆遷的熱衷，盡管此類的政治經濟體制調整費時費力，但無疑是解決該問題的最關鍵舉措。

而從長遠來看，對濫用公共利益名義的城市拆遷的綜合治理，對城市拆遷中政府不當行為的有效約束，都離不開更具規則的法治手段的運用。首先，要解決好相關政策與法律的配合與銜接問題，尤其應將上述行之有效的有關行政政策與命令盡快轉化為法律形式。其次，為避免在城市拆遷中對公共利益名義的濫用，急需通過立法機關以及司法機關，遵循法律所認可的表決程序和表決規則，明確究竟何為相關的公共利益，以及哪些利益不能被視為相關公共利益。②盡管如前文所述，中國現行法中“公共利益”一詞的使用頻率非常高，但不論是《憲法》、《物權法》，還是《城市房地產管理法》、《城市房屋拆遷管理條例》等法律法規，既較少對一般意義上的公共利益提供立法解釋，更未對城市拆遷所涉及的更為具體的公共利益及其類型等做出界定。再次，嚴格貫徹“地方立法不得與憲法、法律相違背”的立法原則，嚴禁一些地方和部門出于地方利益和部門利益考慮，在“既要維護公共利益、又要照顧局部特殊性”的名義下，以城市拆遷中的地方條例等公然對抗甚至架空全國性的法律法規。③例如，在上海市的多起拆遷糾紛中，當地政府官員手持《城市房屋拆遷管理條例》作為強拆依據，被拆戶則拿著《物權法》與政府官員進行頑強對抗。參見荊棘．“政府強拆合法”實屬利益“綁架”［J］．瞭望新聞周刊，2009，（48）：14．最后，由于中國的城市化進程日益加快，與城市拆遷有關的社會問題非常嚴峻，建議以上述的行政干預經驗和已有的立法成果為基礎，盡快制訂出一部專門化的“以維護民生為宗旨，具有可操作性、綜合性強”的全國性法律，以期實現對城市拆遷進行全過程的、較完善的法律調整。

在我國的整個城市化進程中，存在著大量的濫用公共利益名義的城市拆遷，對被拆遷人的私人利益造成了不同程度的侵害，進而對我國社會的穩定與和諧造成了嚴重沖擊，該社會問題亟待從根本上予以解決。毋庸置疑，造成該問題的社會原因是多方面的，對該問題的根治，既需要通過理論探討以進一步明確整體思路及規制重點，更需要通過具體的制度完善以重新調整早已失衡的相關利益格局。鑒于此，圍繞“解決中國城市拆遷問題”的理論探索以及制度建構必將不斷地深入下去。

［1］仇保興．城鎮化的挑戰與希望［J］．城市發展研究，2010，（01）：1－7．

［2］黃信敬．城市房屋拆遷中的利益關系及利益博弈［J］．廣東行政學院學報，2005，（02）：38－42．

［3］馮玉軍．權力、權利和利益的博弈［J］．學術研究．，2008，（02）：84－92．

［4］陳新民著．德國公法學基礎理論（上冊）［M］．山東人民出版社，2001．

［5］溫家寶．在2004年10月28日召開的全國深化改革嚴格土地管理工作電視電話會議上的講話［Z］．國土資源管理法制教育學習資料匯編（一），2004－11．

［6］秋風．什么扭曲了“公共利益”［J］．經濟管理文摘，2005，（09）：14－15．

（責任編輯：高 靜）

Analysis on Benefit Game and Regulation Route in Urban House Relocation

Zhao Yinhong

During China＇s urbanization，urban house relocation is essentially a tough “benefit game”，and the result of the game is that house owner＇s private interests have been encroached upon in varying degrees．Under the name of public interest，government interests and developer interests have been expanded．Urban house relocation has caused serious conflicts in terms of interest in the whole society，and it is time to explore the solution from the root of this problem．In view of the alienation of government interests and the role conflict of government being the main causes of this problem，this paper proposes that to constrain improper government behavior is the central idea of regulation，namely：making full use of political and legal means，strictly binding the illegal acts of governments at all levels in abusing the public interest during urban relocation．

urban relocation；abusing the name of public interest；improper government behavior；political and law regulation

D912．3

A

1007－8207（2012）03－0006－04

2011－11－24

趙銀紅 （1977—），女，山西新絳人，天津商業大學公共管理學院講師，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生，研究方向為公共管理。

本文系天津市哲學社會科學規劃項目 “城鎮化過程中土地利用及其收益分配制度改革研究——以天津市為例”的階段性成果，項目編號：TJYY10－2－367；天津市高校人文社會科學研究項目 “農村宅基地流轉與退出機制——基于天津濱海新區的實證研究”的階段性成果，項目編號：20092113。