論農村社會保障法律制度構建中的政府責任
——基于社會法視閾

□ 項賢國，王 軍

（⒈唐山師范學院，河北 唐山 063000；⒉鞍山市鐵西區人民法院，遼寧 鞍山 114000）

論農村社會保障法律制度構建中的政府責任
——基于社會法視閾

□ 項賢國1，王 軍2

（⒈唐山師范學院，河北 唐山 063000；⒉鞍山市鐵西區人民法院，遼寧 鞍山 114000）

農村社會保障法律關系錯綜復雜，政府、社會及農民在農村社會保障中既有相應的權力 （利），也要履行一定的義務。行政法、經濟法和社會法各自具有獨特的法律價值和調整對象，本文分別基于這三個法域檢視農村社會保障法律制度構建中的政府責任，考察農村社會保障法律制度構建中政府責任的越位和缺位，反思政府在構建農村社會保障法律制度中所發揮的主導和基礎作用，提出在社會法視閾下政府應定位在承擔法律制度構建、財政支撐和監督管理之責任。

農村社會保障；政府責任；法律價值

美國社會法學的創始人羅斯科·龐德曾說過，“我愿意把法律看成這樣一種社會制度，即在通過政治組織的社會對人們的行為進行安排而滿足人們的需要或實現人們的要求的情形下，它能以付出最小代價為條件而盡可能地滿足社會需求”。［1］（p15）傳統的社會保障是一種政府行為，政府在社會保障法制的構建中發揮著重要的作用。農村社會保障法律關系中存在政府、社會及農村社會成員等相關主體，本文基于行政法、經濟法和社會法視閾下重新檢視政府在農村社會保障法律制度構建中的責任，認為政府責任存在離位狀態，應從社會法視閾對政府責任進行合理定位。

一、不同法域下農村社會保障法制中政府責任之檢視

⒈行政法視閾下的政府責任。行政法是一部控權法，［2］即規范行政權力之法，通過規范行政權力的來源、行使等方式達到維護行政管理秩序、保障社會公共利益和公民合法權利的目的，它調整行政機關與行政相對人之間形成的行政管理關系。行政法作為架構國家機構的基本法律，以維護國家利益為其價值本位。［3］在我國傳統計劃經濟體制下，農村社會保障的運行主要依靠行政決定來實施和監管，其構建的農村社會保障制度具有濃厚的行政法屬性，政府頒布的農村社會保障政策和法規多是基于政治因素考慮，出發點在于維護政治穩定，保障人民政權地位不動搖。這體現出國家行政權在社會生活中的極度膨脹，超越了行政法的控權范疇。

基于行政法的法律價值和調整對象，筆者認為，應重新檢視政府在構建農村社會保障法制中所應承擔的責任。一方面，其具有一定的合理性和功效性，通過現行農村社會保障制度的推行可以發現，在國家維護農村社會穩定、確保農業生產有序進行和保護農民最大利益這一“三農”政策指引下，先由政府運用行政權力頒布行政決策，后由政府推動實施，穩定了政治形勢，具有極強的功效，也取得了良好的效果。但這種行政決策缺乏系統的制度設計，是短期的過渡政策，有很大的盲目性，如果不加以修正將會帶來不利的后果。另一方面，農村社會保障的行政法屬性過濃，政府在實施農村社會保障政策過程中過度運用行政權力，行政權力從決策到實施無處不在，使農村社會保障的社會本位被異化了。構建農村社會保障法律制度重在保障農民的生存權，而不是擴張行政權力的范圍。顯然，行政法視閾下政府責任的歸位在一定程度上有益于農村社會保障法制的構建，但帶來的弊端和矛盾也顯露無疑。

⒉經濟法視閾下的政府責任。經濟法的調整對象是國家在干預本國經濟活動的過程中產生的特定經濟關系，以消費者為本、平衡協調和社會責任本位為其核心的指導思想和基本精神。［4］作為彌補市場缺陷之法，社會整體利益本位是經濟法目標價值的核心，公平和效率是經濟法目標價值的永恒追求。現代社會保障法是在傳統的農業社會解體之后，伴隨著產業革命逐漸產生和發展的，英國在17世紀初期頒布的《濟貧法》是社會保障法的萌芽，1883年德國制定的《勞工疾病保險法》標志著現代意義的社會保障法的正式建立。而經濟法也產生于產業革命和社會化大生產遽變過程中，與社會保障法的產生動因和法律土壤是相同的，并且早期的社會保障法一直是經濟法的子法，只是到了后來市場經濟高度發達時期，社會保障法才從經濟法中割裂出來。

我國目前的 “三農”工作重點主要是發展農村經濟，增加農民收入，改善農民的生存環境。這必然要依靠經濟法功能的發揮，政府運用經濟法干預農村經濟活動，促進農村市場經濟的形成、發展和壯大。因此，農村社會保障法作為政府發展農村經濟的配套經濟法律規范，是農村經濟發展的穩定器。筆者認為，政府應充分運用經濟法的國家干預職能，即農村社會保障法制的構筑和發展必須服從經濟法的價值追求，包括工具性價值和目的性價值。經濟法的工具性價值是公平、效率與安全，目的性價值是可持續性發展，［5］而農村社會保障法律制度的構建應服從經濟公平、安全和效率的需要，服從于社會經濟的可持續發展，政府只應承擔適度的責任。但由于經濟法功能的局限性，政府僅干預農村社會保障法律制度的構建是不行的，因為其并不能真正保障全體農民社會保障權的實現。

⒊社會法視閾下的政府責任。我國社會法概念是在2001年全國人大九屆四次會議上正式提出的，后來學者們逐漸把社會法從經濟法中獨立出來，直至官方（教育部）正式將社會法作為法學專業的必修基礎課程，標志著社會法已經與經濟法、民法、行政法等部門法并駕齊驅，成為社會主義市場經濟法律體系的重要組成部分。社會法是從經濟法中衍生而來的，它調整與社會政策有關的以社會本位為核心的一類法律關系及其運行中所產生的社會關系，［6］它具有保護弱勢群體合法利益、保障社會權利、促進社會和諧穩定發展等功能，對構建社會主義和諧法治社會具有保駕護航之作用。

法是維護正義的產物，正義首先是社會性的、抽象的，其次是具體的、現實的，“正義是人類精神中最受尊重的理念，不管有無宗教信仰，所有的人都援引正義，沒有人敢公然擯棄正義”。［7］社會法是實現社會正義之法，它的提出對農村社會保障法律制度的發展具有重要意義，它使農村社會保障從“國家主導型”向“市場經濟型”再向“社會型”演變，使農村社會保障發展模式從“救濟撫恤的恩賜式”向“配套發展的市場經濟式”再向“基本的社會權利式”發展，［8］若農村社會保障法律制度的構建和發展充分體現社會法的屬性，使得農村社會保障法成為社會法的重要部分，則可以突破現行制度構建中的諸多瓶頸，如資金籌集、待遇分享、制度運行等，使農村社會保障不再是社會主義制度的優越性，而成為農民的基本社會權利和政府、市場的義務?；谏鐣ㄒ曇?，政府在構建農村社會保障法制中必須履行相應的義務，全面介入和干預農村社會保障領域，對農村區域弱勢群體進行傾斜式保護，切實保障農民最基本的生存權。

二、政府責任在農村社會保障法制構建中的離位

⒈政府責任的越位。我國傳統的行政法治理念認為，行政法的目的是維護行政機關系統的正常行政組織管理行為，保障政府機器的協調運轉，建立和維護穩定、良好的政治秩序。［9］（p106）這種思想在我國一直處于主導地位，雖然后來行政法學者提出控權論，但從行政法實施效果分析，政府仍然存在維護國家和社會穩定的執法思想，在社會保障制度的構建領域也不例外。我國現行農村社會保障發展模式仍受到傳統計劃經濟體制的影響，政府居于絕對主導和控制地位，充分擴張了行政權力，依據行政法律規范推動農村社會保障法律制度的實施。政府先是批準農村社會保障試點地區，然后推廣實施，政府決策的動機是促進“三農”事業發展，保障國家政治穩定，維護統治者政權。這導致了政府責任在農村社會保障法律制度構建時的越位，政府包攬了一切，以行政命令代替了法律規范。這嚴重違背了社會主義法治理念，造成了一系列弊端，如農村社會保障立法滯后，制度不規范，各地執行的社會保障法律制度不統一，缺乏強制性、權威性及透明度不高，等等。

政府介入社會保障的類型有三類：政府包辦型、政府主導型和政府不干預型。［10］政府包辦型是在市場經濟高度發達國家實施的福利社會保障模式，在我國現階段實施的農村最低生活保障、農村五保供養、農村養老保險中有部分包辦之嫌，這不利于提高保障效率，有損社會公平，在一定程度上制約了農村社會保障法律制度的發展。農村社會保障水平并非越高越好，而應維持在一個適當的水平，它應既保障農民最基本的生存權，又要激發其參加勞動的積極性，避免形成惰性。因此，農村社會保障法律制度構建中政府應承擔一定的責任，但責任越位會制約其發展。

⒉政府責任的缺位。越位是政府本不應該介入而介入，缺位則是政府本該介入而不介入，越位和缺位均制約了農村社會保障法制的構建。政府責任缺位主要表現在：首先是立法缺位。在現行法律框架下，政府制定的唯一一部社會保障法律——《社會保險法》中詳盡規定了城鎮居民的社會保險制度，而涉及農民的社會保險制度則寥寥無幾，很多地方授權國務院另行規定，國務院又沒有出臺系統的規定，這導致現行農村社會保障制度是在無“法”的狀態下構建和實施的。其次，資金缺位?，F行農村養老和醫療保障都是在農民本人自愿交費時才享受待遇，而農民收入差距較大，收入水平較低，很容易導致保障范圍不能真正實現全覆蓋，所以各地公布的參保率均沒有達到100%。再次，監管缺位。農村社會保障法律制度的構建是一個復雜的系統工程，需要政府有力地監管整個制度的實施和運行，實踐中政府在監管農村社會保障運行中嚴重缺位，如社會保障基金管理混亂，“社會保障年檢”形同虛設，政府挪用社會保障費用等現象普遍存在。

農村社會保障法制在構建過程中遇到了諸多障礙因素，現實法律環境下農村社會保障法制不規范，同一制度存在多個法律規范；法律位階較低，多是以地方性法規、部門規章形式出現；地區間立法差異性較大，由于經濟發展不均衡導致社會保障待遇差別較大；法律效力不高，司法機關很難適用相關法律裁判案件；法律責任缺失，違法責任人鮮有得到法律追究。在制度實施中農村社會成員參加社會保障的積極性不高，即使參保后社會保障待遇也得不到及時兌現。對現實生活中大量存在的欠繳社會保障（險）費的行為，對非法擠占、挪用保障（險）金的違法行為，法律不能及時地給予制裁，致使社會保障（險）基金的運營處于嚴重不安全狀態。因此，基于社會法視閾，政府應承擔在構建農村社會保障法制中的應然責任，只有這樣，才能使農民充分享有規范的社會保障權，促進農村經濟的長遠可持續發展。

三、政府責任在農村社會保障法律制度構建中的歸位

基于社會法視域觀察，在現行農村社會保障法制構建中，政府是首要的責任主體，但不是唯一的責任主體，政府、企業、社會和農民應該合理分工、各盡其責，構筑“四位一體”良性互動的農村社會保障法制發展模式。據此，應對政府責任進行重新歸位。

⒈法制構建責任。我國現行農村社會保障制度的推行主要依靠各級政府的政策、文件，但時至今日，尚無一部系統完備的農村社會保障法。［11］現有關于農村社會保障的法律規范主要包括：《農村五保供養工作條例》、《關于加快農村社會保障體系建設的意見》、《關于進一步做好新型農村合作醫療試點工作的指導意見》、《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》等，這些都是由國務院頒布的行政決策或法規，顯然與現代農村社會保障的法律價值是不相符的。我們不并寄希望于很快制定專門的農村社會保障法，但至少應有規范的農村社會保障制度，政策并不是法律，不具有強制執行的法律效力，經常受到國家經濟、政治等變化因素的影響，這使得農村社會保障制度在實施中常常無法可依。

筆者認為，法的價值是對滿足個人、群體、社會或國家需要的積極意義，一種制度有無價值、價值大小，既取決于這種法律制度的性能，又取決于一定主體對這種法律制度的需要，抑或該法律制度能否滿足該主體需要和滿足的程度。要建立現代化的農村社會保障制度，實現社會保障的制度價值，必須依靠法律，通過立法建立規范的農村社會保障制度，而政府是立法的主體，理應在這方面承擔相應的責任。我國《憲法》第45條規定了公民的社會保障權，為農村社會保障法制構建提供了法律依據，但我國尚未建立司法審查制度，使得 《憲法》的依據在農村社會保障制度構建中淪為空談。因此，政府應當以現有的《社會保險法》為契機，履行其立法責任，制定《社會救助法》和《社會福利法》，創造城鄉統籌的社會保障法制環境，為農村社會保障制度的構建提供法律依據和辦事規則。

⒉財政支撐責任。財政作為政府調控經濟社會運行的主要杠桿，是政府配置資源的主體。資金供給是農村社會保障制度構建的關鍵要素，現行制度中農村社會保障費用由農民和國家共同承擔，農民若不繳費則國家不給予補助，其享受不到社會保障待遇。只有在農民繳費的情況下才能獲得國家的財政支持，這種無差別的資金籌集模式使得農村社會保障制度在推行中被打了折扣。我國是農業大國，農業生產大部分依賴于自然條件，農民收入的差別性、波動性較大，現行農村社會保障資金籌集模式會使一部分人沒有能力參加社會保障，或者參加社會保障的連續性得不到保證，這就嚴重地制約了農村社會保障制度的構建和實施。

農產品的供給為國家經濟的發展作出了巨大的貢獻，政府在國民收入二次分配時理應對其實施傾斜保護。因此，政府應建立有區別的社會保障資金籌集機制，原則上依然由政府與農民共同承擔繳費義務，若農民與企業建立勞動關系，則企業應依據勞動法律規范和《社會保險法》為農民繳納部分社會保障費用，這方面勞動行政主管部門應加大監督、監察力度，規范農村企業用工機制。同時，若農民沒有與企業建立勞動關系，又沒有其他收入來源，國家和社會應共同分擔農民的繳費義務，這需要建立完善的審核制度，真正使沒有能力的農民能夠參加社會保障，又避免制度漏洞，以防止極個別不勞而獲現象的出現。對此國外有立法例，如日本建立的農民基礎養老金制度，對低收入者免除其繳費義務。總之，政府應承擔農村社會保障法制構建中的財政支撐責任。

⒊監督管理責任。前文已述及，政府在農村社會保障法制構建時存在越位和缺位現象，政府履行監管責任不得力。一方面，政府在提高社會保障管理水平和加強社會保障監督力度方面投入的精力不足；另一方面，由于我國現階段的社會保障法律法規中普遍存在缺乏法律責任規范的現象，無法確保社會保障制度的有效實施。因此，對政府在農村社會保障制度構建中承擔的責任應進行合理歸位，既要防止政府的越位，又要避免政府的缺位。政府應履行在農村社會保障法制構建中的監督管理責任，理順和統一農村社會保障制度的實施機構和運行管理組織，規范社會保障經辦機構的職能?；诔青l統籌視角設立農村社會保障服務所，統一歸口管理農村社會保障事宜，防止多頭監管和相互推諉。

建立健全農村社會保障監督制約機制，從法律上對農村社會保障予以監督。首先，建立審計監督機制。對農村社會保障資金的籌集、使用、運營進行審計監督，對社會保障經辦機構進行定期審計并公布審計結果，發現違法行為及時移交司法機關處理。其次，暢通社會監督渠道?，F行農村社會保障制度下農民繳費后很難知道其資金去向，更談不上對運營的監督，因此，應建立社會監督機制，充分保障其知情權。同時，合理界定政府監管的范圍，把屬于社會保障的事務性工作交由社會化的經辦機構負責，如社會保障基金的管理、運營、投資等由社會保障經辦機構負責，政府應專注于對農村社會保障體系運行的監管，確保農村社會保障制度得到合法、穩健、良性實施。

秩序總是與無序相對的，秩序的建構依賴一定的規范進行維系，秩序不是生成的就是建構的。［12］（p17－18）農村社會保障法律關系復雜，政府、社會、農村社會成員各自應承擔其在農村社會保障法制構建中的責任，尤其是政府責任。行政法、經濟法和社會法的調整對象、法律價值不同，基于這些不同法域下觀察農村社會保障法制構建中政府責任也有顯著的區別。社會法是市場經濟發展之特定階段的產物，政府責任應從行政法、經濟法視閾演變至社會法視閾，修正行政法視閾下的越位和經濟法視閾下的缺位，基于社會法視閾承擔政府的責任，這對于構建新型農村社會保障法律制度具有重要的價值。

［1］羅斯科·龐德．法律史解釋［M］．鄧正來譯．中國法制出版社，2002．

［2］薛克鵬．誤讀行政法及其對經濟法的危害［J］．現代法學，2009，（05）：182－187．

［3］章劍生．現代行政程序的成因和功能分析［J］．中國法學，2001，（01）：79－89．

［4］徐孟洲．經濟法的理念和價值范疇探討［J］．社會科學，2011，（01）：96－102．

［5］［8］趙新龍．論農村社會保障法律屬性之演進［J］．安徽大學法律評論，2009，（01）：137－144．

［6］王為農，吳謙．社會法的基本問題：概念與特征［J］．財經問題研究，2002，（11）．92－93．

［7］（比）佩雷爾曼．正義，法律和辯論（M）．美國蘭登書屋，1967．

［9］單飛躍．經濟法學［M］．中南工業大學出版社，1999．

［10］陳少暉．農村社會保障：制度缺陷與政府責任［J］．福建師范大學學報，2004，（04）：35－41．

［11］柴瑞娟．我國農村社會保障構建困境與求解之道［J］．社會科學家，2011，（05）：79－83．

［12］（英）哈耶克．自由秩序原理［M］．鄧正來譯．三聯書店出版社，1997．

（責任編輯：高 靜）

On the Government＇s Responsibility in the Reshaping of Rural Social Security Legal System——Based on the Perspective of Social Law

Xiang Xianguo，Wang Jun

Legal relationship of rural social security complex，Government，society and rural residents in the rural social security enjoy corresponding rights and obligations．Administrative method，and economic law and social method their has unique of legal value and adjustment object，text in the respectively based on this three a method domain research rural social security legal system remodeling in the of government responsibility owned bit，investigation rural social security method construction in the Government responsibility of over bit and lost bit，reflection Government in construction rural social security legal system in the by played of led and Foundation role，made in social method depending on threshold Xia Government should positioning in bear method construction，and financial support and supervision management of responsibility．

rural social security；the responsibility of the government；social law；economic law；administrative law

D632．1

A

1007－8207（2012）03－0037－04

2011－12－23

項賢國（1981—），男，安徽合肥人，唐山師范學院講師，研究方向為經濟法、勞動和社會保障法；王軍（1980—），男，湖北鐘祥人，鞍山市鐵西區人民法院法官，研究方向為民商經濟法。

本文系2011年度河北省社會科學發展研究課題 “河北省農村社會保障法律制度改革研究”的階段性成果，項目編號：201103250。