社會管理創新視角下的食品安全管理

□ 劉霞

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

社會管理創新視角下的食品安全管理

□ 劉霞

（中共煙臺市委黨校，山東 煙臺 264000）

近幾年來，各類食品安全事件發生頻繁，食品安全問題更是層出不窮。如何確保老百姓的食品安全，已成為政府創新社會管理中必須解決的一個重要民生問題。本文從社會管理創新角度客觀分析我國現階段食品安全管理中存在的主要問題，進而提出加強食品安全管理的建議。

食品；食品安全；社會管理

經過30多年的改革開放，我國已成為世界第二大經濟體，人們對食物的需求，已經從吃飽、吃好轉向健康、安全，對食品安全性的要求也越來越高。隨著“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件的曝光，食品安全已成為影響我國改革發展穩定大局的重要民生問題。引起了各級黨委、政府和社會各界的高度關注，已成為加強和創新社會管理的重要內容和一項基本任務。在新形勢下，如何通過加強和創新社會管理，提高食品安全保障水平，已成為當下政府必須著力解決的重要課題。

一、食品安全與加強食品安全管理的現實意義

（一）食品安全的界定

食品是人類維持生命活動所需要的營養。《中華人民共和國食品安全法》中將食品定義為：各種可以供人使用或者是飲用的成品和原料，也包括傳統適用中既是食品又是藥品的物品。［1］食品安全的概念是隨著人類對環境與自身的認識不斷變化而變化的，是一個永無止境的課題。進入21世紀后，食品安全與人類的生活更是緊密相連，因此而成為社會各界關注的熱點問題之一。本文中的食品安全概念指的是食品的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售、消費等活動符合國家強制性的標準和要求，不存在威脅或損害消費者人體健康的有害有毒物質。這一定義有兩層含義：其一，表明了安全與否的標準是看該食品是否符合國家對食品的強制性要求；其二，表明了該食品是否對人體造成了現實的損害，或存在潛在的隱患。［2］（p121）

基于以上認識，食品安全管理是指政府有關監管部門及社會各種力量對食品是否安全而進行的監督與管理活動。

（二）加強食品安全管理的現實意義

國以民為本，民以食為天，食以安為先。加強食品安全管理既是全面建設小康社會的關鍵環節，也是轉變經濟發展方式的必然要求，還是創新社會管理、維護社會和諧穩定的重要內容。

⒈加強食品安全管理是社會管理創新的重要內容。食品安全涉及千家萬戶，不僅與群眾生活聯系緊密，甚至會影響到中華民族的人口素質。如我國臺灣地區使用的“塑化劑”出現了問題，在多年后才被發現 ，影響了幾代人的身體健康。因此，食品安全要上升到社會管理創新的高度來抓。我國在“十二五”規劃中將“保障食品藥品安全”列為公共安全體系建設的首要任務。這一重大決策和部署明確了食品藥品監管在社會管理中的特殊地位和重要作用。

⒉加強食品安全管理是構建和諧社會的重要組成部分。食品安全問題是一個重大的民生問題。食品安全管理關系著人們的生命健康，關系著經濟的健康發展和社會的和諧穩定，是構建和諧社會的重要組成部分。加強食品安全管理，保證食品安全，有利于提高民眾的生存、生活和生命質量，有利于實現人與社會的和諧，有利于為構建社會主義和諧社會提供安全的物質基礎。

⒊加強食品安全管理是維護社會穩定的必然要求。加強食品安全管理不僅是解決公眾吃得好、吃得安全的問題，更是維護社會穩定的必然要求。食品安全問題解決得如何，反映的是一個政府的執政理念、執政能力和執政水平，是對各級政府的一個嚴峻考驗。當普通百姓得不到基本的食品安全保障的時候，社會矛盾必然會集中爆發。

二、當前我國食品安全管理中存在的主要問題

我國經濟飛速發展，取得了舉世矚目的成就。同時我們也看到，食品安全問題在這一時期比較集中、突出地暴露出來。處于這樣一個食品安全風險易發期，食品安全管理同樣也面臨著諸多的問題。

（一）食品安全的社會管理機制不夠健全

當發生食品安全問題時，現代社會的管理機制有兩種：一是行使公權力，即啟動國家公共安全保障機制，由國家行政機關對食品生產交易市場采取行政干預，追究制售者的行政責任，吊銷執照、罰款等措施；二是行使私權利，即由受害人直接或通過訴訟的方式向有害食品制售者提出民事損害賠償的請求。目前，就我們國家的情況來看，解決食品安全問題，偏重于第一種機制。不少監管部門也偏重于公權力的行使，往往采用運動式執法、驅趕式執法。這種偏重于行使公權力的機制，一方面，導致政府機構以及行政成本的增加，公權力不斷膨脹，為公權力尋租提供了可能。另一方面，僅靠公權力的震懾力，并不能從根本上解決食品安全問題。震懾不是社會管理最有效的方法，一旦震懾力有所松懈，食品安全問題又會在那些監管薄弱的地方卷土重來。

（二）食品安全的分段監管模式不夠完善

目前，在國家層面上主要有三種基本的組織結構類型。一是由多個部門負責的多部門監管體制，二是由一個部門負責的單一部門監管體制，三是由一個部門進行綜合協調的多個部門具體負責的綜合性監管體制。而世界發達國家一般都實行單一部門監管體制，或由一個部門統一協調的綜合性監管體制。［3］我們國家采取的是多部門分段聯合監管的模式，部門眾多，主要有農業、質檢、工商、衛生、食品藥品監督管理等部門。［4］這種分段監管模式雖然有助于督促相關部門各司其職，避免出現“一個部門管不了”的現象，但也出現了“多個部門管不好”的弊端：多頭監管，職能交叉，監管部門之間既存在重復監管也存在監管盲區。在2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》中，對相關監管部門在各個環節的責任，定義仍然非常模糊。條塊分割、多頭管理的機制導致食品安全的相關規定難以落實。技術監督管理部門、食品衛生管理部門、衛生行政主管部門以及工商行政管理部門各自為政，導致了當食品安全成為公共事件之后才引起關注。

（三）政府職能轉變不夠，對食品安全管理缺位

目前，地方機構改革滯后于食品安全相關法律，致使相關職能部門依法履職存在一定的困難。政府社會管理職能長期錯位、弱化，造成了對食品安全管理的缺位。政府雖然設有食品安全委員會，但是未能按照職責進行經常性的協調指導。各部門雖然已經明確了監管責任，但是由于職能調整銜接沒有及時到位，導致了監管盲點和重復執法現象的出現。有的政府部門缺乏責任意識，不作為，出現問題則互相推諉。比如：對初級農產品的分散生產、食品運輸和儲存，超市做現買現賣食品，以及有生產行為、經營行為，還能提供餐飲服務的企業、小作坊、小雜貨店、流動小攤點等，因監管主體責任不明確，導致了食品安全管理出現缺位的現象的出現。

（四）“三小”企業數量巨大，成為食品安全管理的難點

我國食品工業的一個重要特點是以中、小型企業為主，小作坊、小攤販、小餐飲數量巨大。目前，我國有食品生產加工單位44．8萬家，其中80%為10人以下的小企業、小作坊；食品經營主體約323萬家，有證餐飲單位約210萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計數。［5］面對數量眾多的“三小”企業，食品安全管理容易出現監管盲區。一方面，“三小”企業負擔不起高昂的檢測費用，而使之游離在監控范圍之外；另一方面，有關小作坊和食品攤販管理辦法等食品安全配套法規尚未出臺，“三小”企業的準入門檻過高，因此，使新開辦、需要換發許可證的小作坊和食品攤販無法取得相應許可，造成了監管盲區。

（五）食品安全管理的社會力量參與不夠

食品安全問題是一個涉及多方面的綜合性問題，要解決這一問題，不能僅靠政府部門，企業、社會組織、公眾、媒體等各方力量都應參與到食品安全管理中。目前，這種管理主體的多元化目標遠未實現。首先，食品生產經營企業社會責任意識缺乏。一些食品生產經營者唯利是圖，置法律、道德和人民群眾的生命健康于不顧，生產加工有毒有害食品。其次，行業協會等社會組織作用發揮不明顯。目前，我國食品行業的各種協會并不少，如在奶業方面，就有1982年成立的由農業部主管的中國奶業協會，1994年成立的由國家發展改革委員會和輕工業聯合會指導的中國乳制品工業協會，但是他們對于行業自律發揮的作用卻十分有限。最后，社會公眾也未積極參與到食品安全管理當中。據2008年中國社會科學研究所進行的調查顯示：當買到假冒偽劣產品，使生產、生活受到損失的情況發生時，多數民眾采取的策略是“無可奈何，只好忍了”和“沒有采取任何辦法”。［6］（p9）

（五）食品安全管理的專業技術人才不足

我國是一個人口大國，幅員遼闊，食物種類繁多，食品的生產和消費量都很大，因此我國需要的監管執法人員的數量也非常巨大。盡管我國衛生行政部門有多達 20多萬人的執法隊伍，然而，與眾多的食品生產企業、經營單位相比，肩負食品監管重擔的衛生行政部門仍然顯得力不從心。據業內人士保守估計，中國食品安全人才缺口達80萬人。［7］以煙臺市為例，煙臺市衛生局工作人員編制只有38人，衛生經費占政府開支也是極少。相比之下食品生產經營單位數量眾多，很難實現對食品行業進行有效的監管。而對于廣大農村地區來說，監管力量尤其薄弱，幾乎處于監管盲區。［8］現有的食品安全監管隊伍中相當一部分人員的專業技術水平比較低，因此，難以很好地勝任食品安全監管工作的要求。

三、創新社會管理思維，加強食品安全管理

2011年6月29日，十一屆全國人大常委會第二十一次會議分組審議全國人大執法檢查組 《關于檢查食品安全法實施情況的報告》的核心內容是“當前的社會管理方式已明顯不適應食品安全工作的需要，解決食品安全問題需要創新社會管理思維。”因此，確保人民群眾的飲食安全，主要應該從以下幾個方面入手：

（一）轉變觀念，實現食品安全管理主體多元化

食品安全不完全是政府監管出來的，而是全社會共同治理出來的。應按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的原則，使政府、協會、企業、專家、公眾等各方面共同形成合力，實現食品安全管理的無縫覆蓋，以確保食品安全。

⒈公開信息，提高公眾參與食品安全管理的積極性。毛澤東同志指出：只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。食品安全管理僅僅依靠政府的力量，缺乏公眾的監督和參與，我們的食品安全工作是做不好的。因此，要提升公眾的監督水平。首先，政府應穩妥、準確地發布食品安全信息，保障公眾對食品安全的知情權，為社會公眾積極參與食品安全管理提供必要的條件。其次，建立健全鼓勵社會公眾參與食品安全管理的體制機制，組建食品安全專家隊伍、志愿者隊伍和社會監督員隊伍，深入宣傳食品安全知識、公開曝光典型案例。最后，建立和完善食品安全舉報獎勵制度，暢通舉報投訴食品安全案件的渠道，規范舉報投訴的回應機制，激發社會公眾對食品安全管理的積極性，增強社會監管合力，形成群防群治的工作格局和社會環境，努力營造人人關心、人人參與、人人有責的食品安全社會氛圍。

⒉大力培育和發展行業協會等社會組織。食品安全管理離不開行業協會等各類社會組織的廣泛參與。政府應致力于培育市民社會，推進社會變遷和公民民主意識的覺醒，在社會管理和社會服務等領域確立與民間組織的合理分界，建立充分的合作關系，形成真正的合力。［9］因此，加強食品安全管理，政府應更多地引入第三方機構，利用專業化人員和市場手段來監督食品安全。充分發揮食品行業中各類行業協會的作用，加大對他們的培育和扶持力度，使之能夠引導企業和個人踐行承諾，推進食品行業誠信體系建設。形成食品安全政府監管與社會組織監督的合力，不斷提高食品安全監管水平。

⒊增強食品企業的社會責任。食品安全的責任主體是企業。對食品企業來說，一方面，要加強食品企業自律，對食品生產經營企業員工進行教育培訓，使他們牢固樹立道德意識、法律意識和責任意識，引導企業提高內部質量管理水平。另一方面，要提高其違法成本，同時教育企業主動承擔對消費者的食品安全責任。據《唐律疏議》記載，一旦食物變質，商家就必須立刻焚燒，否則要遭受廷杖九十的皮肉之苦。如果膽敢銷售有害食品，致人生病，商家要被判處有期徒刑一年。如果有害食品致人死亡，商家則要被判處絞刑。古人尚能如此，我們更應當采取多種措施提高食品安全領域違法犯罪行為的成本，使食品企業不敢違法。

（二）加強源頭治理，完善食品安全管理模式

在保持現有體制的前提下，應改變“頭疼醫頭，腳疼醫腳”的整治模式，完善食品安全管理模式，從整個產業鏈的角度構建起更加完善有力的監管體系，應該從源頭上封堵漏洞，而不是被動地“亡羊補牢”。

⒈著力解決好分段監管中的銜接問題。分段監管體制的特點是各監管部門各管一段。這種體制必然要求增強部門的協調性，因此，必須強化各監管部門的銜接。縣級以上地方政府應積極爭取建立與國務院食品安全委員會相對接的政府食品安全協調機構，完善各項制度，有效地解決政出多門、職責不清和相互推諉的分段監管弊端。

⒉逐步建立和完善食品可追溯制度。食品產業鏈和產品生命周期長，涉及環節多，任何一個環節出了問題，都會影響上下游的食品安全，出現“短板效應”。因此，我們可以借鑒發達國家“從農田到餐桌”的全流程監管經驗，推行食品的可追溯制度，形成來源可追溯、去向可查證、責任可追究的安全責任鏈。如英國在食品安全監管方面的一個重要特征就是嚴格執行食品追溯和召回制度。監管機關如發現食品存在問題，可以通過電腦記錄很快查到食品的來源，通知公眾并緊急收回已流通的食品，最大限度地保護消費者的利益。［10］這種制度的建立和完善可從根本上解決食品安全問題。

⒊加強各監管部門之間的信息共享。各個監管部門之間應實現信息共享以突破目前分段管理的障礙。主要是運用現代信息技術，打破各監管部門對食品安全信息的壟斷，將相關部門的業務流程進行整合，建立信息共享機制，為有效實施監管提供有力的支持，真正提高監管效率。

（三）轉變職能，強化政府的社會管理責任

食品安全管理是政府的一項重要社會管理職能。政府必須轉變職能，強化政府在食品安全管理中應承擔的責任。一方面，要明確政府“為”與“不為”的界限。食品安全涉及的點多、面廣、線長，但是，每一種食品都進行檢測既不可能而且成本很大。所以，政府該做的事一定要做好，不該做的事要敢于放手。進一步轉變政府的監管職能，政府要逐步退出對企業的直接指令式的監管，采取各種激勵措施和手段增強企業對自身食品安全監管的自主性和責任感。另一方面，要通過深化政府機構改革，進一步轉變政府的監管職能。積極推行大部制，對各職能部門進行統籌整合。將食品安全管理職責回歸一個部門，充分發揮食品安全委員會這一機構的職能作用，有效整合行政管理資源，形成無縫銜接的管理鏈條，以避免“出現問題互相推諉”的現象。

（四）加強媒體監督，建立良好的社會輿論氛圍

在傳播學中，媒體被稱為“社會守望者”、“社會雷達”和“社會監視器”。媒體作為信息的載體與傳遞者，有著敏銳的洞察力和足夠的公眾信服力。近年來，隨著網絡媒體的飛速發展，在曝光食品安全事件方面，網絡媒體也發揮了不可替代的作用。因此，加強媒體監督是確保食品安全的一項重要舉措。一方面，媒體應客觀真實地報道食品安全問題。當食品安全問題出現之后，媒體應及時發現，誠實、客觀、全面地報道，告知公眾事情的真相。同時還應聽取相關專家的意見，以科學證據為基礎來進行報道。決不能因為顧及諸多利益或權力就可以對問題少報或不報，更不能因受到某種利益誘惑而成為侵害民眾公共利益的同謀。另一方面，媒體應增強責任意識，正確引導輿論，削除公眾對食品安全的恐慌。媒體在對不法行為進行輿論監督的同時，還應發揮媒體的自身優勢，以群眾喜聞樂見的形式開展食品安全法律、法規以及食品安全標準和知識的公益宣傳，通過媒體的強大傳播力，切實提高公眾的食品安全意識。如煙臺市早在2006年8月就開通了“煙臺食品安全網”。通過這一平臺，市民可以更多地了解食品安全信息，也更積極地參與和關心食品安全工作，其效果顯著。

（五）培養人才，建設食品安全管理的專業化隊伍

當前，我國食品安全領域迫切需要提高從業人員的素質，尤其是將更多的高精尖人才與技術應用到食品生產與加工的每一個環節，以滿足食品安全管理、食品安全研究的需要。針對這一情況，一方面，對現有專業人才采取激勵措施，對食品安全管理工作做出突出貢獻和取得重大科研成果的專業人才進行表彰和獎勵，營造尊重人才、尊重創造的良好氛圍；另一方面，各高等院校應該調整自己的專業方向，開辦食品質量與安全專業，大力培養食品安全專業人才，以適應不斷發展的社會需要。

食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件，食品安全關系到我們每個人生命健康，食品安全管理需要社會各方力量的共同努力、形成合力，以促使我國食品安全形勢不斷好轉，使老百姓吃得放心、吃出健康。

［1］任瑞平．食品安全、食品衛生與食品質量概念辨析［J］．食品科學，2006，（06）．

［2］楊潔彬，王晶．食品安全性［M］．中國輕工業出版社，1999．

［3］李懷．發達國家食品安全監管體制及其對我國的啟示［J］．東北財經大學學報．2005，（01）．

［4］黃丹丹．我國食品安全監管機構研究［D］．2010，（05）．

［5］胡穎廉．用社會管理理念統籌食品安全工作［N］．學習時報，2011－07－25．

［6］王俊秀，楊宜音．2011年中國社會心態研究報告［M］．社會科學文獻出版社．

［7］江應松．食品安全呼喚相關人才［J］．中國人才，2006，（06）．

［8］中國煙臺—煙臺市政府門戶網站［EB /OL］．http： //www．yantai．gov．cn /cn /index．jsp

［9］楊建順．論政府職能轉變的目標及其制度支撐［J］．中國法學，2006，（06）．

［10］劉云．英國食品標準署和食品安全監管機制［N］．中國食品報，2010－02－10．

（責任編輯：牟春野）

Food Security Management under the Perspective of Social Management Innovation

Liu Xia

The food is the material basis of human survival and development．However，the moment people talk about ＂food＂mere mention of the various types of food security incidents occur frequently，how to ensure the people＇s food security has become an important livelihood issues must be addressed in the social management of Government Innovation．Management innovation from a social point of view，an objective analysis of the present stage to strengthen the main problems in the management of food security，and then put forward some suggestions for strengthening food security management．

food；food security；social management

C916．1

A

1007－8207（2012）03－0041－04

2012－01－08

劉霞 （1975—），女，山東煙臺人，中共煙臺市委黨校行政管理教研室副教授，公共管理學碩士，研究方向為公共管理學。

本文系山東省軟科學計劃項目“‘十二五’時期山東社會管理創新研究”的子課題，項目編號：2011kRGB3056。