統籌城鄉基本公共服務探析

□ 牟春野

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

統籌城鄉基本公共服務探析

□ 牟春野

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌中的一項內容。統籌城鄉基本公共服務是統籌城鄉發展的基石。然而，在實踐中卻存在著許多問題，本文在對統籌城鄉基本公共服務存在的問題進行分析的基礎上，提出了提高統籌城鄉發展基本公共服務水平的對策。

統籌城鄉發展；基本公共服務；科學發展

統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌 （統籌區域發展；統籌城鄉發展；統籌經濟社會發展；統籌人和自然和諧發展；統籌國內發展與對外開放）中的一項內容。統籌城鄉發展就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。

為農民提供與城市居民大體相當的公共服務特別是基本公共服務是城鄉經濟、社會、文化發展的基本平臺，是消除城鄉社會發展中的“鴻溝”、統籌城鄉發展、構建和諧社會的必然要求。基本公共服務的短缺和不均衡將嚴重威脅社會的全面協調可持續發展。直接關系到農民生存與發展現狀，關系到城鎮化進程的推進和社會的長治久安。統籌城鄉基本公共服務是統籌城鄉發展的重要內容，是實現城鄉一體化的關鍵切入點。

從廣大農民的現實需求看，統籌城鄉發展，重要的是統籌城鄉基本公共服務。黨的十六大以來，我國農業現代化得到了大力度的推進，我國農村發生了迅速的變化，我國農民獲得了相當多的實惠。目前，我國農村潛在的基本公共需求開始成為全面的現實要求。適應這個變化，為廣大農民提供基本而有保障的公共產品，已成為新階段統籌城鄉發展的重大任務。現實多方面的情況表明，基本公共服務是縮小城鄉實際差距的重要因素，是新階段農村反貧困的關鍵所在，也是全面提高農村人口素質的路徑依賴。特別是對于縮小貧富差距、實現社會公平有著重要意義。

一、統籌城鄉基本公共服務存在的問題

⒈城鄉教育事業發展差距明顯。教育差距是城鄉差距的最主要表現。城市教育無論在教育設施、師資力量、教學水平、圖書資料、教學管理、制度建設等方面都遠遠高于農村。近些年來，雖然國家高度重視農村教育，對農村教育的投入方面給予了比較大的支持，農村教育有了較大的改善，但其仍遠遠落后于城市。目前農村還存在教育環境比較差，教育制度不公平，教師待遇低，師資力量薄弱、流失嚴重，家庭個人教育投入比較少等現象。如重慶市的江北區、沙坪壩區、梁平縣三個地區每萬人學校分別為1．71所、1．51所、3．47所，每所學校平均覆蓋面積分別為2．57平方公里、3．50平方公里、6．10平方公里，每萬人專任教師分別為69．2名、80．4名、60．4名，每萬人幼兒園分別為1．89所、2．32所、0．72所，這些數據顯示出城鄉教育事業發展仍然存在較大差距。在三峽庫區、山地林農牧區，鄉村學校分布稀疏、不均衡，學生居住分散，上下學極度不便。黔江區的鵝池鎮，幅員面積73．2平方公里，只有中心校3所，村小2所。梁平縣2005年有中小學校346所，2006年有中小學校310所，1年減少10．4%。不少鎮鄉還在進一步對村小學進行撤并。

⒉衛生事業發展差距巨大。城鄉之間、區域之間衛生事業發展不協調，衛生醫療資源布局不合理。絕大多數衛生資源集中在大城市和大醫院，有些大醫院在擴大規模、增加床位和購置高精尖設備，忽視了合理利用醫療衛生資源和服務質量及效率的提高。而廣大農村和城市社區，特別是中西部農村和社區的基本醫療衛生條件很差，城鄉、區域之間醫療衛生服務水平差距的拉大使農民因病致貧、因病返貧的問題十分突出。重慶市的江北區、沙坪壩區與梁平縣每萬人衛生機構分別為0．717所、1．39所、1．12所， 衛生機構平均覆蓋面積分別為6．1平方公里、3．8平方公里、18．9平方公里，每萬人床位分別為70．5張、44．37張、12．66張，每萬人衛生技術人員分別為51．2名、44．0名、13．6名，這些數據顯示出城鄉衛生事業發展差距巨大。盡管有關統計數據表明已實現了每個鄉鎮有一所政府舉辦的衛生院，村衛生室覆蓋率達90%，但少數較偏遠的村衛生室竟設在了中心場鎮上，導致中心場鎮上醫療服務機構密集，而村民就醫極度不便。

⒊城鄉社會保障差距顯著。我國在建立社會保障制度時似乎更多地強調了區別對待，沿襲了計劃經濟時代所形成的城鄉迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。在我國城市化進程和社會轉軌期，有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排斥在社會保障體制之外。目前，基本社會保障體系的重心仍在城鎮，城鎮以養老、醫療、失業、工傷、生育五大社會保險為主體的制度體系幾經改革，日臻完善，而仍在探索之中的農村基本社會保障體制和制度使農村居民社會保障水平遠低于城市居民。如社會保險補貼只針對實現再就業的城鎮失業人員，就業困難對象援助也主要是針對城鎮居民等。職工養老保險和城鄉居民養老保險待遇差距也較大：如重慶市巴南區城鎮職工、城鎮靈活就業人員養老保險最低待遇為每月500元，平均為1500元左右；而城鄉居民參加城鄉居民社會養老保險最低待遇為每月80元，個人增加繳費后最高待遇為每人每月180元。

城市化的迅速崛起使大批沒有社會保險基金積累的農村居民在轉變為城鎮居民后面臨著巨大的沖擊，在城市中又形成新的“二元”結構，帶來新的社會問題。這對農民不僅不公平，而且還將制約農村勞動力向城市轉移以及勞動力在不同地區之間的流動，尤其還制約了農村留住和引進建設人才，因為農村的發展也需要人才支撐。城鄉分割的社會保障體系不但無助于農民工問題、勞動力轉移問題、新城市化居民問題、農村建設人才引進等問題的解決，反而會加大解決這些問題的難度。

二、城鄉統籌發展基本公共服務存在問題的主要原因

⒈國家財政支出有限，農村基本公共服務資金嚴重缺失。提供基本公共服務是公共財政的重要職責。近年來，在社會主義新農村建設過程中，我國政府加大了農村公共服務資金的投入力度，由此，農村公共服務供給效率得到了提高，供給結構得到了優化。與城市相比，農村人口更多、幅員更廣、基礎更薄弱、公共服務需求更大，然而，農村財政投入卻較少，與城市相比形成了巨大的反差。總體說來，農村公共服務資金投入增長速度仍滯后于總體財政支出增長速度，以重慶市江北區、沙坪壩區與梁平縣為例，從2005年到2006年，地方財政支出的增長率，梁平縣為28．46%，沙坪壩區為36．61%，江北區為43．24%。2010年比較上年，梁平縣全年使用上級資金增長24．5%，沙坪壩區增長37．5%，江北區增長55．0%。

⒉農民享有的專項資金分散，使用效率低。在當前農村公共產品供給普遍不足的狀態下，“撒胡椒面”式的平均分配難以體現公共產品集中供給的效率，最終也難以實現分配的公平。一是各級政府部門林立，資金分配渠道分散。二是中央和市級財政各部門在預算分配上輕重緩急體現得不夠充分，針對性不強。上級民政部門大力支持一些農村地區修建規模較大的養老福利院，而多數閑置或轉作他用。在分散的小規模經營模式下，種糧直補對調動種糧積極性作用有限。如果將這些資金集中起來投入到農民更急需的道路、衛生、自來水等基礎設施建設上，整體效益將更高。三是各專項經費和轉移支付資金落實到具體的行業上和一些的地區后又進一步在各具體項目上高度分散。每個項目獲得的資金額太小，無法受到基層政府的重視，項目設計難以體現前瞻性，更難以保障工程質量和標準，不僅造成了重復建設和資源浪費，且不利于項目資金使用的監管，致使資金使用效率極低。

⒊基層政府公共服務體制不健全，農民參與程度低。一是農村公共服務供給大都是由縣、鄉鎮政府及村組織自上而下地進行決策，農村居民缺乏對公共服務需求的有效表達機制，服務提供缺乏全過程的有效監督手段；服務質量缺乏服務對象的評價，導致服務要求難滿足，服務質量難保證，服務效率難提高。二是目前基層政府官員的考核激勵主要取決于領導和上級的認可，而不是取決于公眾的滿意度，加上上級政府考核指標不健全，缺乏基本公共服務內容，造成基層政府注重社會管理，偏愛行政執法，輕視公共服務；對于能增加政績的“硬”服務，呈現出一種較高的供給熱情。比如對需要達標的廣播電視設施建設、農田灌溉設施建設、校舍建設等公共服務供給嚴重過剩。而提升教師素質、醫生素質等沒有進入地方官員政績考核體系或成為不便于考核的“軟”服務。“除了財政資金投入問題之外，鄉村公共服務面臨的更大尷尬是：“基層政府志不在此”。三是上級政府行政審批項目繁多，上下級政府之間尤其是上級政府部門與下級政府之間權力配置的統一協調性較差，政府部分相關職能部門之間不規范的權力配置導致權責不清、互相掣肘，機構多、程序多、組織程序不規范、不透明，嚴重影響了基層政府公共服務能力的提供。

三、提高統籌城鄉發展基本公共服務水平的對策

⒈轉變政府職能，尊重農民意愿，提升農民參與度。我國要轉變現行“自上而下”單一向度的公共服務決策機制，盡力培育“自下而上”的公共服務決策機制，從而實現“自上而下”與“自下而上”雙向互動的決策機制。政府提供的公共服務是否符合農村大部分居民的實際需求，是衡量農村公共服務供給有效性的重要標準。因此，農村基本公共服務供給改革需要不斷推進農村基層民主制度建設，完善農村公共服務投資決策程序，實現農村公共服務投資決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變，建立體現廣大農民對公共服務需求意愿的需求表達機制。農村公共服務供給的決策過程應該建立在農民自身積極參與的基礎之上，使農民的服務需求能夠得到充分反映。逐步確立依據農民、農村的內部需求來決定公共服務投資范圍和投資方向的制度，建立由內部需求決定公共服務供給的機制。此外，在稅費改革過程中，農村公益事業籌資“一事一議”制度的實施也是農民表達公共服務需求意愿的一種切實有效的方法。因此，變革“自上而下”的供給體制，建立“自下而上”的新供給制度更能體現農民的真實需求，使農村公共服務的供給更有效。

⒉改革現行制度，適應城鄉統籌基本公共服務水平提高的需要。一是改革戶籍管理制度，增加農民的流動性。進行戶籍制度創新要從兩個方面著手：首先，淡化城市偏向，使戶籍與其所享受的福利待遇逐步分離，削弱其吸引力。然后，加大力度放寬農村戶口遷向城鎮的限制，先從小城鎮再到中小城市，最后到大城市，逐步推廣以公民住房生活基礎為落戶標準的戶籍遷移辦法。二是建立城鄉統一的勞動就業制度，促進農民就業。明確政府在促進農村勞動力轉移方面的職能，建立相應的機制，完善促進農村勞動力自由擇業體系。規范農民進城就業的各種制度，取消對農民就業的歧視性政策，依法保障農民的合法權益不受侵害，為農村剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移創造良好的制度環境。三是創新土地管理制度，保障農民的各項權益。土地制度是農村的基礎制度，落實農村土地管理制度，必須深化我國土地制度的改革。四是拓寬社會保障覆蓋范圍，統籌城鄉社會保障制度。由于目前城鄉經濟社會條件相差甚遠，試圖讓城鄉兩種不同水平的社會保障制度馬上并軌，一下子實行統一的社會保障制度是不現實的。因此，要城鄉分頭推進，創造統一的條件和基礎，然后逐步實行城鄉并軌。五是改革財稅制度，增加農村公共產品的供給。按照城鄉統籌經濟社會發展的要求，改革財稅制度，將農村公共產品的供給納入各級財政負擔的范圍。

⒊推動社會組織的多元化發育，拓寬統籌城鄉基本公共服務的渠道。要充分發揮組織優勢和政策導向的作用，激發農民群眾建設新農村的內在動力，引導農民自覺投身到統籌城鄉基本公共服務體系建設中去；要充分調動社會力量參與城鄉基本公共服務體系建設，鼓勵社會資本進入農村發展產業和社會事業，實現政府與農民目標的統一，最大限度地實現主與輔的最佳結合。如：我國在城鄉統籌基本公共服務過程中，需要發揮非政府組織、社區等在提供公共服務方面的作用。豐富農民的文化生活，提高農民的人文素養。在提高農民組織化程度、推動農村經營制度改革的過程中，通過利用農村社區平臺，組織一些社區活動，向村民提供農業生產資料服務、農產品信息服務、農業科技服務、農村富余勞動力轉移就業服務、經濟合作組織管理與協調、經濟信息咨詢服務等各方面服務，促進農村經濟發展。調動農民參加的積極性，逐漸與城市居民融合；鼓勵各個志愿者隊伍走進農村，深入農戶，為農民普及科技知識。在農村社區建立村級公共服務中心（站），逐步整合政府各類行政資源，引導教育、衛生、勞動就業、人口和計劃生育、文化、體育、科技、法律、社會治安、社會保障等公共服務進入農村，健全有效覆蓋、有序參與的農村基層公共服務網絡，為政府公共服務延伸到農村社區和農民群眾開展自我服務提供有效載體，逐步縮小城鄉公共服務差距，實現城鄉公共服務均衡化。

［1］遲福林：統籌城鄉基本公共服務［EB/OL］．http：//theory．people．com．cn /GB /49154 /49369 /6655477．html．

［2］劉小玲．統籌城鄉基本公共服務與完善公共財政制度初探［EB/OL］．http：//www．gdeco．com．cn /content．asp？id＝208．

［3］江北區、沙坪壩區和梁平縣2007年統計年鑒［M］．

［4］趙樹凱．鄉鎮政府的公共服務—10省（區）20個鄉鎮調查［EB/OL］．http：//www．ccrs．org．cn．

［5］城鄉基本公共服務均等化的成都試驗——發展實踐、寶貴經驗與完善 建 議［EB/OL］．http：//economy．caixin．com/2011－01－25/100220973．html．

［6］謝來位．統籌城鄉基本公共服務的路徑探析——以對重慶市的調查為例［J］．農業經濟，2008，（01）．

（責任編輯：高 靜）

On the Basic Public Services of the Urban and Rural

Mu Chunye

Urban and rural development is a scientific concept of development in the five overall．Urban and rural basic public service is the cornerstone of urban and rural development．However，in practice there are many issues on the basis of analyzing the problems of urban and rural basic public services，and countermeasures to improve the level of basic public services，urban and rural development．

urban and rural development；basic public services；scientific development

C916．2

A

1007－8207（2012）03－0077－03

2012－01－20

牟春野（1962—），女，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）副教授，研究方向為公共管理。