試論惠農政策的執行力

□傅瓊

（重慶行政學院，重慶 400041）

試論惠農政策的執行力

□傅瓊

（重慶行政學院，重慶 400041）

提高惠農政策的執行力是貫徹落實科學發展觀的需要，然而在惠農政策的落實過程中，卻存在執行不力，投入資金總量不足，地方配套資金 “缺位”等諸多問題，嚴重影響惠農政策的效果。為此，應加強政府自身建設，提高惠農政策的有效性，建立決策科學、執行有力的惠農政策實施機制，以增強政府的執行力，提高惠農政策的有效性。

政府；惠農政策；執行力

近年來，黨中央、國務院針對“三農”問題出臺了一系列強農惠農政策。惠農政策的實施，使廣大農民享受到了改革開放的成果，促進了城鄉統籌發展，加快了社會主義新農村建設步伐。但是，惠農政策在實施過程中出現執行力不強的問題，這不僅影響廣大農民群眾的切身利益，同時也影響黨群、干群融洽的關系，影響農村的和諧穩定。對此，本文就如何提高惠農政策的執行力提出了相應的對策。

執行力是指各級政府機關依法按照公共管理目標付諸組織實施、協調控制、推進實行的行為能力。政府執行的過程就是一個依法行政過程，它貫穿行政活動全過程，是政府公共管理活動的最具體、最直接、最重要的行為。它既是一個綜合的、多變的動態行為，又是政府治理活動固定的、常規的行為。政府治理活動由行政決策——執行——監督——反饋——控制等環節構成，在整個治理活動中，決策、執行、監督是最重要的行政活動。科學的決策是有效執行的先決條件，強有力的執行是將決策付諸實現的重要實踐，監督是檢驗決策、執行正確與否的有效環節。因此，惠農政策再多再好，如果不提高執行力，農民就得不到實惠，再好的惠農政策也不可能取得好的效果。因此，惠農政策在落實的過程中執行力的大小、強弱決定實施效果。執行力強，惠農政策很快就會得以落實；執行力不強，惠農政策就不能兌現。因此，提高惠農政策的執行力是加強政府自身建設的利民之舉，是改善民生、化解民憂之措。

一、提高惠農政策的執行力是貫徹落實科學發展觀的需要

科學發展觀的核心內容是以人為本，胡錦濤指出，在經濟發展基礎上逐步提高人民物質文化生活水平，是改革開放和社會主義現代化建設的根本目的。［1］顯然，胡錦濤同志這里講的以人為本主要是指發展目的問題。這就是說，我們的發展不是為發展而發展，不是單純為了GDP的發展而發展，而是為了富裕人民、造福人民、促進人的全面發展而發展。發展必須把經濟發展、政治發展、文化發展、社會發展、人的發展統一起來，而落腳點是人的發展。因此，農民是否得到實惠，農民生活水平是否得到提高，農民合法權益是否得到保障，農民是否滿意和高興，是惠農政策的根本出發點，是檢驗惠農政策是否真正惠農的標準。所以，提高惠農政策執行力是貫徹落實科學發展觀的需要。

⒈提高惠農政策的執行力是全面建成小康社會的需要。當前，推進城鄉發展一體化，是轉變經濟發展方式的重要內容，也是擴大內需的持續增長點。“十二五”規劃的重要任務之一就是要協調推進工業化、城市化和農業現代化，加快形成城鄉發展一體化新格局。就全國來說，擴大內需，最大的潛力在農村。沒有農民的小康，就沒有全面小康；沒有農業的現代化，就沒有全面的社會主義現代化。因此，提高惠農政策的執行力，扶持農業發展、關注農村建設、關愛農民生活，是大勢所趨，是時代要求，是歷史必然。

⒉提高惠農政策執行力，是加強社會建設的需要。加大對“三農”的財政投入，能提高農業的綜合生產能力，強化國民經濟的基礎，促進農業和農村經濟持續發展；對農業的“多予少取”，可以增加農民收入，提高農民的生活水平，提高農村的消費需求，帶動整體經濟增長；加強農村社會事業發展，有助于提高農民的素質，進而提高縣域農業生產力的水平。系列的支農惠農政策可以使農民進一步分享社會發展的成果，對體現社會公平、建設和諧社會具有重要意義。

⒊提高惠農政策執行力，是鞏固改革開放成果的需要。改革開放以來，我國現代化建設取得了巨大成就，城市工商業經濟快速發展，財政收入大幅度增長，具備了以城帶鄉、以工促農的物質條件，而且在以工哺農、以城帶鄉的過程中取得了很大的成績。只有各級政府繼續落實黨中央、國務院各項惠農政策，夯實支持保護農業、加大農村基礎設施建設投入的經濟基礎，農村居民就會像城市居民一樣共享改革開放的成果。

二、惠農政策實施過程中存在的執行不力的問題及原因分析

⒈基層政府對惠農政策宣傳“缺位”。惠農政策的項目很多，但農民群眾知曉率不高，有的文件只是停留在鄉村干部的辦公桌上，甚至有些鄉鎮干部對政策的掌握也不夠。有的鄉鎮基層政府缺乏宣傳惠農政策的組織體制，對于采取怎樣的舉措使惠農政策宣傳到組、到戶，缺乏責任落實機制、責任追究機制。更多的是依靠村干部向農民傳達，有的村組干部在宣傳時，只是對家族、親戚朋友講，造成宣傳未到戶的現象時有發生。村務公開不夠全面及時，部分村沒有按照村務公開的有關要求，對各項強農惠農政策及時進行公開，部分地方即使公開也是在搞“半公開”或“假公開”，導致老百姓心里沒有“明白賬”。近年農村大部分年輕人外出務工，在家的都是老人和兒童，他們對惠農政策的知曉途徑更少、能力更弱。

⒉投入資金總量不足且地方配套資金難以到位。農村地區特別是老、少、邊、窮落后地區基礎設施建設嚴重滯后，農村交通、飲水、田土整治、水利建設、公共設施等方面建設欠賬多，需要辦的事很多，又都很急迫。盡管近年來各級政府財政一直在不斷加大惠農資金投入力度，但資金總量仍然嚴重不足，城鄉差距呈現擴大之勢。另外，在安排惠農項目時，往往要求地方按一定比例投資配套或只有政策沒有資金，由于縣級財力普遍困難，特別是貧困區縣更是很難將配套資金落實到位，導致項目實施受到影響。

⒊投入主體的多元化，導致投入經費“錯位”。支農項目資金的管理和分配涉及發改委、財政、扶貧、交通、水利、農業、林業、民政等多個部門，存在投入結構不合理，投資渠道過多，資金使用效率不高等問題。由于投入主體不同，造成同類項目的投資標準不一致，有的差距還比較大。如土地整治改造的金土地項目、農綜改造項目、口糧田建設項目標準等就很不一致，沼氣池建設也存在類似情況，造成推進過程中矛盾突出。同時，由于不同部門各自為政，造成一個項目在不同部門多頭申報補助、補貼的問題，致使急需資金的地方投資不到位，資金寬裕的地方投入不斷。

⒋政策落實成本高且有偏差，導致項目經費 “越位”。現有的惠農政策名目繁多，落實的會議多、印制材料多、業務費用多、需要人力多，成為部門、鄉鎮、村組干部套取政策資金提供了理由和借口。而政策落實沒有專門的工作經費，惠農政策的名目不同，管理的機構就不同，政策落實的要求也不同，自然就形成了“一補一發”，造成了落實成本和農民領取成本高。由于基礎資料不準確、村組干部素質不高和精力不夠等因素，導致很多惠農政策扶持救助對象不準確。由于對政策理解的偏差，造成種糧直補和良種補貼資金落實不規范，土地撂荒的、土地承包權轉讓的仍然享受政策，而真正耕地種糧的人得不到補貼。在醫療政策上，部分鄉鎮衛生院管理較差，醫生素質較低，服務意識淡薄，重業務輕宣傳現象較突出。在新農合政策的執行上，農民個人繳費高，住院費門檻高，報銷比例不大，加之農村外出務工人員多，導致農民主動參保的積極性不高。落實惠農政策不公開、不公正、不負責，暗箱操作等現象突出，除普惠政策外，都是村組干部說了算，有的村組干部不堅持原則，造成優親厚友現象嚴重。

⒌項目監管責任落實不到位，致使惠農項目效益發揮較差。由于強農惠農政策涉及部門多，部門的條條框框多，“越位”、“錯位”與“缺位”同時存在，影響了項目建成后的管護，重建輕管現象突出。一些項目在前期申報時，未充分尊重群眾意見，造成群眾沒有積極性，管護責任不落實，管護措施不到位的后果。有的項目主管部門由于利益誘導，導致權屬不明，群眾缺乏管護主動性。多數項目建成后，沒能很好地引導群眾建立管護的長效機制，由于后期維護不到位，項目效益沒有得到很好發揮，這種現象突出反映在農村公路、農田水利等公益性基礎設施建設中。

⒍資金監管力度不夠，導致惠農資金挪位。受人力和經費限制，有的惠農政策資金監管失控，違規違紀現象較為突出。由于基層財政困難，還存在擅自改變資金用途，挪用強農惠農資金的現象。由于管理不規范，不按專項資金管理要求，未落實專戶儲存、專賬核算，專項資金與單位正常工作經費混列混支現象突出。種糧直補落實上，用于抵交醫保費、集資款等現象普遍。有的村組干部以權謀私，將他人（一般是長期外出農戶）的補貼打進自己的卡里，更有鄉鎮業務人員伙同銀行工作人員編造虛假補貼花名冊騙取補貼款的情況。有的企業和個人打著創辦龍頭企業和專業合作社的幌子，編造虛假資料，利用不正當手段騙取財政補貼、補助資金，侵占群眾利益。

三、增強政府執行力，提高惠農政策有效性的對策措施

提高政府執行力是當前和今后一個時期“三農”工作中落實惠農政策的重要任務。只有提高政府的執行力，才能解決惠農政策執行難、落實難、取得實效難的問題，使農民真正獲得實惠，改善其工作、生活環境，全面建成小康社會。

⒈加強政府自身建設，提高惠農政策的有效性。政府是為了解決公共問題而產生的。無論是柏拉圖的理想王國，還是我國早期的奴隸社會；無論是君權神授的家天下，還是具有憲政思想的現代法治國家，政府都是針對社會出現的公共問題需要公共組織去解決而出現的。

改革開放以來，我國政府非常重視“三農”問題，特別是進入新世紀以來，政府出臺了一系列解決“三農”問題的惠農政策，效果非常明顯，而農民群眾對政府的期望也越來越高。正如胡錦濤同志所指出的那樣，改革開放以來特別是近些年來，我們在改善民生方面作出極大努力，取得明顯成效。同時，我們也要看到，人民群眾對過上更好生活的要求也在增強，對加快解決民生領域突出問題的期盼也在提高。［2］所以，提高惠農政策的執行力是貫徹落實科學發展的需要，同時也是廣大農民的期盼。

從公共管理的角度講，政府的存在就是為了解決公共問題以及為公民提供優質服務的。也就是說，政府的出現是管理那些經濟和社會發展必不可少，但又是企業和個人所不愿干、不能干、干不了的事務。它本質上屬于全體公民的公共利益，從內容上說屬于公共服務。政府就是通過惠農政策給農民提供公共服務，以改善民生而獲得人民信任并建立起權威的。因此，在政治統治與公共服務兩個職能的關系上，公共服務是建立合法性政權的基礎。恩格斯在《反杜林論》中指出：“第一，一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的，隨著社會成員由于原始公社的瓦解而變成私有生產者，因而社會和公共職能的執行者更加疏遠，這種權力加強了。第二，政治權力在對社會獨立起來并且從公仆變為主人以后，可以朝兩個方向起作用，或者按合乎規律的經濟發展方向起作用，在這種情況下，它和經濟發展之間沒有任何沖突，經濟發展就加速了。或者違反經濟發展而起作用，在這種情況下，除去少數例外，它照例總是在經濟發展的壓力下陷于崩潰。”［3］（p222）

既然為公眾服務是政府存在的基礎，那么政府就必須將公共服務的能力即執行力作為現代政府的立命之本，執政之基。只有在具有了較強的執行力基礎上，才能使惠農政策得以落實，即給公眾提供優質、高效的服務。第一，提高基層干部素質，增強公仆意識。基層干部是黨和國家惠農政策的直接實踐者、落實者，應牢固樹立宗旨意識，把“立黨為公、執政為民”的理念體現在為群眾服務上，落實到實際工作中。在制定惠民項目規劃時，要立足當前，著眼長遠。在布局基礎設施和產業項目時，要立足實際，顧全大局。在惠民政策落實過程中，要堅持公開、公平、公正的原則，主動接受群眾監督，不貪不占、不循私情。第二，加強政府和公務員的道德建設，提高公務員落實惠農政策的責任意識。政府社會責任的履行更多表現為一種道德責任和自律行為，一個崇尚德政的政府一定是一個有責任的政府，因此，對提高政府及其公務員道德修養極為迫切。杜絕惠農政策執行過程中惠官、惠商和權力尋租現象，以惠農政策為名以權謀私的，一經發現依法嚴懲。第三，積極推進惠農政策落實的服務方式的轉變。根據農民需求不斷完善惠農政策的服務方式，規范惠農政策實施程序，制定清晰、明了、簡單，具有操作性、有效性、低成本的服務方式，減少中間環節。由集中決策向開放式、民主參與決策服務模式轉變，從單一的使用行政手段向包括行政、經濟、法律等多種手段綜合運用轉變，提高服務效率。

⒉建立決策科學、執行有力的惠農政策實施機制。第一，加大宣傳力度，提高群眾知曉率。建議基層政府建立惠農政策宣傳責任落實機制，建立專人負責的宣傳、實施惠農政策的基層自治組織。針對當前農村實際，認真研究惠農政策宣傳的方式和方法，采取更加靈活、方便、快速的宣傳形式，充分利用廣播、電視、網絡等各種宣傳媒體，及時把各項惠農政策傳達到基層，把政策的精神實質和操作程序向村組干部講清楚，向群眾講透徹，做到家喻戶曉，提高政策宣傳的入戶率、知曉度。第二，統一規劃項目，規范投放程序。建議中央各部委在制定支農項目政策時，建立支農項目協調機制，整合各部委資金，統一規劃和布局惠農項目和政策，做到惠農政策統一規劃，決策科學，執行有力，落實到戶。要優化惠農項目結構，減少重復建設，切實解決“三農”所需，做到同類項目由一個部門管理，統一項目同一標準，統一項目同一要求。進一步完善“自下而上”的項目競爭申報機制，堅持工程規劃“民評”、工程方案“民選”、工程內容“民曉”的工作運行機制，激發群眾參與項目建設和管理熱情。建立健全惠農政策管理規章制度，規范操作流程，強化制度約束，確保項目資金落實到位、管理到位。認真落實項目建設責任和管護責任，積極探索農村公益設施管護長效機制，最大限度發揮強農資金投入效益。第三，優化投資項目，建立并完善相關配套政策機制。目前，城鄉發展差距大，需從強農和惠農兩個方面加大對“三農”的投入。強農政策應側重從增強和鞏固農業基礎地位設計，著眼于強化農村道路、飲水、用電和農田水利等基礎設施建設，著力提高農業生產能力。惠農政策應側重于讓農民群眾享受均等化的公共服務，著眼于農村教育、衛生、文化等社會事業發展和低保、救濟、救災等社會保障水平的提高，著力提升農民的生活水平。在財政投入上，要建立并完善相關配套政策機制，逐步增大財政投入“三農”的力度，充分調動企業、社會和農民的積極性，形成以國家財政投入為主，全社會投資農村公益事業的良好機制。第四，完善惠農政策，落實地方配套資金。在完善面上補助補貼政策前提下，進一步加強農田水利和農村基礎設施建設，改善農村生活條件，提高生產能力。加大對農業產業化規模經營的培育和扶持，增強農村經濟發展和農民增收的帶動能力。加強科技興農工作，培育造就新型農民，提高農業科技水平。盡可能減少地方配套或降低配套比例，嚴格控制出臺新的要求縣級配套的政策，區別不同類別的區、縣財力實際情況，制定不同的配套政策，減輕或免除貧困區縣配套資金壓力，保證項目順利實施。

⒊建立項目管理、崗位責任的績效考評機制。第一，加強崗位責任，減少項目成本。在項目管理中，加強崗位責任。將項目層層分解目標、落實責任，做到任務明確、責任到位。充分利用鄉鎮便民服務大廳，在不改變主管部門政策解釋權、補貼對象認定權、補貼資金審核權的前提下，將多種補貼一次登記申報，打捆以“一卡通”發放，備注明細，全面公示，通知到戶，減少項目成本。第二，建立惠農政策績效考評機制，完善項目績效考核目標。在項目實施過程中，實行動態控制、目標管理、階段考核，確保項目實施達到規劃要求。第三，加強項目資金監管，強化責任追究。要根據發展變化的形勢，及時制定和完善強農惠農專項資金管理辦法，制定專項資金考核量化辦法。紀委、監察、財政、審計部門要根據各自的職能職責，切實加強項目實施的過程監管，加強項目資金的監督檢查。對發現的違規違紀問題，要及時糾正處理，對違法犯罪的，堅決依法處理，追究責任。

［1］胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上的講話 ［R］.2004－03－10.

［2］胡錦濤同志在2012年7月23日省部級主要領導干部專題研討班開班式上的講話［R］.

［3］馬克思恩格斯選集（第3卷）［C］.人民出版社，1973.

（責任編輯：牟春野）

Execution of the Preferential Agricultural Policy

Fu Qiong

Improving the implementation of the preferential agricultural policies is the need of implementing the scientific development concept.However，some problems have the serious impact on the effect of the preferential agricultural policies，such as the ineffective implementation in the process，the lack of total investment and the absence of local matching funds，the dislocation of main diversified funding，the vacancy of project supervision，inadequate funding supervision，the misappropriation of preferential agricultural funds.Therefore，it need to strengthen the self－construction of the government in order to improve the effectiveness of the preferential agricultural policies；establishing the scientific decision and the strong implementation of the preferential agricultural policies；raises the public awareness by increasing the publicity；unify the planning project and specificate the process；optimizing the investment projects and improving the related policy mechanisms；improving the preferential agricultural policies and implement the local matching funds；establishing the evaluation mechanism based on the project management and job responsibilities；strengthening the job responsibilities and reducing the cost of the project；strengthening the supervision of the project funding and strengthen the accountability.

government；preferential agricultural policy；execution

F320

A

1007－8207（2012）12－0080－04

2012－09－11

傅瓊 （1957—），女，重慶石柱人，重慶行政學院公共管理教研部教授，研究方向為公共管理。