影響和制約鄉鎮政府行為的變量因素及其規制路徑

鐵鍇

（寶雞文理學院哲學系，陜西寶雞721013）

影響和制約鄉鎮政府行為的變量因素及其規制路徑

鐵鍇

（寶雞文理學院哲學系，陜西寶雞721013）

鄉鎮政權扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動者的雙重角色。自利性的沖動使得鄉鎮政府行為出現明顯的選擇性。在逐利性沖動與制度性約束之下，鄉鎮政府行為選擇既受到包括鄉鎮政府的行政理念、行政目標取向、行為動機、行政能力等主觀因素的影響，也受到包括鄉鎮政府的體制機制、財政資源、鄉村制度環境、傳統鄉土文化以及鄉村社會的潛規則等客觀因素的制約。要使鄉鎮政府在鄉村治理和社會主義新農村建設中發揮其應有的作用，就必須調適和規制鄉鎮政府行為。現實可行的路徑應該是通過制度、文化與主體的多維建構來推進，即革新現行縣鄉體制，優化鄉村制度環境；加快轉變鄉鎮政府職能，建設現代治理型政府；化育現代農民，樹立社會主義鄉村新風。

鄉鎮政府行為；選擇性；自利性；主觀因素；客觀因素；規制路徑

作為整個國家政治基礎和行政管理機器的“末梢神經”，鄉鎮政府無論是在建設社會主義新農村，還是在構建社會主義和諧社會中，都具有不可替代的重要地位和獨特作用。然而，近年來，由于社會發展的深刻變遷與行政體制改革的滯后，鄉鎮政府的體制性障礙愈益突出,已經越來越不能適應轉型時期多元社會治理的要求。鄉鎮政府在政府治理、化解社會危機、有效整合社會能力等方面顯得捉襟見肘,乃至成為體制矛盾的焦點和政府治理的事故多發區。甚至有人提出，鄉鎮政府是鄉村社會諸多問題的“制造者”，極力主張撤銷鄉鎮一級政府。筆者認為，基層穩則社會穩。由于鄉村社會的諸多問題都在一定程度上與鄉鎮政府行為的失范有關，因此，問題的關鍵不在于要不要撤銷鄉鎮一級政府，而在于應該深入探究：鄉鎮政府行為究竟遵循怎樣的邏輯？影響和制約鄉鎮政府行為選擇的變量因素有哪些？通過哪些途徑才能合理而有效地調適和規制鄉鎮政府行為？

一、鄉鎮政府行為選擇的內在邏輯

人們的一切社會活動，都可以從其對于物質利益的關系中找到原因。馬克思曾指出：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[1]“無論是人的個人還是團體，其行為的依據基本上都可以歸結為一定的利益關系。”[2]可以說，利益，尤其是滿足人們現實生存的物質利益，是人類社會生活最主要、最根本的內在驅動力。政府行為也不例外，鄉鎮政府行為背后都存在著利益方面的原因。作為我國政權序列的最基礎部分，鄉鎮政府上連“國家”，下接農村社會，并代表著“國家”對農村社會進行直接治理。因此,鄉鎮政府行為的邏輯在于上級政府所代表的國家意志、農民為代表的鄉村社會利益和鄉鎮政府自身的官僚利益三者之間的博弈。[3]

首先，鄉鎮政府行為體現上級政府所代表的國家意志。中國正是通過鄉鎮政府這種組織機構設置把國家權威滲透到基層社會,從而獲得了權威性資源,進而實現了現代民族——國家的建構。就具體的組織設置而言,我國的鄉鎮政府實行的是條塊分割式的組織結構。縣級政府組織的各部門對鄉鎮政府各部門在實際的事權、財權和人事權關系上呈現出一種復雜的條塊關系。鄉鎮政府行為在很大程度上體現上級政府的意志,在現實中更多的是直接體現與其連接最密切的縣級政府的利益。

其次，鄉鎮政府行為體現以農民為代表的鄉村社會利益。鄉鎮政府作為專門地、直接地管理農村社會的最低層的政府機構，它必須具有及時回應本轄區公眾對經濟發展、社會管理、公共服務等方面的要求的能力與責任。作為鄉村社會利益代表這一責任不僅來源于上級政府的委托，而且來源于其自身存在的合法性。

再次，作為官僚機器的一部分,鄉鎮政府有其相對獨立于國家意志和社會要求之外的利益。從上世紀80年代開始，國家進行了一系列旨在加強鄉鎮財政的改革。但改革的負面影響使鄉鎮自有資金普遍增長,鼓勵了鄉鎮政府遠離對國家財政的依賴,滋長了鄉鎮政府自身利益擴張的動機。即使逐漸步入后農業稅時代,鄉鎮政府這種自利的擴張仍帶有很大的慣性。因此,對自身官僚利益的追求也成為鄉鎮政府行政行為的一個重要邏輯。

顯然，作為國家和上級政府意志及鄉村社會利益的代言人，鄉鎮政府行為以公共利益為依歸，鄉鎮政府主要通過貫徹國家意志，服從和執行上級的指令和政策，實現對本轄區社會生活的治理，以維護與發展其公共秩序和公共利益。但在一些學者看來，改革進程中，鄉鎮政權的角色正在從“代理型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變。[4]轉軌過程中，由于“分權”式財政體制的實施，鄉鎮政權開始擁有了一定的自身利益，謀求獨立的利益機制被調動起來。這樣，鄉鎮政權就扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動者的雙重角色。自利性的沖動使得鄉鎮政府行為出現明顯的選擇性。因為存在財政壓力，獲取經濟利益就成為鄉鎮政府日常工作的重點。如果公共目標有損于其經濟利益目標，對公共目標的追求就會大打折扣。基層政府更愿意干那些既有益于公共目標也有益于自身經濟目標的事。對于純粹的公共目標或上級要求的公共事務，鄉鎮政府及其政府官員可以做出多種選擇：如果干了這些賠本的買賣個人能夠得到某種榮譽甚至獲得升遷，則會大干；如果不干或少干官員得不到懲處，則盡量不干；如果不干必受懲處，也會硬著頭皮去干，但大多數情況是得過且過就行，所干事情的質量就無法保證，甚至不惜弄虛作假。更為嚴重者，鄉鎮政府有時會因過度追求自利而嚴重偏離公益目標而導致行為失范，政府及其工作人員或不依法履行職能，或超越法定權限，并對農民的個體利益、集體利益造成侵害。

總之，不管是規范的理性作為、還是非理性的不作為和失范的亂作為，鄉鎮政府行為選擇都是社會公益與局部私利博弈的結果。在利益博弈的過程中，來自官僚個人的逐利性沖動與制度性約束之間的均衡就成為鄉鎮政府行為選擇的內在邏輯。

二、影響和制約鄉鎮政府行為選擇的變量因素分析

從宏觀上認清利益對于鄉鎮政府行為的驅動無疑是非常重要的，但在更具體的層面剖析影響和制約鄉鎮政府行為選擇的變量因素則更有意義。只有弄清影響和制約鄉鎮政府行為選擇的諸多變量因素，才有助于我們從更深層次找到鄉鎮政府行為失范的癥結，也才能更有效地找尋到規范鄉鎮政府行為的途徑與對策。

為了分析的深入和敘述的便利，筆者擬從主觀和客觀兩大方面來剖析制約和影響鄉鎮政府行為的諸多因素。

(一)影響鄉鎮政府行為的主觀因素

1.鄉鎮政府的行政理念是影響鄉鎮政府行為的首要因素。行政理念是行政的先導。行政理念決定行政目標取向與行政行為方式。前已敘述，鄉鎮政府作為最底層的地方政府，代表國家直接面向地方居民承擔地方治理職責，尤其是在取消農業稅、展開新農村建設以后，鄉鎮政府如何實現從過去對農村社會、經濟和文化實行全能主義管理和控制為主轉變為以滿足民眾民生為導向，真正服務于“三農”的農村基層組織至關重要。因此，依法治理與公共服務就成為當下鄉鎮政府理應秉承的行政理念。鄉鎮干部和公務人員應轉變行政觀念，樹立鄉鎮政府是公共社會的治理者，是公共產品與公共服務的提供者，必須要在法律制度的范圍內依照法定程序開展工作的理念。誠如斯，規范的鄉鎮政府行為就能體現鄉鎮政府的職能，發揮鄉鎮政府在我國政權體系中的獨特地位和作用。反之，如果鄉鎮政府背離依法治理與公共服務的行政理念，必然造成鄉鎮政府行為失范，其危害是巨大的。

2.鄉鎮政府的行政目標取向與行為動機是影響鄉鎮政府行為的直接因素。是代表公共利益，還是追逐政府自身利益，抑或二者平衡兼得？不同的行政目標取向直接導致不同的政府行為。應然的鄉鎮政府行為主要通過貫徹國家意志，服從和執行上級的指令和政策，實現對本轄區社會生活的治理，以維護與發展其公共秩序和公共利益。但從實然的經驗分析來看，自利性政府行為的存在卻是一個無法否認的事實。作為理性的經濟人，鄉鎮政府的行為趨向及其行為選擇往往是在獲利估算后做出的。在以GDP增長和完成各項指標為主要目的的“錦標賽體制”下，在最短時間內干出盡可能大的成績事關鄉鎮領導個人的升遷與前途命運。因而，鄉鎮政府的官員在面臨長遠發展與短期目標、經濟建設與社會、文化及生態建設發生矛盾與沖突的時候，大多數鄉鎮領導往往會選擇能快出政績的短期目標的實現，優先發展經濟，而將需要假以時日和投入的社會、文化及生態建設置于其后。甚至不少鄉鎮的官員專門為應對上級部門的檢查而做功課，將艱巨復雜的鄉村治理簡化為單一的可見的“顯性政績”或“景觀”。

3.鄉鎮政府的行政能力是決定鄉鎮政府行為效果的最終因素。鄉鎮政府的行政能力主要是指鄉鎮政府公共政策執行力。鄉鎮政府公共政策執行力就是指鄉鎮政府為了貫徹執行以上級為主體所制定的公共政策，通過對自身所擁有的各種資源進行有效整合和利用，制定并實施政策方案，從而實現政府管理目標的一種綜合能力。這種綜合能力既包括對公共政策的理解能力、實施能力、評估能力和反饋能力，也包括對自身資源及其他社會資源的汲取、整合和有效利用的能力，等等。[5]眾所周知，“決策少、執行多”是鄉鎮政府管理的突出特點。對于鄉鎮政府來說，它既要執行本級人民代表大會的決議，又要執行同級鄉鎮黨委的指示；既要執行上級國家行政機關的命令，又要執行同級甚至下級有關政治實體的決定。因此，鄉鎮政府領導班子的綜合素質高低、鄉鎮政府治理方式是否科學與民主、鄉鎮政府決策體制與財務管理制度是否完善、鄉鎮政府監督體系是否健全等等，都將直接影響到鄉鎮政府的行政能力與行為結果。由于鄉鎮政府的行政能力是要通過鄉鎮干部的個人行政行為體現出來，因此，鄉鎮干部的知識水平、業務能力和各方面的綜合素質也直接影響到鄉鎮政府的行政能力。

(二)影響鄉鎮政府行為的客觀因素

1.壓力型體制導致鄉鎮政府行為多以追求政績為目標。所謂壓力型體制“指的是一級政治組織（縣、鄉）為了實現經濟趕超,完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”[6]在這種壓力型體制下，以各種量化指標為中心，細化崗位目標責任制和績效考核制，給各級政府提出任務（指標）要求。一般說來，下級政府除了要完成上級政府的日常性任務與指標外，還要在一些重要指標（尤其是經濟指標上）上增加份量，以便在上級設立的種種排名中取得一個好名次，博得上級的贊許，從而獲得更多的政治與經濟上的獎勵。結果是，越往下，政府的壓力越大。最后，壓力很容易集中于縣、鄉（鎮）二級政府上。而縣級政府則可以進一步將壓力轉嫁于鄉鎮。由于“鄉鎮政府在資源把握和權力分配上與其所要承擔的責任并不匹配。而且，在層層下派的種種任務面前，鄉鎮政府難以在一定的時間內同時完成。因此，合乎邏輯的結果是，在壓力型體制下，鄉鎮政府必然產生選擇性政策行為。”[7]鄉鎮政府在完成各類指標任務時，首先要保證那些諸如社會治安、計劃生育等可衡量性強、彈性最小、激勵強度最高的“一票否決”指標的優先完成，否則在其綜合評估中，無論其它方面的工作成績多么優秀，考核結果都是不及格。其次是要完成縣里對鄉鎮下達的經濟方面的任務要求，包括完成稅收收入指標、招商引資、工業增長、大項目建設等可衡量性強、彈性也非常小、激勵強度也非常高的硬指標。最后才是一些與社會發展相關的，如衛生和教育供給、環境保護、精神文明建設等可衡量性比較弱、彈性較大、激勵強度比較低的軟指標。由于“政績所產生的作用是一只‘看得見的手’”，[8]因此，在壓力型體制下的政績考核中，鄉鎮政府官員工作的積極性、主動性被充分調動起來，形成了追求任期政績最大化的強烈沖動。正是在爭創政績的過程中，鄉鎮政府行為體現著上級政府代表的國家意志，實現著公共利益。但是，以GDP與財政收入增長指標為核心的政績考核機制是一種帶有強烈的功利主義色彩的壓力機制和激勵機制，它在調動鄉鎮官員實施趕超型發展戰略的同時，在具體的實施過程中很容易形成急功近利的激勵機制。壓力型體制下的政績考核機制加劇了鄉鎮干部急于升遷的浮躁心理，進而直接強化了鄉鎮政府擴張自主性的內在沖動。加之，在壓力型體制下，鄉鎮政府官員有一種選擇有利信息且回避不利信息并向上反饋的動機，或者有在統計信息上進行技術處理的動機，所以鄉鎮政府可以實現相應政策規避或有選擇性避重就輕、象征式地執行相應政策。可見，鄉鎮政府行為多是迫于上級政府自上而下的外在壓力而帶有被動性。比如，就招商引資行為來說，為了完成任務，許多鄉鎮政府在缺少對地方資源環境等條件做出科學合理評估的條件下，往往盲目地招商，且重數量、輕質量，結果造成對當地生態的破壞，甚至嚴重影響當地村民的正常生活。

2.財政收入最大化促使鄉鎮政府行為的自利沖動。增加財政收入是政府的一種內在屬性，政府的財政都具有不斷擴張的本性。地方政府也不例外。擴大財政收入既是鄉鎮政府的政績也是其利益所在。財力的增長既使促進鄉村社會的進一步發展成為可能，也為鄉鎮政府工作條件和工作人員福利待遇的改善提供了物質保障。但是，作為農村基層的鄉鎮政府，尤其是欠發達的西部地區的鄉鎮政府，其發展鄉鎮經濟的能力受到很大的制約。財政和資金的短缺和壓力本身往往轉化成為最明確和強烈的需求和動力，進而驅使鄉鎮政府做出相應的行為選擇。[9]作為一個有自身利益的行為體，鄉鎮政府會采取種種行為以擴大鄉鎮財政。稅費改革前，在巨大的鄉村債務壓力下，鄉鎮政府采取了包括政府的盈利化傾向、強制性征收等一系列趨利避害的行為；在農村稅費改革中，面臨中央的“倒逼”，位處行政階梯的底層鄉鎮政府只得運用如訴苦、變通執行上級政策、消極應付改革、減少乃至不向農民提供基本的公共服務等“弱者的手段”做出回應；稅費改革、特別是取消農業稅以后，為擺脫財政困境，鄉鎮政府對外試圖通過招商引資以培養稅源，對內積極開辟“制度外收費”諸多途徑（比如，利用“一事一議”變相集資、利用計劃生育超生罰款增收、城建管理部門的“賣地財政”、鄉鎮政府違規集資的沖動）[10]向農民非法征收超額規費。同時，一些鄉鎮政府十分消極地提供農村的公共產品和公共服務，以盡可能減少財政支出，最大程度地減少因財政緊缺給其帶來的利益損失。正是鄉鎮政府在財政最大化中的自利沖動行為，引發了當前農村社會的諸多問題。

3.鄉村制度環境也影響和制約鄉鎮政府行為的選擇。制度環境是一系列相關制度安排的有機結合，所謂“相關”，既是指各項制度安排都對一定的行為主體起到約束作用，又是指各項制度安排之間具有密切的內在聯系。由于鄉鎮政府這一行為主體總體上是處于鄉村背景下，其主要活動于“三農”領域，因此我們將對鄉鎮政府構成約束的制度環境稱為鄉村制度環境。具體而言，鄉村制度環境主要可以細分為密切相關的如下幾個方面：縣鄉職能界定、縣鄉財政體制、鄉鎮政府績效考核體制、農村公共物品供給體制（如農村義務教育體制、農村公共衛生體制）等等。需要指出的是，以上幾個方面并非簡單地是幾個單項制度安排，而是每一方面都包含著一些相關的制度安排。中國的鄉鎮政府處于鄉村制度環境之中，其行為選擇是在一定制度環境的約束下做出的。在鄉鎮政府和鄉村制度環境的互動關系中，鄉鎮政府對鄉村制度環境的影響較小，而受鄉村制度環境的影響卻很深。

4.傳統鄉土文化以及鄉村社會的潛規則也在一定程度上影響著鄉鎮政府行為的選擇。在傳統中國的農村地區，宗族與村治之間存在著密不可分的關聯。傳統社會的“宗族實際上起著基層政權的作用，所不同的是它披上了一件血緣關系的外衣。”[11]社會主義的鄉村實踐，一邊消滅了宗族組織，一邊卻在無意識之中強化著宗族文化。[12]在宗族文化熏陶下的農村社會組織，深受血緣、地域、人際關系的影響，權力運行具有等級、封閉、人治的特點。城鎮化進程雖然在日益改變著農村的面貌，但農村“鄉土”、“禮治”的本質并沒有改變，宗族存續的社會基礎并未消失。宗族在農村社會中的效用具有兩面性：一是在文化傳承、政治社會關系維護與凝聚、民間號召與組織農村經濟發展領域等的正面效應；二是宗族文化孕育的幫派意識、宗派勢力造成的對農村社會的分裂與不穩定因素以及借助宗族組織操控村委會選舉進而對村莊治理活動加以干預,使農村權力弱化、變形[13]等負面效應。以宗族為主體的非正式組織一方面是對國家組織體制向基層社會滲透的反應，成為維護社會自主性的一道屏障；另一方面，它在一定程度上阻礙了鄉鎮正式組織對基層社會的政治整合。在一些地方，非正式組織及其精英的號召和影響力甚至超出了農村基層組織，沖擊著鄉鎮政府在鄉村社會的地位，日益成為影響鄉鎮政府對鄉村社會整合的重要變數。同時，中國的農村是一個“熟人社會”。在“熟人社會”的語境下，通過人情往來，可以將熟人社會中的“外人”納入到“自己人”中，并按照“自己人”的規則來行事。在“自己人”的群體中，一個人若不按對待“自己人”的規則行事，這個人就會被村民評價為一個“不認人”的人。“不認人”是極重要的缺點，在農村的語境下，基本上相當于沒腦子加沒良心，不懂得做人的基本道理，不值得交往，不值得同情，是農村的另類。[14]鄉鎮干部基本上是本縣域選拔出來的，他們與當地的群眾有一種天然的鄉土親情，共處同一個熟人社會。在一般情況下，鄉鎮干部的利益傾向更多的是當地老百姓。但是，他們在為群眾考慮辦實事、辦好事的同時，也為他們“人情行政”提供了空間。無論是自愿還是不情愿，這種“人情行政”的存在導致了公共政策在農村的執行受阻，難以到位甚至扭曲執行，損害了公共政策的公共性和公正性。另外，熟人社會通行的潛規則也會侵染到包括鄉鎮在內的各級政府機關。以自我為中心的個人通過依附熟人的權勢來維護或實現自身的利益。所以，他們先是通過拓展自己的社交圈，在不斷建構的社會鏈條中尋找能夠實現自身利益的關節點，通過采取請吃、賄賂等種種手段突破制度外表下的人情關而進入熟人社會圈，最終達到實現自我利益的目的。[15]因此，在不少鄉鎮干部那里，拓展熟人關系成為單位和個人日常工作的一部分。公共權力往往就這樣在熟人關系中被濫用和私化。

三、調適和規制鄉鎮政府行為的路徑選擇

鄉鎮政府上連國家，下接農村社會，代表著國家對農村社會進行直接治理，是調整國家和基層民眾之間關系的一個極其重要的平衡器，也是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的不可置換的緩沖區間。盡管由于社會的發展變遷與行政體制改革的滯后，現行的鄉鎮政府體制顯露出諸多弊端，甚至有人主張撤銷鄉鎮政府，但不可否認的是：鄉鎮政府在鄉村穩定和鄉村治理當中有著其他組織無法替代的功能。事實告訴我們：目前我國的行政管理體制特點決定了鄉鎮政府有其存在的巨大空間。[16]因此，“對于現階段的鄉鎮改革而言，討論鄉鎮政府的去留問題尚且過早。”[17]當下必須做的主要是調適和規制鄉鎮政府行為，提升鄉鎮政府行政能力和行政效率。依筆者之見，現實可行的路徑應該是通過制度、文化的雙重建設與公民意識的培養和主體人格的塑造，使鄉鎮政府在鄉村治理和社會主義新農村建設中發揮其應有的作用。

首先，革新現行縣鄉體制，優化鄉村制度環境。只有建立與社會主義市場經濟體制相適應的縣鄉管理體制，才能在提升縣級政府管理效能的同時，最大限度地發揮鄉鎮政府管理的職責和功能。近年來隨著農村綜合體制改革的深入，縣鄉條塊分割的狀況雖有所改觀，但未根本扭轉。這種局面導致鄉鎮管理上責、權、利的分離已成為當前農村改革進一步深入和各項事業發展的嚴重障礙。前述的壓力型體制下以追求政績和財政收入最大化為目標的鄉鎮政府自利行為均與此有關。只有通過理順縣鄉關系，改革縣鄉條塊分割的管理體制，把屬于鄉鎮的權力下放給鄉鎮政府，合理設置鄉鎮政府機構，改革現行的自上而下的領導干部考核和任免制度，實現從壓力型體制向民主合作性體制的轉變，鄉村制度環境得到根本的優化，失范的鄉鎮政府行為才能從根本上得到調適和規范。

其次，加快鄉鎮政府職能轉變，建設現代治理型鄉鎮政府。

在政府轉型的關鍵期，對于鄉鎮政府而言，要逐步確立起服務政府和效率政府的理念，按照市場經濟條件下農村經濟社會管理的要求，合理界定鄉鎮職能，把鄉鎮政府的主要精力轉到加強社會管理、提供公共產品和公共服務以及改善經濟發展環境上來。鄉鎮政府必須改變過去單一用行政命令的手段去管理鄉村社會的做法，在尊重村民自治權利的基礎上，代之以協商、互動的治理理念，以經濟、法律和教育等綜合手段，通過推進基層民主和法制的建設，創新行政管理模式，保障、支持、激勵、引導并優化村民、民間組織與村民委員會參與鄉村治理的能力和水平，全力塑造服務型、有效率的鄉鎮政府形象，全面提升鄉鎮政府對農村的影響力。鄉鎮政府行為必須遵循邊界和有限原則，在憲法和法律賦予的職權范圍內依法行政，避免因為領導的主觀意志而偏離鄉鎮政府行為的公共性，進而使其在越界作為或不作為中反復地創租、尋租，謀取私利。鄉鎮政府應當樹立和落實“以人為本”的行政理念，以為當地居民提供公共產品和公共服務為主，致力對公眾在日常生活中所提出的具體要求做出積極的回應，建設、經營和管制鄉村公共基礎設施，保障和管理鄉村的社會治安，為企業生產和居民生活提供基本條件，從而促進鄉村、鄉鎮經濟與社會的發展。鄉鎮政府行為的價值取向和終極目標要以經濟、效率、效益和公平為標準，摒棄以往片面追求GDP的政績觀，從單純追求經濟效率的目標轉向追求社會效益，進而追求綜合效益。“地方政府職能的綜合效益，是地方政府所管轄地區的生態效益、社會效益、經濟效益的綜合平衡。”[18]尤其在今天社會轉型發展的關鍵期，鄉鎮政府行為要以“生態效益優先、社會效益為主、兼顧經濟效益”為目標，著力改善和保護生態，創造企業生產與居民生活的良好的環境；在日常矛盾的化解與利益的協調中，建設和諧的社會主義新農村；通過引導服務地方企業改善經營，增加鄉鎮政府稅收，通過提高財政支出的使用效益，辦好較多的公共事務，提高居民的物質和文化生活水平。盡管由于我國地區經濟和社會發展的不平衡，“經濟效益優先，帶動社會效益，兼顧生態效益”在今后仍然是多數地方政府奉行的模式，但從科學發展的視角審視，鄉鎮政府行為應以綜合效益為目標，在鄉村治理過程中實現歷史性的跨越。

最后，以公民文化和民主法治理念化育現代農民，樹立社會主義鄉村新風。促進鄉鎮政府行為規范化，在注重制度化改革的同時，還需關注公民文化的培育。因為，公民文化是實現公民權利和義務平衡，從而展現自由、平等、參與、責任等當代公民精神的主體性文化。它不僅是民主制度得以良好運行的系統軟件，也是維持社會秩序的潤滑劑和穩壓器。因此，要消除傳統鄉土文化和熟人社會的消極影響，建成“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村，關鍵在于培養具有主體意識的現代農民，實現從傳統農民向現代公民的轉化。為此，就是要在廣大農村推進社會主義公民文化建設，主要是以憲法為依據的公民權利與義務的現代公民意識以及與此并行不悖的一系列相關價值觀念和行為取向的引導與培養，使當代農民具有強烈的主人翁意識和民主法治的觀念，積極主動地參與鄉村建設，有效地制約和監督鄉鎮政府行為，依法民主地推進鄉村治理。

[1]馬克思恩格斯全集（第1卷）[M].人民出版社,1956:82.

[2]桑玉成.利益分化的政治時代[M].學林出版社,2002:2.

[3]葉麒麟,鄭慶基.論鄉鎮政府在征地中的角色定位——從鄉鎮政府行政行為的邏輯談起[J].湖北社會科學,2006,(10).

[4]楊善華,蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”[J].社會科學研究,2002,(1).

[5]許才明.鄉鎮政府公共政策執行能力問題研究[J].學術論壇,2009,(9).

[6]榮敬本，崔之元.從壓力型體制向民主合作體制的轉變——縣鄉兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社,1998:28.

[7]金東日，李勇軍，馬會周.鄉鎮政府的選擇性政策行為分析[J].云南社會科學,2009,(2).

[8]倪星,余凱.試論中國政府績效評估制度的創新[J].政治學研究,2004,(3).

[9]項繼權.短缺財政下的鄉村政治發展[J].中國農村觀察,2002,(3).

[10]張強.“絕地反擊”：后稅費時代鄉鎮政府行為研究——以湖北省C鎮為表述對象[D].華中師范大學碩士論文，2008.

[11]Joseph Esherick and Mary B.Rankin,eds.,Chinese Local Elites and Patterns of Dominance[M].Berkeley:University of California Press,1990.

[12]羅沛霖,楊善華.當代中國農村的社會生活[M].中國社會科學出版社,2005:186.

[13]戴玉琴.轉型期中國農村政治文化對村民自治影響的三維分析[J].云南社會科學,2009,(2).

[14]賀雪峰.熟人社會的治理[J].中國農業大學學報,2009,(2).

[15]鐵鍇.熟人社會及其根治的社會政治學分析[J].河南大學學報(社會科學版),2009,(3).

[16]許才明.鄉鎮政府管理改革研究[M].江西人民出版社,2009:74.

[17]吳理財.從“管治”到“服務”：鄉鎮政府職能轉變研究[M].中國社會科學出版社,2009:2.

[18]徐勇,高秉雄.地方政府學[M].高等教育出版社,2005:125.

D035.5

A

1002-7408（2012）-06-0021-04

國家社科基金項目“西部農村群體性事件及基層政府治理研究”（10XZZ012）及陜西省教育廳專項項目“利益視角下的西部鄉鎮政府行為規范化研究”（2010JK032）的階段性研究成果。

鐵鍇（1970-），男，陜西鳳翔人,寶雞文理學院哲學系副教授，法學博士，研究方向：馬克思主義理論及政治學。

[責任編輯：黎峰]