黨政機關公文格式標準應改稱通用公文格式標準

摘要：公文作為通用辦事工具，應有統一格式標準，以便于人們對之的識別、處理。中國共產黨在全國政治體制中的領導地位，使作為行政機關的質檢總局不宜發布直接規范黨的公文格式標準，而應發布面向社會各種組織其中包括黨組織的通用公文格式標準。大多數企事業組織黨政行文，過去分別按國家黨和行政機關公文格式辦理，將現《黨政機關公文格式》標準改稱通用公文格式標準，不僅可使該標準運行更名正言順，而且，促進全國公文處理工作規范化建設。

關鍵詞：通用公文；格式；標準

2012年4月16日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《黨政機關公文處理工作條例》，規定該條例于2012年7月1日起施行。為配合該條例的執行，國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會于2012年6月29日聯合發布《中華人民共和國國家標準·黨政機關公文格式》，于2012年7月1日起執行。筆者認為，從公文作為全國各類組織通用辦事工具和中國共產黨在全國各項事業中的領導地位的國家政治體制等角度考慮，該標準以改稱“通用公文格式標準”為宜。

首先，從公文作為全國各類各級組織通用的辦事工具角度考慮，全國應有統一的公文格式標準。公文作為書面的辦事工具，不僅在全國具有一定規模的各類各級組織內部使用，而且，在不同類別的組織間流轉，用以傳遞信息、溝通意圖、指揮協調等。公文具有統一的格式標準，便于人們對之的識別、使用、處理、管理等，當然，也便于人們對之的學習、掌握，同時，便于保證公文的效能發揮等。因此，中國自建立國家制度以來的各朝代，都十分重視公文格式問題，并且，隨著國家制度的完善和人們對公文認識的加深而對公文格式作日益合理、完備的規定。如，殷商時，甲骨文書初步形成了“前辭”、“命辭”、“占辭”、“驗辭”四部分的結構形式，漢朝時，對公文的載體尺寸、不同類型的公文格式等作出規定；明朝時，對公文的書面排版作出詳細規定等[1]。中華人民共和國成立以來，國家也十分重視公文格式問題，歷次黨政部門的公文處理規定，都把公文格式作為重要內容。特別是1988年9月5日，原國家技術監督局發布《中華人民共和國國家標準·國家機關公文格式》，正式確立了國家統一的公文格式，并且，明確“本標準適用于我國各級黨、政、軍機關正式發布的公文”。但是，由于1996年5月3日中共中央辦公廳發布的《中國共產黨機關公文處理條例》中，關于黨的公文格式的某些規定與這個標準的某些相關內容不一致，且由于黨在國家政治體制中的領導地位問題，使這個標準經修訂在1999年12月27日由原國家質量技術監督局發布時，改稱“《中華人民共和國國家標準·國家行政機關公文格式》”，從而使國家又無全國統一的公文格式標準，由此，造成使用公文時的一些問題。如黨政聯合行文時，發文日期黨的系統要求用阿拉伯數字[2]，行政系統要求用漢字[3]；保密等級和緊急程度，黨的系統要求標于公文首頁的左上角[2]，行政系統要求標于公文首頁的右上角[3]。這種要求的不一致，使制作公文者無所適從。現在，國家發布了黨政機關公文格式標準，統一了黨政公文格式，解決了前述原黨政公文格式不一致出現的問題。但是，這只是統一了黨政公文格式，軍隊和人大公文格式還是執行其本系統的規定，還存在著與現黨政公文格式不一致的情況。如，現黨政公文格式規定公文密級標于公文首頁左上角[4]，現人大公文格式規定公文密級標于公文首頁右上角[5]，現軍隊公文格式規定也是公文密級標于公文首頁右上角[6]。再如，現黨政公文格式規定發文機關標志的上邊緣至版心上邊緣的距離是35mm[4]，現軍隊公文格式規定“報告”、“請示”的發文機關標志的上邊緣至版心上邊緣距離為80mm，其他種類公文的發文機關標志上邊緣至版心上邊緣距離為25mm[6]。這些問題的存在，使黨或行政機關和人大或軍隊機關聯合行文時，制作公文格式不好確定。還有其他性質單位的公文格式現在無統一規定，雖然，黨政公文格式標準規定“其他機關和單位的公文可以參照執行”[4]，然而，這里說的是“可以參照執行”，是否真“參照執行”，取決于制發公文者自己，由此，還有可能出現不同單位使用通用公文形成的實際格式不一致的情況，所以，國家應頒布統一的通用公文格式標準。

其次，從中國共產黨在國家政治體制中的領導地位角度考慮，作為國家行政機關一個部門的國家質量監督檢驗檢疫總局發布直接規范黨組織公文格式的《黨政機關公文格式》標準不合適。盡管《中國共產黨章程》規定“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關、經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”[7]，但黨章的規定，是說黨組織應像社會其他組織一樣尊重和遵守法律，支持和接受行政機關等的社會事務管理。不意味著行政機關等可直接針對黨的組織出臺管理規定，對黨組織的有關活動直接進行管理。雖然，筆者清楚，《黨政機關公文格式》國家標準的發布，是由于中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了《黨政機關公文處理工作條例》，前者是后者的配套文件，但由于前者不像后者那樣是黨政聯合行文，而是行政機關的單獨行文，所以，無論是按黨的十三大確定的黨政分開原則[8]及《黨政機關公文處理工作條例》規定的根據隸屬關系行文原則[9]，黨政任一方不應向對方的下屬組織下命令、作規定，還是考慮黨在國家政治體制中的領導地位，作為國家行政機關的國家質量監督檢驗檢疫總局，都不適宜發布直接針對黨組織公文格式問題的《黨政機關公文格式》標準，而應發布面向社會各種組織其中包括黨組織的通用公文格式標準。

其實，發布通用公文格式標準不僅是現實公文處理工作的需要，也有良好的現實基礎。這個現實基礎不僅是指各種組織的公文處理工作遵循大體相同的運行規律，形成了各方認可的基本相同的格式，而且，更重要的是，指社會上的大多數企事業組織黨政行文過去長期分別按國家黨和行政機關的公文格式辦理。現在作為國家一級的黨政公文格式標準統一了，也就意味著，這些企事業組織的黨政公文格式也統一了。社會上的其他組織公文格式雖然可能與現行黨政公文格式標準存在一些差異，但這些差異不是現實公文處理工作的客觀需要造成的，而是不同公文格式制訂者的認識差異造成的。統一全國的通用公文格式，不會束縛不同性質組織的實際公文處理工作，恰恰相反，它有利于不同性質組織的公文使用、運行和效能發揮。將現《黨政機關公文格式》標準改稱“通用公文格式標準”，不僅可使該標準的運行更名正言順，而且促進全國的公文處理工作規范化建設。

參考文獻：

[1]鄭彥離.通用公文簡論[M].北京：中國文聯出版社2001：31～33.

[2]中共中央辦公廳.中國共產黨機關公文處理條例[Z].1996-5-3.

[3]國家質量技術監督局.中華人民共和國國家標準﹒國家行政機關公文格式[Z].1999-12-27.

[4]國家質量監督檢驗檢疫總局，國家標準化管理委員會.中華人民共和國國家標準.黨政機關公文格式[Z].2012-6-29.

[5]全國人大常委會辦公廳.人大機關公文處理辦法[Z].2000-11-15.

[6]總裝備部，中華人民共和國國家軍用標準 軍隊機關公文格式[Z].2005-10-2.

[7]中國共產黨第十七次全國代表大會中國共產黨章程[Z].2007-10-21.

[8]田濟民，宋瓊.黨員手冊[M] 北京：華夏出版社 1988： 370.

[9]中共中央辦公廳，國務院辦公廳黨政機關公文處理工作條例[Z].2012-4-16.

（作者單位：中州大學來稿日期：2012-08-19）