試論網絡參政平臺建設的科學化——從“網絡問政”到“網絡治政”

許峰

（中共臺州市委黨校，浙江臺州，318000）

試論網絡參政平臺建設的科學化
——從“網絡問政”到“網絡治政”

許峰

（中共臺州市委黨校，浙江臺州，318000）

當前，社會管理創新正成為全國各級政府和干部努力破解的重大課題。為此，各地掀起了一股社會管理創新的熱潮，產生了一大批嶄新的工作方法和舉措。胡錦濤同志強調，加強和創新社會管理要以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，最大限度地減少不和諧因素。與此要求相對照，各地出現的具體性創新措施雖然有助于推動政府工作的局部改善，但局限性卻也非常明顯：難以做到“最大限度地減少不和諧因素”。再加上各地的創新歷來就存在著的各自為戰、難以持續等問題，社會管理創新著實尚需要一個通盤的考慮和規劃。

網絡問政；網絡治政；參政平臺；建設

一、網絡：亟待挖掘的社會管理創新平臺

要最大限度地減少不和諧因素，首要的任務就是應該最大限度地了解社情民意；而要最大限度地獲取社情民意，首要的任務則是切實了解人民群眾平時都是怎樣或者喜歡怎樣表達意愿的。人民論壇“千人問卷”調查組2009年通過問卷調查，“您認為哪個渠道最能保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權?”69%的受訪者選擇“網絡”，12.7%的受訪者選擇“傳統媒體”，7.2%的受訪者選擇“公民組織”，只有2.5%的受訪者選擇“信訪”。從該調查可以看出，隨著網絡在我國覆蓋面越來越大，互聯網正在改變民意表達方式，成為普通群眾表達各類觀點、訴求的重要平臺。

根據最新的統計數據，目前我國網民人數已經超越4.85億，平均家庭規模已降到3.1人，這意味著，我國幾乎每個家庭都可以有上網表達訴求的渠道。微博、論壇、博客等各種網絡媒介已發展成為公民表達自身訴求和觀點的主平臺。這些平臺雖然給民眾提供了參與的平臺，但同時卻也使得各種負面信息、謠言等得到激發，影響了黨和政府的形象。因此，在我國當前正處于轉型期的社會背景下，如何將這種無序的網絡政治參與制度化便成為時代發展的必然要求。

毛澤東在回答如何跳出“歷史興亡周期律”時曾經講到，“只有讓人民監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。因此，群眾是改革的源泉，只有充分發動群眾的參與和監督才能有效地推動改革。然而，鑒于文革時期的歷史教訓，發動群眾參與和監督絕不能搞文革時期的“大民主”，而是要依靠制度化的群眾參與。出于對代議制度和選舉制度的局限性的考慮，隨著互聯網的發展，其實最佳的制度化群眾參與平臺便是網絡參政平臺。

對群眾來講，網絡參政具有及時、透明、成本小等優勢，健全的網絡參政平臺正是群眾所喜愛的；對政府來講，通過這一平臺，政府則可以有效地收集社情民意、最大限度地化解矛盾，這正是社會管理創新的核心要義之所在。此外，胡錦濤在十七屆六中全會上的報告中曾著重強調要發展健康向上的網絡文化，規范信息網上傳播秩序。如果群眾的訴求通過各地制度化的網絡參政平臺就能解決，對當前較為棘手的網絡輿情問題也必將起到釜底抽薪的作用。

二、“網絡問政”的局限性與“網絡問政系統”

當前，我國政府與群眾之間在互聯網進行溝通的主要形式是“網絡問政”。根據理論界的主流觀點，網絡問政，一般是指各級黨委、政府及各部門領導干部等公共行政主體通過網絡與網民交流溝通，進而收集民意、匯集民智的過程，比如各級領導干部不定期與網民展開在線交流以及開微博等。但這些網絡問政其實象征意義要大于實際意義，無法形成常態和制度化。這就決定了要真正發揮網絡參政平臺的作用，必須要建立一個常態化的、規范的、有約束力的系統，讓公民得以長期、有效地進行參與。

本文強調的“網絡問政系統”便是指由政府主導建立的、制度化了的、專門性的公民政治參與網絡平臺，它是由公民的參與機制、政府部門的受理機制以及領導考核機制等共同組成的體系［1］，它是最先由魏長青提出來的概念。通過此系統，公民可以公開透明地建言獻策、反映身邊問題、進行政策咨詢以及監督投訴政府及政府工作人員的不良行為等，各種問題均由相關的政府部門或單位受理。因此，“網絡問政系統”就像是一級“網上政府”，各部門分工有序、公開透明地受理群眾的訴求，這種系統理應成為今后網絡參政平臺的科學方向。

三、縣一級政府是建立“網絡問政系統”的最佳層級

近年來，“網絡問政系統”其實在一些地方也有所實踐，但很多地方問政的政府層級較高、涵蓋范圍較廣。在這種情況下，由于群眾反映的問題大多是基層的，而市一級受理部門又沒有精力和權限去管理，因此，群眾反映的大量問題只能再次轉交給縣鄉級政府部門。以廣東省梅州市為例，梅州市政府設立的網絡問政系統是梅州民生網上信訪，在該網站，群眾反映的大量問題都是直接反映到市一級政府部門的，然后再由市轉到縣級部門處理。

這種較高層級的網絡問政系統，不僅容易導致中間層級功能弱化，而且還容易造成縣級政府和更高層級政府形象的雙輸。一方面，過多的轉交其他相關部門處理，會使市一級政府的公信力下降；另一方面，縣級政府部門的積極性不高反而使得其自身原本就不高的形象進一步下降；此外，由于問政的政府層級較高、涵蓋范圍較廣，也容易導致民意爆炸的情況發生，致使群眾反映的大量問題都無法得到有效及時的回復。回復的無效率和低質量會讓網民對網絡問政平臺越來越失去信心和興趣，最終反而使政府的形象進一步受到影響。

相比來講，縣一級政府是最適合系統推行網絡問政的政府層級。與其它層級的政府相比，在省或市一級政府建立網絡問政平臺會因為層級過高的緣故很難及時有效地解決群眾的具體問題，而鄉鎮一級的政府架構本來就是不完整的，也難以有效解決群眾的問題，而且從技術和人員上講，建立網絡問政系統也不現實。縣一級政府則“五臟俱全”，而且又是直接服務于基層群眾的，承上啟下、聯結城鄉，因此最適合建立網絡問政平臺。

以浙江省天臺縣天臺效能網為例，天臺效能網已經成功運行7年，截止2011年8月29日，在住戶數不到20萬的天臺縣，效能網用戶注冊名已達22993位，點擊率則超過162萬人次，有效化解了社會矛盾。

本文選取了天臺效能網2005至2010年六年間行政效能投訴數量（如表1），該欄目主要受理群眾對政府部門行政瀆職和侵權行為的投訴，是反映該縣社會穩定狀況的重要指標。不難發現，隨著效能網的運行，行政效能投訴的數量每年是不斷減少的，而且這種減少還是伴隨著天臺效能網的網民注冊和瀏覽總量穩步增加實現的。

表1 2005-2010年天臺效能網受理效能投訴數量

毛壽龍教授曾針對天臺效能網提出過這種擔心：“在網絡運作開始時還可以應付得來，在一段時間之后，很可能因為民意爆炸而使得行政機關疲于奔命，最后導致網絡運作名存實亡。［2］”然而實踐證明，天臺效能網在運行中民意并未形成爆炸，而是表現為有序的參與。由于縣域所涵蓋的人口和問題有限，天臺效能網問政的主體又分散為幾十個部門和鄉鎮，天臺效能網并沒有出現民意爆炸以至于應付不過來的狀況，各個部門分工有序，各司其職，使得每一個問題都能得到及時有效的答復和解決。

天臺效能網讓在縣一級建立網絡問政系統的優勢展現得淋漓盡致。之所以存在這一優勢，根本原因便在于基層群眾與縣一級政府之間可以以解決問題為主線形成良性的互動：基層群眾參與網絡問政是為了解決問題，而縣一級政府則是可以解決群眾提出的問題。

四、以縣為主、縣市聯動，打造全國網絡問政系統的樣板

郡縣治則天下安，縣級政權一直是中國最為穩定的基層政治單元，縣域治理歷來是安邦定國的基礎。為更加全面提升縣域社會管理水平，充分利用縣一級政府在推行網絡問政系統方面的優勢，在當前各地網絡問政比較混亂的背景下，建立以縣為主、縣市聯動的科學化的網絡問政系統，在全國范圍內無疑也將具有重要的示范意義。

（一）領導機構和主要職能

為了使日常督促和考核更加有力，建議由縣一級紀委負責問政系統的運行和管理。根據群眾在參與方面的需求，問政系統至少應包括受理政策咨詢、建議意見、投訴舉報、與群眾在線交流等職能，全方位搭建政府與群眾溝通交流的平臺。群眾通過此問政系統可以反映問題和進行政策咨詢、為政府機關提出政策建議、對政府及政府工作人員進行監督投訴以及與領導干部進行面對面交流和反映問題等。

此外，還要建立群眾在參與過程中的“上訴”機制，建立縣市聯動的網絡問政系統。市一級問政系統建議由市紀委負責，其主要職能是受理群眾對縣一級問政系統的投訴。如果經過反復溝通，群眾對縣一級網絡問政系統中相關部門的答復還是不夠滿意，他們便可以選擇投訴到市一級網絡問政系統進一步解決。

（二）主要工作機制

確定責任主體是各縣直單位和鄉鎮，而非主要領導干部，這種問政機制的優點便是分工和責任界定明確，進而有利于保持工作常態化。在每個縣直部門和鄉鎮政府具體的工作機制上，各單位都被分配一個相應的登錄賬號，并專人管理，負責受理網民反映的屬其職責范圍內的問題，并于五個工作日內在網上做出答復。單位和鄉鎮管理員每天按時閱覽效能網，對需由本單位答復、辦理或做出解釋的，逐一登記［3］。

對網民反映的問題，能直接答復的，管理員直接答復；對需要辦理的事項，提請分管領導批閱，并確定承辦科室（單位）人員限時辦理；重大問題提請主要領導研究落實。對一周內不能解決的擬辦事項，管理員在網上做出初步回復，并承諾辦理時限。辦理完后，承辦科室（單位）或承辦人員將辦理結果形成書面材料，經單位領導審簽后上網回復。對反映問題牽涉多個部門的，由管理員上報領導機構縣一級紀委，明確責任單位牽頭協調解決。當市一級網絡問政系統接到群眾的投訴后，由市紀委會同縣市相關部門協調解決。

（三）考核評價機制

在整個網絡問政系統中，政府的處理態度和進程將完全透明地置于在人民群眾的監督之下，由此可以實現社會對相關受理部門的監督。為保證縣一級網絡問政系統持久、有效、規范運作，還應建立正式的考核督查制度，將各單位的答復情況列入機關和個人年度目標責任制考核。考核將直接參考群眾的答復滿意度以及向市一級問政系統的投訴率，答復滿意率直接與機關績效評估掛鉤。此外，縣一級紀委還要組織工作人員，定期對各縣直單位和鄉鎮答復落實民意情況進行督查。

五、“網絡問政系統”本質上是一種“網絡治政”平臺

綜上所述，“網絡問政系統”其實已經超越了“網絡問政”的概念本身：前者是由具體部門負責受理群眾訴求的，后者問政主體則主要是領導干部；前者依托的政府層級明確、科學，是以縣為主、縣市聯動，后者依托的政府層級則比較隨意；前者是一個制度化的問政系統，像一級網上政府，后者則形式多樣；前者重視群眾的評價并以此作為部門考核的依據，尊重群眾的主體地位，后者則是一種自上而下單向的“問政”，只能讓群眾被動接受承諾或答復。

因此，“網絡問政系統”已經遠不同于“網絡問政”，本質上它已經是一種“網絡治政”平臺。“治政”強調的是治理政務，通過“網絡治政”平臺政府可以吸納民意、治理社會，群眾可以反映訴求、參與治理，而“問政”則僅著重于了解民情。

從“網絡問政”到“網絡治政”，是“網絡問政”質的升華，是對網絡這一社會管理資源的進一步挖掘，有利于真正實現“最大限度地減少不和諧因素”，從而全面帶動縣域社會管理水平的提升。

［1］ 魏長青.論在縣級政府建立網絡問政系統的優勢［J］.社科縱橫：新理論版，2011（3）.

［2］ 毛壽龍.天臺效能網促進政府治道變革［EB/OL］.（2011-04-28）.http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=331.

［3］ 部分內容參閱相關報道：“天臺效能網”的具體做法和主要成效［EB/OL］.（2011-04-26）.http://www.zj.gov.cn/gb/zjnew/ node3/node22/node170/node409/node2508/node2515/userobject9ai10160.html.

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A

浙江省社科聯2011年度課題“網絡問政的科學化研究”

許峰（1966-），男，本科，副教授，研究方向為政治哲學、社會學及管理學。