上海城管：問題引導立法

　　自1997年市人大常委會通過《上海市街道辦事處條例》，本市開始在市容市貌管理領域?qū)嵤┫鄬行姓幜P權的探索，此后市人大常委會又通過《關于同意在本市進行城市管理綜合執(zhí)法試點工作的決定》以及相關決定，從制度層面逐步將城管執(zhí)法工作確立下來。2004年1月，市政府根據(jù)國務院授權發(fā)布實施《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》，進一步推動了城管執(zhí)法工作的法治化進程。經(jīng)過十多年的改革和探索，各方積累了許多有益的經(jīng)驗和做法，但也存在不少亟待解決的問題。
　　4月19日，市十三屆人大常委會第三十三次會議表決通過了《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》。條例從立項到醞釀、再到審議修改的過程，是一個以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題為導向的過程，旨在對城管執(zhí)法領域取得的經(jīng)驗加以固化，也期望能夠?qū)κ嗄陙沓恋淼母鞣N問題和矛盾予以回應與化解。
　　明確了城管執(zhí)法體制
　　條例在總結(jié)近年來市政府在調(diào)整、理順城管執(zhí)法體制方面經(jīng)驗的基礎上，明確了市和區(qū)縣城管執(zhí)法部門的職責定位，規(guī)定“市城管執(zhí)法部門是本市城市管理行政執(zhí)法工作的行政主管部門，負責本條例的組織實施?！薄皡^(qū)、縣城管執(zhí)法部門負責本轄區(qū)內(nèi)城市管理行政執(zhí)法工作，并接受市城管執(zhí)法部門的業(yè)務指導和監(jiān)督?！薄皡^(qū)、縣城管執(zhí)法部門應當在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、街道派駐城管執(zhí)法機構(gòu)，以區(qū)、縣城管執(zhí)法部門的名義，具體負責本區(qū)域內(nèi)的城市管理行政執(zhí)法工作?！痹诖嘶A上，條例從本市實際情況出發(fā)，明確了鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府、街道辦事處對城管執(zhí)法機構(gòu)的組織協(xié)調(diào)職責。
　　確定了城管執(zhí)法的權限范圍
　　條例延續(xù)了自1997年以來，本市相關法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件在城管執(zhí)法權限范圍方面的基本精神，并根據(jù)近年來本市城管執(zhí)法工作實際，對本市城管執(zhí)法部門承擔的行政處罰權范圍進行了列舉，為了確保相關規(guī)定的實效性，條例還明確了市政府可依法調(diào)整這一權限范圍。條例實施后，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法權限范圍將相對固定，這也有助于政府相關部門在城管執(zhí)法人員、裝備的配置和使用以及提升執(zhí)法效率方面，進行更具長遠性的規(guī)劃和考慮。
　　規(guī)范了城管執(zhí)法的資格和行為
　　在社會各方普遍關注的城管執(zhí)法人員執(zhí)法資格管理問題上，條例嚴格按照有關法律的規(guī)定，要求城管執(zhí)法人員的招募采取統(tǒng)一考試、擇優(yōu)錄取的方式，并實施嚴格執(zhí)法資格培訓、考試和資格證管理制度，旨在從源頭上確保城管執(zhí)法人員依法執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法?？紤]到城管執(zhí)法活動所針對的行為以違反市容市貌管理秩序為主，這些違法行為造成的危害后果相對較小，且一旦停止違法行為，其危害后果易于及時消除，城市管理領域的行政執(zhí)法活動不宜以處罰為目的，可優(yōu)先適用教育、引導等執(zhí)法方式，以及時停止違法行為、消除違法后果為最佳執(zhí)法目標。為此，條例規(guī)定城管執(zhí)法部門可以根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，采取不同的行政執(zhí)法方式。對情節(jié)較輕或者危害后果能夠及時消除的，除法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定直接給予行政處罰外，城管執(zhí)法部門應當先對當事人進行教育、告誡、引導，并責令其改正；對拒不改正的，依法給予行政處罰。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。
　　規(guī)定了城管執(zhí)法的協(xié)作配合
　　城管執(zhí)法工作是“借法執(zhí)法”，需要各有關部門的密切配合與支持。為此，條例設專章對城管執(zhí)法工作所亟需的各類協(xié)作配合機制進行了明確。條例要求“有關行政管理部門應當履行管理職責，與城管執(zhí)法部門加強協(xié)作，采取疏導措施，從源頭上預防和減少違法行為的發(fā)生”，進一步強化了治理與疏導相結(jié)合的執(zhí)法理念；條例要求城管執(zhí)法部門與有關行政管理部門之間建立案件移送制度、信息交流與資源共享制度、重大活動聯(lián)合執(zhí)法制度，務必使各部門的行政權力在查處違法行為時實現(xiàn)緊密配合與無縫銜接。為了重點突出城管執(zhí)法人員遭遇抗拒執(zhí)法行為時的保障問題，條例對公安機關與城管執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)配合機制作了專門規(guī)定，要求“公安機關與城管執(zhí)法部門應當建立協(xié)調(diào)配合機制”?！肮矙C關應當依法保障城管執(zhí)法部門的行政執(zhí)法活動，對阻礙城管執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務的行為，應當及時制止；對違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的行為，依法予以處罰；使用暴力、威脅等方法構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任