交通工程建設項目跟蹤審計深入研究的現實價值

　　【摘　要】 交通工程建設項目是國家審計、內部審計以及社會審計組織接受委托審計的重要內容之一。目前交通工程建設項目跟蹤審計存在著諸多問題，已嚴重影響交通建設工程項目跟蹤審計工作的正常進行。應從審計對象及范圍、審計依據及原則、審計體系與形式、審計工作流程，以及審計研究成果現實價值預期判斷等方面對交通工程建設項目跟蹤審計進行深入研究。
　　【關鍵詞】 交通工程建設項目；　跟蹤審計研究；　現實價值預期判斷
　　一、交通工程建設項目跟蹤審計深入研究的現實意義
　　交通工程建設項目作為國有重大固定資產投資活動歷來受到中央和地方各級政府相關部門的高度重視，是社會各界關注的焦點，也是國家審計、內部審計以及注冊會計師接受委托審計的重要內容之一。對交通工程建設項目跟蹤審計的深入研究，對于提升跟蹤審計質量，進一步開展跟蹤審計工作，從源頭上切實遏制交通工程建設投資領域的腐敗行為，有力促進、規范項目建設管理，極大提高建設投資績效都是十分必要的。
　　交通運輸部早在“關于下達2008年交通審計工作計劃的通知”中就明確指出：繼續深化和規范交通建設資金和建設項目審計，切實強化對資金安全和資金效益的監管，交通系統各單位要在嚴格執行《交通建設項目審計實施辦法》、《關于加強交通建設項目審計監督的通知》和《交通建設項目委托審計管理辦法》的基礎上，進一步規范審計及審計管理工作，繼續總結和推廣建設項目跟蹤審計、委托審計招投標等好經驗、好做法。
　　建設項目跟蹤審計，一般是指獨立的審計機構和審計人員（含配合審計部門協審的社會中介機構和專業人員）運用審計技術，依據國家的有關法律、法規和制度規范，對建設項目從投資立項到竣工交付使用各階段經濟管理活動的真實、合法、效益進行審查、監督、分析和評價的過程。目的是有效控制和真實反映工程造價，維護合法權益，完善建設項目管理，提高投資效益。
　　相比較傳統的時點審計方式，跟蹤審計是建設項目審計模式的重大創新，它使得傳統審計的程序、內容、方法都發生了重大變化。這種創新主要體現在：一是它將靜態式的審計即工程竣工后集中進行一次性的結算審計改變為分時段分內容地進行動態式的審計，從而提升了建設項目審計的質量。二是將審計的時點前置，注重審計工作的全過程，強調事前審計準備充分，事中審計控制過程，事后審計數據真實。
　　然而，由于我國建設項目開展跟蹤審計時間不長，從審計的實踐來看，除了存在一些專家認為的 “侵入項目管理，審計目標偏離；審計成本上升，難以衡量審計價值；審計依據不足，審計實踐被動；審計能力不足，審計質量難以保證。”等問題之外，據我們對一些省交通工程建設項目跟蹤審計現狀的調查了解，認為以下問題比較突出：
　　一是審計質量無法保證。因交通建設項目建設周期長，涉及單位多，到竣工決算審計時已時過境遷，當事人和施工單位已解除合同各奔東西，無法實施必要的審計程序，不能充分了解當時背景和詳細情況，審計事項的確認和判斷大大受到影響，因此，審計質量和效果難以保證。
　　二是審計結果落實比較難。建設單位一般按照工程進度付款，等到竣工決算審計時，已經將工程款全部付給施工單位，若有審減額，追索難度很大，所以審計結果遲遲不能落實。
　　三是審計工作量和難度大。交通建設項目投資大，建設周期長，形成的工程建設資料數量多，內容復雜，資料丟失、散落嚴重。到竣工決算審計時，需要下大力收集、整理、核對查證，以致造成工作量大，工作難度大，審計時間長，管理單位難以承受。
　　四是跟蹤審計重點不易把握、審計效率低下。交通工程建設項目跟蹤審計要求跟蹤審計過程與施工過程同步，即從立項到竣工交付使用，隨著施工進度的發展，對項目施工的投資、進度、質量控制情況及其他事項實施審計。另外，施工過程是動態的，并且往往是立體交叉推進，即若干個單位工程的多個分部分項工程同時施工，而通常情況下審計工作不能影響施工進度。在審計實踐中，如果對建設項目施工過程的每個分部分項工程、每項工程建設管理活動全部參與并審計，則需要大量的人力、物力和財力，顯然是不現實的。因此，如何選擇審計時間、審計重點仍然是跟蹤審計面臨的主要問題。
　　五是社會審計組織所存在的問題。交通內部審計機構可委托具備相應資質的社會審計組織實施跟蹤審計。目前可供選擇的社會審計資源雖然較為豐富，但也存在許多問題。某些社會審計組織在競爭激烈的情況下，設置的門檻較低，審計質量難以保證。
　　這些問題的存在，已經嚴重影響了交通建設工程項目跟蹤審計工作的正常進行。為了使建設項目跟蹤審計工作能夠健康運行，確保審計工作依法實施，更好地為工程建設項目服務，我們必須對建設項目跟蹤審計深入進行研究，挖掘跟蹤審計的現實價值。具體而言，就是要正視現實，從制度設計科學、實施合理可行的基本點出發，認真研究交通建設工程管理部門對建設項目管理的具體實踐，依據建設項目跟蹤審計與投資控制的管理需求，參照有關法律、法規及各項標準中的相關規定形成交通工程建設項目跟蹤審計的基本架構，建立一整套有利于開展項目建設跟蹤審計工作的規章制度，健全審計程序和審計規范，制定適于實際操作的建設項目跟蹤審計管理辦法，以及與此相銜接的項目管理制度、財務管理制度等。對處于項目建設前期、建設過程及竣工的在不同階段上每個具體的審計項目，都要明確審計重點、審計時間及方式、審計操作要點及審計意見，從而為一線審計人員、項目管理人員和財務管理人員提供具體的業務指導，努力做到各部門各司其職，工作到位不越位，相互配合，協調運轉，逐步使交通工程建設跟蹤審計進入程序化、規范化、制度化的運行軌道中。同時，在管理辦法制定過程中，客觀分析已在相關現場實施的跟蹤審計操作實踐，對跟蹤審計實踐過程中存在的上述問題進行客觀分析和評估，切實提升交通工程建設項目跟蹤審計的質量和水平。
　　二、交通工程建設項目跟蹤審計深入研究的切入點
　　對交通工程建設項目跟蹤審計項目進行深入研究可考慮從以下方面切入：
　?。ㄒ唬└檶徲嬇c項目管理如何有效結合
　　跟蹤審計與項目建設的總體目標是一致的，但在實現目標的路徑上不盡相同。實施交通工程建設項目跟蹤審計既要實現與其他審計項目同樣的目標，即“真實、合法、效益”， 又要促使建設項目實現“質量、速度、效益”目標。為了防止審計實踐中審計人員在不經意中干擾項目管理工作，應要求跟蹤審計工作必須明確項目建設的總體目標，并以此安排審計事項，展開審計工作，對于審計中發現的問題，要及時與項目建設單位進行溝通并以書面形式告知，但不能直接干涉施工單位的正常工作。同時在制度層面上，注意審計業務與項目管理有機制度街接，只有正確處理好二者之間的關系，真正做到審計到位不越位，建設項目的跟蹤審計工作才能得到被審單位的全力配合。
　?。ǘ徲嫷闹饕毮苋绾螐谋O督、評價上轉向監督和服務、咨詢并重
　　傳統審計的主要職能是監督和評價，這在實施建設項目跟蹤審計也容易形成與項目管理之間的對立。據此，我們必須優化審計職能理念即在實施建設項目跟蹤審計過程中，既要履行監督與評價職能，更要強調服務和咨詢，充分發揮審計人員政策水平高、綜合能力強、知識全面的優勢，適時為項目管理提供咨詢和服務。只有在整體目標一致的前提下，才能提高跟蹤審計地位，改善跟蹤審計環境。要使每一位審計人員明白，查處和揭露問題不是審計工作的最終目的，其最終目的是通過審計工作促進被審計單位規范制度管理，維護國家資產安全，減少違紀違規問題的發生。
　?。ㄈ┤绾胃娜旌蚋櫈椤瓣P鍵點”跟蹤，以提高跟蹤審計效率
　　在確定建設項目跟蹤審計方案時，審計人員應該充分運用成本—效益原則進行合理分析，把握建設項目在建設過程中的關鍵控制點，變全天候的跟蹤為“關鍵節點、關鍵環節”的跟蹤。跟蹤審計重點的確定，需要綜合考慮施工內容、技術要求、程序、方法及投資、進度、質量等主要影響因素，選擇那些對工程質量、投資、進度影響較大且事后不能審計或審計難度較大的內容，作為跟蹤審計的重點。跟蹤審計重點應在制定審計方案時確定下來，并明確告知被審計單位，也可根據具體情況在審計實施過程中作適當調整。確定跟蹤審計重點的審計人員一般應有施工現場工作經驗，熟悉施工作業程序，掌握工程項目投資、進度、質量控制內容和方法。在確定跟蹤審計重點時，審計人員一般應先熟悉施工圖紙、施工組織設計以及監理工作方案等技術資料，在熟悉施工內容、技術要求、程序、方法及投資、進度、質量等主要影響因素的基礎上，結合對施工過程內部控制審計以及其他審計事項的內容和要求，認真分析判斷和篩選，慎重確定跟蹤審計重點。
　　（四）按什么要求正確選擇社會審計組織
　　面對社會審計組織存在的設置門檻低，審計質量難以保證等問題，交通管理部門的內部審計機構可以一方面在委托社會審計組織前，編制招投標資格預審文件和審計項目招投標文件，將社會審計組織的審計業績、項目審計實施方案作為預審的重要內容，嚴把審計招投標關；另一方面對合同實施情況隨時進行監督，對社會審計機構在經濟利益、關聯關系和外界壓力等方面的獨立性以及審計質量進行不定期檢查和評估，對于損害投資人利益的社會審計組織，采取通報其行業管理協會、系統限期禁入等方式予以譴責或處罰。
　?。ㄎ澹┟鞔_跟蹤審計與效益審計的關系
　　交通工程建設項目跟蹤審計涉及的審計事項不僅與資金收支的真實、合法有關，而且與管理、效益密切相關，它是效益審計的有效載體之一。通過同步跟進的辦法，能及時了解建設項目在建設過程中的管理問題、內控制度問題，能及時幫助建設單位改進管理薄弱環節，完善運行機制，實現了從事后審計向事前咨詢和事中控制的延伸拓展，實現了傳統審計職能向現代審計職能的轉變，從而減少損失浪費、節約建設資金，提高投資效益。
　　三、交通工程建設項目跟蹤審計深入研究的方法與主要技術路線
　　（一）交通工程建設項目跟蹤審計深入研究的方法
　　依托交通工程建設主管部門對建設項目管理的具體實踐，依據內部審計的特點和工程項目的階段性與復雜性，參照《企業內部審計準則》、《政府審計準則》《企業內部控制指引》中的具體準則形式和要求形成建設項目跟蹤審計管理辦法的基本框架，引入企業投資控制理論、跟蹤審計理論、內部審計理論、公司管理理論、全面預算管理理論及建筑法、經濟法的相關知識，從構建適應交通工程建設項目管理部門充分發揮其管理監督職能的新視角，設計了一套系統的、適應新管理模式和現實情況的建設項目跟蹤審計體系，形成以下具有可操作性和科學性的研究成果。
　　在投資控制研究中，應以縱向和橫向研究相結合，縱向研究上將建設工程準備階段、實施階段和竣工階段前后貫通，橫向將政府審計、中介機構審計和單位內部審計相互融合，各組織在造價審核中各負其責、相互配合，以達到有效的監督審核目標。
　　交通工程建設項目跟蹤審計項目的研究工作應依托交通建設管理部門對建設項目管理的具體實踐，依據建設項目跟蹤審計與造價審核的管理需求，參照有關法律、法規及各項標準中的相關規定形成項目跟蹤審計與造價審核的基本框架，在不同的問題和階段上采用不同的研究方法。
　　一是在調研階段，應通過文獻調查和實地訪談，在個案分析研究的基礎上，廣泛進行比較研究。
　　二是在管理系統設計階段，應重點運用系統分析方法、信息分析方法，以及實證分析方法，從不同角度檢驗設計方案的科學性、合理性及可行性。
　　（二）交通工程建設項目跟蹤審計深入研究的主要技術路線
　　交通工程建設項目跟蹤審計項目研究所采取的主要技術路線是跨學科綜合研究、項目開放式研究。項目組應由多學科研究人員組成，且項目研究采取開放式管理，廣泛吸收有不同知識和專業背景的人員參加本項目的有關專題研究，以便綜合運用各學科已有的成果和研究方法。同時，積極展開建設項目的局部實驗工作，以利于對項目所應用一些理論和方法的實用性檢驗提供方便。
　　交通工程建設項目跟蹤審計項目研究具體實施方案如圖1所示。
　　
　　四、交通工程建設項目跟蹤審計項目深入研究的基本內容
　?。ㄒ唬┙煌üこ探ㄔO項目跟蹤審計的對象及范圍
　　交通工程建設項目跟蹤審計的主要對象一般是指與建設項目直接有關的勘察、設計、拆遷、評估、施工、監理、采購、供貨、咨詢等單位。在實施交通工程項目建設全過程跟蹤審計時，應對上述單位進行的工程建設（施工預算、施工組織、現場施工、工程計量、工程計價、工程變更和變更單價、工程結算、財務收支等）全過程進行實時的跟蹤審計監督。
　　關于交通工程建設項目跟蹤審計的范圍，根據跟蹤審計的要求，通常將交通工程建設項目跟蹤審計劃分為項目建設前期的跟蹤審計、項目建設過程的跟蹤審計和項目竣工的跟蹤審計。
　?。ǘ┙煌üこ探ㄔO項目跟蹤審計依據及原則
　　交通工程建設項目跟蹤審計的依據應是國家、地方及有關部門有關基本建設方面的法律、規章、規定、辦法等法規政策。建設項目組所制定的制度、章程、決議及建設過程中形成的報告、批復、設計、結算、預決算及協議、合同等，只要是與現行法規政策精神相符合的，均可作為審計的參考依據。此外，針對交通工程建設項目的特點，有關業務規范和經濟技術標準、經濟效益及社會效益評價標準（或）指標，公允的市場價格等也可作為審計的參考依據。
　　交通工程建設項目跟蹤審計的原則應有：第一，明確審計的中心內容，注重審計的基本功能，在進行跟蹤審計中，必須堅持以投資控制為中心，監督建設資金的運用、投資的控制情況；第二，依法進行跟蹤審計，保持審計的獨立性，不替代項目組和相關職能部門的職責；第三，寓監督于服務之中，增強審計的服務性；第四，按照審計工作的有關要求，逐步建立起審計與審計對象之間的溝通機制，以提高審計工作效率，保證審計工作質量。此外，還要根據項目建設各階段的工作任務，確定各階段審計工作的主要內容。
　　（三）交通工程建設項目跟蹤審計體系與形式
　　1.跟蹤審計的實施主體應為內部審計部門，必要時借助社會審計組織的力量。內部審計部門主要負責審計項目的立項、制定審計方案、對審計過程的監督和指導、組織交換審計意見、審定每一階段審計報告、下達審計意見書和審計決定，以及聘請社會審計單位。受托審計單位根據審計業務約定書的要求，依據國家的法規政策和部門的規章制度對財務、造價等建設資料進行審計監督，出具審計報告、提供咨詢服務。
　　2.審計人員的配備應考慮以下兩個方面：一是合適的專業結構。根據各建設項目的特點，配備相應的財會、道路、橋涵、隧道等專業人員。二是合理的技術職務、職稱結構。在項目建設前期及竣工交付階段，跟蹤審計工作應主要由具有高級職稱及中級職稱的審計人員承擔，而在項目建設過程中，可以安排較多的具有初級職稱的審計助理人員從事具體審計業務工作。
　　跟蹤審計按其工作形式可分為定期審計、定點審計、駐場審計。定期審計要求將項目建設全過程劃分為若干階段進行審計；定點審計要求將建設項目確定若干重點環節進行審計；駐場審計要求審計人員常駐項目建設現場對工程進行全程審計。
　?。ㄋ模┙煌üこ探ㄔO項目跟蹤審計一般工作流程
　　交通工程建設項目跟蹤審計的主要業務通常包括工程造價審核、財務收支審計和內部控制制度評價三個部分，分為項目建設前期審計、建設過程審計及竣工審計三個階段。在不同的審計階段其側重點有所不同，每一個具體審計內容一般可包括審計重點、審計時間及方式、審計操作要點、審計意見四部分，但工作流程則大體相同，主要包括：
　　審計立項；組成審計組；進行審前調查；編制審計實施方案，考察施工地點，確定工作駐點；下發審計通知；實施審計；提出審計意見和審計報告；組織交換審計意見、審定審計報告；下達審計意見書；審計成果的利用。
　　所謂項目建設前期一般是指交通建設管理部門在其職責范圍內承建的各類工程項目從制定計劃起至正式施工為止所處的期間。
　　在項目建設前期，內審部門能夠控制并實施跟蹤審計的主要內容主要包括初步設計和施工圖設計審計、工程招標投標審計、征地拆遷審計和工程量清單編制審計。
　　在項目建設過程中，通常需要進行工程量清單及計量支付審計、通信、監控和收費等三大系統的投資審計、材料物資核算、管理審計、設計變更管理審計、合同管理審計、待攤投資審計、監理履職情況審計。
　　在項目竣工階段，通常需要進行跟蹤審計工程量清單結算審計、結余資金審計、交付財產審計、建設項目總投資審計。
　　交通工程建設項目跟蹤審計還要特別關注交通工程建設項目內部控制制度，以及對這個內控制度的檢查與評價。交通工程建設項目內部控制制度是交通建設主管部門為加強建設項目各業務環節和各管理部門之間的相互聯系、相互制約而建立的一系列程序、制度、方法和措施的總稱。由內審部門對其進行檢查與評價有利于各業務環節和各管理部門內部控制制度的建立與完善。
　　五、交通工程建設項目跟蹤審計研究成果預期判斷
　　通過對交通工程建設項目跟蹤審計的深入研究，并形成對審計實踐有借鑒與指導意義的研究成果，如《交通工程建設項目跟蹤審計管理辦法》，可以切實提高跟蹤審計質量，有利于跟蹤審計的進一步開展，具體而言：
　　第一，強調事前、事中審計，促進項目出現問題時及時整改和落實。開展項目跟蹤審計，將對工程建設項目的監督由事后監督為主進一步優化為以事前、事中和事后監督并重，將審計關口前移，充分體現事前、事中審計的時效優越性，可以做到第一時間發現問題、第一時間整改問題、第一時間落實審計建議和意見，將建設項目可能出現的風險和問題消滅在萌芽狀態。
　　第二，跟蹤審計能夠更好地針對審計對象的特點，符合監督目的。跟蹤審計是分階段進行、同步跟進、全過程跟蹤，寓監督于跟蹤服務之中，加強建設項目全過程管理，具有及時性、預防性和建設性的特點，克服以往審不深、審不透、審不全、審而無用、“馬后炮”、“秋后算賬”的局面，深化了建設項目審計的內容、創新了審計的理念、方式和手段，為效益審計開辟了嶄新天地，較好地適應了交通重點工程建設項目的特點。
　　在以往以竣工決算審計為主要審計方式的項目監督中，由于審計人員看不到項目招投標、施工以及設備材料進出、工程安裝等具體過程，只能將有關簽證單作為交易的一種默認。 實際上，由于項目建設的復雜性，使得在建設過程各個環節中既有建設單位與施工單位的勾結，又有施工單位與施工單位的“默契”（如招投標過程中的“陪標”、“串標”等）；既有施工單位與設計單位的“密切協作”（如惡意提高標準和變更設計方案），“又有施工單位與監理單位的“沆瀣一氣”。可以說是“步步荊棘、步步陷阱”。
　　跟蹤審計將由過去定期、不定期的審計，發展到“駐場審計”，使審計監督覆蓋了從工程招投標、合同簽訂、設計、變更、設備材料的進出、隱蔽工程等，直到工程款支付的全過程。一方面更加符合交通重點工程項目的形成過程和特點，另一方面也能夠較為順利地達到跟蹤審計目標。
　　第三，維護建設資金的安全完整。建立規范的跟蹤審計制度，能夠科學有效地監督和制約項目建設管理過程的各個環節，從而確保建設資金的安全完整，并能有效地糾正各種損失、浪費現象的發生，有效地堵住漏洞、消除隱患、防止舞弊。
　　第四，促進建設項目優質高效安全。建立規范的跟蹤審計制度，可以將項目管理、財務等各部門及其工作結合在一起，從而使各部門密切配合，充分發揮整體的作用。同時，嚴密的監督與考核，能真實地反映工作實績，加上合理的獎懲制度，從而激發員工的工作熱情及潛能，提高工作效率，實現“以最小的投資確保國家重點工程優質、高效、安全”的目標。
　　第五，杜絕腐敗Q1cMoAOrPN5WZB2AOAUTOZHo0mQlTPkdTXdohrgrhcQ=現象的發生。加強和完善跟蹤審計制度，一方面可以規范主要負責人的決策行為和管理權限；另一方面可以建立起有效的監督機制，對各級主要負責人的決策、管理乃至個人行為進行監督，遏制和打擊經濟犯罪行為，從而避免腐敗現象的產生。
　　需要強調的是，在交通工程建設項目跟蹤審計管理辦法實施過程中還需要處理、協調以下方面的關系：
　　一是處理好跟蹤審計與項目管理（審計對象）之間的關系。內部審計部門作為監督者參與項目建設過程，但其自身并非項目負責人，更不是監工，不能喧賓奪主，也不能越俎代庖。審計人員務必要把握好工作尺度，做到審計到位而不越位，以避免不恰當地或在無意中承擔了不應涉及的責任。
　　二是處理好跟蹤審計與工程監理之間的關系。正確處理跟蹤審計與工程監理的關系，做好協調工作，力爭形成合力。跟蹤審計的作用能不能充分發揮，除了技術性因素以外，還取決于現場項目管理部門和工程監理的配合。工程監理的工作重點在于施工現場的施工監理，跟蹤審計則主要在于對施工過程管理是否合規、合理的監督，包括對工程監理內容的監督。
　　三是處理好跟蹤審計與其他形式審計之間的關系。在交通工程現有的建設管理模式下，除跟蹤審計外，還有其他形式的審計，要協調處理好跟蹤審計與其他形式審計之間的關系，努力使各類審計相輔相成，從各自不同角度為節約工程成本、提高資金使用效率和效果服務。
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