學(xué)前教育財(cái)政投入問(wèn)題與政策研究

　　【摘　要】 在各項(xiàng)教育事業(yè)迅猛發(fā)展的今天，作為義務(wù)教育基礎(chǔ)階段的學(xué)前教育日益成為國(guó)家重視、社會(huì)關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點(diǎn)話題。學(xué)前教育建立政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制，是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》的要求。文章通過(guò)探討學(xué)前教育財(cái)政投入方面存在的問(wèn)題：缺乏法律保障，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入不足，政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出比例偏低，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)分配不合理，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，旨在為我國(guó)學(xué)前教育的財(cái)政投入提供政策建議，促進(jìn)學(xué)前教育的健康發(fā)展。
　　【關(guān)鍵詞】 學(xué)前教育；　教育經(jīng)費(fèi)；　財(cái)政投入；　政策研究
　　一、引言
　　學(xué)前教育是我國(guó)教育體系的重要組成部分，是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是我國(guó)教育的基礎(chǔ)階段。長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)前教育沒(méi)有被真正納入到國(guó)民教育體系中，學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有被納入國(guó)家公共財(cái)政的保障范圍。各種“入園難”、“入園貴”的言論紛至沓來(lái)：到底誰(shuí)該來(lái)“供養(yǎng)”幼兒園？學(xué)前教育發(fā)展體制的藩籬又該如何跨越？公共財(cái)政能否保證學(xué)前教育的普惠性和公益性？怎樣才能讓我們的下一代不輸在“起跑線”上？
　　《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出，學(xué)前教育要建立“政府投入、社會(huì)舉辦者投入、家庭合理負(fù)擔(dān)的投入機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基本普及學(xué)前教育的教育發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)”。2010年11月3日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署發(fā)展學(xué)前教育政策措施，明確提出要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，新增教育經(jīng)費(fèi)要向?qū)W前教育傾斜。2010年11月 24日，國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》，指出“財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中要占合理比例，未來(lái)三年要有明顯提高”，進(jìn)一步明確了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入問(wèn)題。這一系列舉措充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)學(xué)前教育的高度重視。本文選擇以江蘇省學(xué)前教育財(cái)政投入問(wèn)題為研究對(duì)象，結(jié)合江蘇省171所幼兒園2010年經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀和調(diào)研數(shù)據(jù)，分析我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入問(wèn)題，探究其中的原因，探索改革我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的策略。
　　二、當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政投入存在的問(wèn)題
　　（一）財(cái)政對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入不足
　　長(zhǎng)期以來(lái)，學(xué)前教育屬于非義務(wù)教育，不在教育財(cái)政保障范圍，在政府的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中既沒(méi)有單列也沒(méi)有規(guī)定投入比例，學(xué)前教育的財(cái)政投入無(wú)法得到保障，因此，各地政府財(cái)政對(duì)學(xué)前教育投入不足。以江蘇省為例，2010年，江蘇省地方教育經(jīng)費(fèi)總投入1 314.62億元，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)923.46億元，占教育經(jīng)費(fèi)總投入的70.25%，其中學(xué)前教育投入62.31億元，占全省教育經(jīng)費(fèi)總投入的4.74%。在學(xué)前教育總投入中，財(cái)政性經(jīng)費(fèi)為20.01億元，占32.11%，事業(yè)收入40.25億元，占幼兒園總教育投入的64.60%。總體而言，江蘇省財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)只占全省財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的2.17%，這反映了當(dāng)前財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在政府的整個(gè)教育經(jīng)費(fèi)中占有很小一塊份額，投入總量嚴(yán)重不足。
　　（二）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)中財(cái)政經(jīng)費(fèi)比例偏低
　　學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，主要包括三個(gè)部分：財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入和其他收入。這三部分大致反映了政府、幼兒家長(zhǎng)以及社會(huì)對(duì)學(xué)前教育的投入情況。通過(guò)對(duì)江蘇省171所幼兒園經(jīng)費(fèi)來(lái)源情況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在公辦園中，財(cái)政補(bǔ)助收入僅占幼兒園全部經(jīng)費(fèi)收入的23.16%，若包含民辦園，這一比例更降低至15.66%。另一方面，即使在公辦園中，事業(yè)收入（即幼兒家長(zhǎng)承擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)）占幼兒園全部經(jīng)費(fèi)收入比例高達(dá)71.23%。這也難怪我們總是聽(tīng)到各種各樣關(guān)于“入園難”、“入園貴”，上幼兒園比上大學(xué)還貴的報(bào)道以及言論，幼兒家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)過(guò)重是形成“入園難”、“入園貴”的重要原因之一。相比2007年世界經(jīng)濟(jì)合作組織各成員國(guó)的政府投入平均79.7%而言，江蘇省財(cái)政在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入中就顯得相形見(jiàn)絀了（見(jiàn)表1）。
　　（三）政府對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制不完善
　　1.不同地區(qū)幼兒園之間財(cái)政投入不均衡
　　學(xué)前教育是義務(wù)教育的基礎(chǔ)，也是教育公平的起點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育的投入體制主要是地方政府，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入的不同，導(dǎo)致了學(xué)前教育財(cái)政投入差距明顯。以江蘇省蘇南、蘇中、蘇北為例，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)生均預(yù)算內(nèi)財(cái)政投入達(dá)到1 524.48元，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的蘇北地區(qū)僅為627.47元，前者是后者的近2.5倍。另外，從財(cái)政投入情況來(lái)看，在較發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，政府生均投入達(dá)到3 213.45元，占當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育生均培養(yǎng)成本的49.52%，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)較弱的蘇北地區(qū)，政府生均投入只有1 285.12元，僅占當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育生均培養(yǎng)成本的19.8%，不僅是金額上的差距，更是比例上的差距。
　　2.不同體制幼兒園之間財(cái)政投入差異性較大
　　我國(guó)幼兒園按舉辦者的不同分為：教育部門(mén)辦幼兒園、其他部門(mén)辦幼兒園、集體辦幼兒園和民辦幼兒園。對(duì)于不同的辦園體制，各地政府在財(cái)政投入上多采取帶有一定“傾向性”的政策，以致教育部門(mén)辦幼兒園和其他部門(mén)辦幼兒園獲得了絕大部分的財(cái)政性資金，而集體辦和民辦幼兒園獲得的財(cái)政資金卻很少。從我們對(duì)江蘇省幼兒園的調(diào)研結(jié)果可以看出：2010年教育部門(mén)辦幼兒園的生均財(cái)政投入為4 746.26元，而同屬公辦性質(zhì)的集體園為828.07元，民辦幼兒園只有25.61元。而且越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，不同辦學(xué)體制幼兒園所獲得的財(cái)政投入差異就越大，蘇南地區(qū)財(cái)政對(duì)教育部門(mén)辦幼兒園的投入是集體辦幼兒園投入的2.27倍，而蘇北地區(qū)這一數(shù)字卻達(dá)到了5.28倍。
　　3.不同等級(jí)幼兒園之間財(cái)政投入差距較大
　　根據(jù)2003年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中關(guān)于加強(qiáng)示范性幼兒園建設(shè)文件的傳達(dá)，各地為創(chuàng)建更多的省優(yōu)質(zhì)園、市優(yōu)質(zhì)園來(lái)體現(xiàn)政府的政績(jī)，相繼加強(qiáng)示范園的建設(shè)，并對(duì)優(yōu)質(zhì)園給予更多的財(cái)政支持。隨著優(yōu)質(zhì)園經(jīng)費(fèi)投入的增加，更多的幼兒園將更多的精力放在優(yōu)質(zhì)園的創(chuàng)建評(píng)比上，長(zhǎng)此以往，不同評(píng)估等級(jí)幼兒園之間政府投入的差距進(jìn)一步拉大。從江蘇省171所幼兒園2010年經(jīng)費(fèi)保障相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，省優(yōu)質(zhì)園政府生均投入部分經(jīng)費(fèi)達(dá)5 445.43元，占總投入的83.92%，相比而言，合格園的政府生均投入只有87.73元，占總投入的1.35%。
　　三、改革學(xué)前教育財(cái)政投入的政策建議
　　學(xué)前教育的發(fā)展關(guān)系到廣大適齡幼兒的根本利益，對(duì)于促進(jìn)兒童身心健康發(fā)展，提高國(guó)民整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)具有重要意義。改革學(xué)前教育財(cái)政投入政策是促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。
　　（一）建立學(xué)前教育法律保障體系
　　學(xué)前教育是我國(guó)教育體系的重要組成部分，是終身教育的基礎(chǔ)。要使我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)健康發(fā)展，滿足廣大人民群眾對(duì)學(xué)前教育的要求，就要通過(guò)建立促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的法律體系，解決學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入和教師隊(duì)伍建設(shè)等制約學(xué)前教育發(fā)展的難題，讓學(xué)前教育進(jìn)入健康、快速發(fā)展的軌道。
　　據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)查顯示，許多歐洲國(guó)家和美國(guó)政府頒布的有關(guān)學(xué)前教育的法律、法規(guī)對(duì)政府的責(zé)任都有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。例如，美國(guó)的“提前開(kāi)端計(jì)劃”就是“經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，被納入聯(lián)邦政府的財(cái)政預(yù)算。此外《兒童保育法》、《兒童早期教育法》和《兒童保育和發(fā)展固定撥款法》都明確界定了聯(lián)邦政府與州政府在學(xué)前教育財(cái)政投入上的責(zé)任，甚至明確規(guī)定了聯(lián)邦政府每年向州政府撥款這一守則，以此來(lái)彌補(bǔ)州政府在發(fā)展學(xué)前教育方面的經(jīng)費(fèi)不足。相應(yīng)的，我國(guó)學(xué)前教育的立法還處于一個(gè)起步階段，隨著學(xué)前教育需求與供給矛盾的日益凸顯，“入園難”、“入園貴”已成為當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的焦點(diǎn)問(wèn)題，制定學(xué)前教育法已刻不容緩。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)組織、啟動(dòng)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)需要的調(diào)研，并積極創(chuàng)造條件制定《學(xué)前教育法》，把學(xué)前教育的體制機(jī)制和投入責(zé)任用法律的形式加以明確，這對(duì)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展具有重大意義。
　　（二）加大學(xué)前教育公共財(cái)政投入
　　學(xué)前教育是一項(xiàng)民生性、普惠性的教育工作， 適宜由政府、市場(chǎng)、社會(huì)共同來(lái)承擔(dān)。我國(guó)學(xué)前教育體系的建立，在很大程度上可以借鑒西方國(guó)家的政策。據(jù)報(bào)導(dǎo)，美國(guó)聯(lián)邦政府已把5歲兒童的早期教育納入義務(wù)教育范疇。只要家長(zhǎng)愿意，政府就有義務(wù)為5歲兒童提供免費(fèi)的早期教育。此外，美國(guó)政府還率先實(shí)施了面向貧困家庭3到4歲兒童的早期教育補(bǔ)償計(jì)劃，稱為“提前開(kāi)端計(jì)劃”。近幾年美國(guó)政府正有逐步將免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)普及到全體3到4歲兒童的趨勢(shì)。可見(jiàn)，美國(guó)政府越來(lái)越重視學(xué)前教育，逐漸被納入政府公共服務(wù)體系，由政府來(lái)承擔(dān)主要責(zé)任。
　　我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展出現(xiàn)的問(wèn)題，在很大程度上歸因于辦園資金無(wú)法得到保障，直接影響學(xué)前教育的規(guī)模發(fā)展和教育質(zhì)量的提高。學(xué)前教育必須有充足的教育經(jīng)費(fèi)來(lái)保障，因此，各級(jí)政府應(yīng)將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入政府公共財(cái)政的范疇，逐步提高國(guó)家財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)支出比例，新增教育經(jīng)費(fèi)向?qū)W前教育傾斜，制定各級(jí)政府學(xué)前教育事業(yè)費(fèi)達(dá)到同級(jí)教育事業(yè)費(fèi)的一定比例，并逐年增長(zhǎng)。另外，各級(jí)政府每年在地方教育附加中可以按一定比例安排學(xué)前教育專項(xiàng)資金，在土地出讓收入中計(jì)提相應(yīng)的農(nóng)村學(xué)前教育補(bǔ)助資金，進(jìn)而建立政府、家庭和社會(huì)共同承擔(dān)的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，確保學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入。
　　（三）科學(xué)制定學(xué)前教育財(cái)政投入新機(jī)制
　　在公共財(cái)政資源的分配上，政府投入方向應(yīng)以促進(jìn)社會(huì)和諧和保證教育公平為基本原則，把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎(chǔ)性目標(biāo)。因此，在加大投入的同時(shí)，科學(xué)制定學(xué)前教育財(cái)政投入的新機(jī)制，堅(jiān)持推動(dòng)學(xué)前教育義務(wù)化、普惠化，減輕幼兒家庭負(fù)擔(dān)，增加政府責(zé)任，讓所有幼兒共享優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源。
　　1.實(shí)行分級(jí)管理，縮小地區(qū)間財(cái)政投入差距
　　健全學(xué)前教育公共財(cái)政保障機(jī)制，加大學(xué)前教育財(cái)政投入。通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新引導(dǎo)各級(jí)政府增加對(duì)學(xué)前教育的投入，并在充分考慮轄區(qū)內(nèi)整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，以安全適宜、夠用適用為原則，科學(xué)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育資源，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)幼兒園空間布局，加大標(biāo)準(zhǔn)公辦園的建設(shè)比例，改變學(xué)前教育“低、小、散”狀況，基本滿足轄區(qū)內(nèi)幼兒能就近入學(xué)。要確定城市和農(nóng)村學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展不同的經(jīng)費(fèi)投入體制，城市宜實(shí)行政府投入、社會(huì)支持及家長(zhǎng)分擔(dān)教育成本的體制，農(nóng)村宜實(shí)行以政府投入為主的體制。通過(guò)調(diào)研制定各級(jí)財(cái)政應(yīng)承擔(dān)的學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)和各地財(cái)力能承擔(dān)的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)額度，制定和實(shí)施各級(jí)政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付制度，加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村及貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央、省級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金，集中用于貧困地區(qū)急需解決的學(xué)前教育重大問(wèn)題，如：解決幼兒園危房、課桌等基本設(shè)備項(xiàng)目的改造，建立鄉(xiāng)、鎮(zhèn)學(xué)前教育發(fā)展專項(xiàng)等，按不同地區(qū)不同項(xiàng)目的需要給予補(bǔ)助，逐步緩解學(xué)前教育財(cái)政投入的地區(qū)差距。
　　2.采取分類指導(dǎo)，制定不同體制間財(cái)政投入新機(jī)制
　　在大力發(fā)展學(xué)前教育、進(jìn)一步加大對(duì)學(xué)前教育投入的今天，政府財(cái)政投入必須建立新的分類管理機(jī)制，打破學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中的體制束縛，兼顧大多數(shù)群眾的利益，以普惠和公平的原則，縮小不同體制間財(cái)政投入差距。要改革投資過(guò)于集中的弊端，積極探索經(jīng)費(fèi)分配更為公平的政策。建議不同體制幼兒園采取不同的財(cái)政撥款方式，公辦園（教育部門(mén)辦幼兒園、其他部門(mén)辦幼兒園）繼續(xù)采納以政府投入為主的模式，集體辦幼兒園以財(cái)政補(bǔ)貼和單位補(bǔ)貼為主，鼓勵(lì)經(jīng)費(fèi)向“普惠性”和“平民化”方向發(fā)展，大力支持民辦幼兒園做優(yōu)做強(qiáng)，在其自籌自支的基礎(chǔ)上給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。要把民辦幼兒園用地納入城市建設(shè)用地總體規(guī)劃，民辦幼兒園與公辦幼兒園享有同等的稅收優(yōu)惠政策，采取減免租金、稅費(fèi)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、發(fā)放教育券、派駐公辦教師等模式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性學(xué)前教育服務(wù)，使不同體制幼兒園共同發(fā)展，擴(kuò)大學(xué)前教育資源，解決入園難、入園貴問(wèn)題。
　　3.制定生均標(biāo)準(zhǔn)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)體現(xiàn)績(jī)效
　　改革按幼兒園等級(jí)制定的撥款方式帶來(lái)的弊端，縮小不同等級(jí)幼兒園財(cái)政投入差距。建議各級(jí)政府按照辦園成本和實(shí)際需要測(cè)算出學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)基本定額標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)按照各類幼兒園擁有的各類包括半托、全托的幼兒人數(shù)計(jì)算出所需經(jīng)費(fèi)，按財(cái)政投入水平，制定相對(duì)公平的撥款標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行分配。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同評(píng)估等級(jí)的幼兒園采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)撥款形式，以評(píng)估等級(jí)和績(jī)效考核為標(biāo)準(zhǔn)，制定獎(jiǎng)補(bǔ)政策。這樣，既公平保障了基本辦園經(jīng)費(fèi)，又體現(xiàn)了不同等級(jí)之間的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)。
　　（四）建立學(xué)前教育助困機(jī)制
　　當(dāng)前，我國(guó)對(duì)高等教育、高中教育、職業(yè)教育各類學(xué)校的貧困生均已建立比較完善的助困機(jī)制，但未惠及學(xué)前教育。建議各級(jí)政府在對(duì)幼兒園進(jìn)行資助的同時(shí)也要考慮到部分弱勢(shì)幼兒群體，建立學(xué)前教育助困機(jī)制，資助對(duì)象為本地幼兒園（含民辦）就讀的適齡學(xué)前兒童中的低收入困難家庭的子女、殘疾兒童和特困家庭子女，以保障這部分幼兒接受基本的幼兒教育服務(wù)。
　　總之，研究解決學(xué)前教育財(cái)政投入問(wèn)題，就要像教師關(guān)注幼兒成長(zhǎng)一樣，為它提供健康發(fā)展的法律法規(guī)和政策環(huán)境，明確在政府公共服務(wù)體系中的地位，增強(qiáng)財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)投入及分配，規(guī)范學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理，確保學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)專款專用，促進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育的科學(xué)、健康、可持續(xù)發(fā)展。
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　　［2］ 國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）.
　　［3］ 江蘇省教育廳，江蘇省統(tǒng)計(jì)局，江蘇省財(cái)政廳.關(guān)于2010年全省地方教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告［R］.2011.
　　［4］ 江蘇省教育廳，南京師范大學(xué)教育財(cái)務(wù)研究所.學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的政策研究報(bào)告［R］.2011.
　　［5］ 馮曉霞.義務(wù)教育均衡發(fā)展與兒童入學(xué)準(zhǔn)備［J］.幼兒教育（教育科學(xué)版），2008（9）：1-3.
　　［6］ 劉艷.對(duì)學(xué)前教育投入經(jīng)費(fèi)的探討［J］.廣東教育（教研版），2009（4）:7.
　　［7］ 包雷雄，朱朝國(guó)，王迎雪，張浩.學(xué)前教育的資源配置與資金籌措研究［J］.教育財(cái)會(huì)研究，2011（6）:49-5